■尹振濤  國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室金融法律與金融監(jiān)管研究基地秘書(shū)長(zhǎng)

中國(guó)金融監(jiān)管改革的歷程

中國(guó)金融監(jiān)管體系的建立、完善與改革是基于特定的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的自然產(chǎn)物，既有主動(dòng)因素也有被動(dòng)因素，既有路徑依賴(lài)也有突破創(chuàng)新，既有海外借鑒也有國(guó)內(nèi)特色?？傮w上來(lái)說(shuō)，中國(guó)金融監(jiān)管改革與發(fā)展的七十年，主要可以分為以下五個(gè)階段：

?起步階段：金融監(jiān)管的缺失（1949年—1978年）

1949年新中國(guó)建立前后，中國(guó)人民銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行和中國(guó)建設(shè)銀行相繼成立。此后，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，隨著職能的調(diào)整，幾家銀行經(jīng)歷了多次的合并與分立。這樣的經(jīng)濟(jì)體制背景與金融組織結(jié)構(gòu)，構(gòu)成了中國(guó)金融業(yè)與金融監(jiān)管發(fā)展的基礎(chǔ)，也逐步形成了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的特有的監(jiān)管體系。當(dāng)時(shí)的中國(guó)金融市場(chǎng)完全以銀行為主，主要經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是計(jì)劃撥款、貸款和存款，基本不涉及證券、保險(xiǎn)和外匯等業(yè)務(wù)。當(dāng)時(shí)的中國(guó)人民銀行是集貨幣政策、金融經(jīng)營(yíng)和組織管理等多項(xiàng)職能于一身，它對(duì)于金融體系的監(jiān)管也是計(jì)劃和行政性質(zhì)的?？梢哉f(shuō)，在當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，事實(shí)上并不存在現(xiàn)代通行的“金融監(jiān)管”概念，金融體系的運(yùn)作與管理機(jī)制也與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)截然不同。因此，準(zhǔn)確的說(shuō)，當(dāng)時(shí)的中國(guó)金融市場(chǎng)并不存在金融監(jiān)管制度，只有金融管理體制。當(dāng)然，在當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)體制與金融發(fā)展水平條件下，這樣一種以中國(guó)人民銀行為單一主體的金融集中管理體制，保證了當(dāng)時(shí)一個(gè)嶄新國(guó)家的金融體系的統(tǒng)一與高效，也為其日后以央行監(jiān)管為主導(dǎo)的金融監(jiān)管提供了一定的經(jīng)驗(yàn)、組織機(jī)構(gòu)和人員方面的儲(chǔ)備。

?過(guò)渡階段：金融監(jiān)管的確立（1979年—1991年）

中國(guó)自1978年底開(kāi)始實(shí)行改革開(kāi)放政策，逐步確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。這大大促進(jìn)了中國(guó)金融業(yè)的發(fā)展，并對(duì)金融市場(chǎng)體制和機(jī)制提出了更高的要求。當(dāng)時(shí)最突出的變化是政府相繼恢復(fù)或新設(shè)了幾大專(zhuān)業(yè)銀行，以及保險(xiǎn)、信托、證券等行業(yè)的金融機(jī)構(gòu)，并為規(guī)范其經(jīng)營(yíng)行為出臺(tái)了一些行政性規(guī)章制度。這一階段，隨著專(zhuān)業(yè)性金融機(jī)構(gòu)從中國(guó)人民銀行中獨(dú)立出來(lái)，對(duì)于它們經(jīng)營(yíng)行為的規(guī)范也由內(nèi)部管理變?yōu)橥獠勘O(jiān)管。中國(guó)人民銀行被正式確立為中央銀行，并且成為相對(duì)獨(dú)立、全面、統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，中國(guó)的金融監(jiān)管體制和機(jī)制正式確立。但是這種監(jiān)管仍然主要依賴(lài)于行政性規(guī)章和直接指令式管理。這種監(jiān)管體系中各主體的地位和權(quán)力依托于行政體系，而不是由明確的法律授權(quán)形成的。

?發(fā)展階段：分業(yè)監(jiān)管的確立（1992年—2003年）

1992年召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨十四大明確提出，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，從而為中國(guó)的金融體制改革奠定了基礎(chǔ)，也催生了證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)及銀監(jiān)會(huì)等專(zhuān)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。證券法、保險(xiǎn)法、銀行法等基本法律相繼誕生，分業(yè)監(jiān)管體制也逐步確立。在這一階段，以證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)的分業(yè)監(jiān)管的體系逐步形成。中國(guó)人民銀行完全分離出日常、具體的金融監(jiān)管權(quán)后，主要承擔(dān)貨幣政策，也擔(dān)負(fù)支付清算、外匯管理、征信和反洗錢(qián)等基本制度和金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)維持金融市場(chǎng)秩序和市場(chǎng)穩(wěn)定起主導(dǎo)作用。金融監(jiān)管步入法治化階段，基本金融法律體系得以確立和完善。

?完善階段：機(jī)構(gòu)監(jiān)管的完善（2004年-2017年）

2004年以來(lái)，中國(guó)金融分業(yè)監(jiān)管的體制得到進(jìn)一步鞏固與完善，監(jiān)管協(xié)調(diào)與國(guó)際合作也有了新的發(fā)展。在全球金融危機(jī)之后，加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管的嘗試和其他改革探索也在逐步推進(jìn)。這一階段的中國(guó)金融監(jiān)管改革與發(fā)展，與迎接金融全球化、金融創(chuàng)新、綜合化經(jīng)營(yíng)以及金融危機(jī)的挑戰(zhàn)密切相關(guān)。在此階段內(nèi)，“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管體制在以下幾方面得到進(jìn)一步的發(fā)展和完善：一是法律體系進(jìn)一步完善，對(duì)《證券法》、《公司法》等多部法律進(jìn)行了修訂；二是加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法和豐富監(jiān)管內(nèi)容，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)檢查、行政許可、行政處罰、行政復(fù)議等行為進(jìn)行了規(guī)范，并加強(qiáng)了對(duì)金融創(chuàng)新和部分跨金融領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管；三是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間加強(qiáng)了協(xié)調(diào)配合，監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間建立起聯(lián)席會(huì)議制度。四是審慎性監(jiān)管和功能型監(jiān)管已被提到監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管改革議事日程上。

?變革階段：功能監(jiān)管的嘗試（2018年至今）

為有效防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)，2017年召開(kāi)的第五次全國(guó)金融工作會(huì)議提出成立“國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)”，作為維護(hù)國(guó)家金融安全的常設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融監(jiān)管政策間，部門(mén)間及其與其他相關(guān)政策的配合。同時(shí)，按照國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的要求，將銀監(jiān)會(huì)與保監(jiān)會(huì)進(jìn)行合并，這是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)銀行和保險(xiǎn)領(lǐng)域監(jiān)管的最有效和最直接的方法，也在一定程度上適應(yīng)金融業(yè)發(fā)展的新需要。除此之外，保留證監(jiān)會(huì)的相對(duì)獨(dú)立也有進(jìn)一步鼓勵(lì)和支持直接融資市場(chǎng)發(fā)展之意。在新的“一行兩會(huì)”框架下，中國(guó)人民銀行的“貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架”將更加清晰，更多的擔(dān)負(fù)起宏觀審慎管理、金融控股公司和系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)法律法規(guī)體系及全口徑統(tǒng)計(jì)分析等工作。各地相繼成立的地方金融監(jiān)管局也將承擔(dān)起對(duì)“7+4”類(lèi)機(jī)構(gòu)以及一些新興金融業(yè)態(tài)的監(jiān)管工作。

中國(guó)金融監(jiān)管改革的未來(lái)

考慮到金融監(jiān)管體系的路徑依賴(lài)因素及中國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)展情況，“三層+雙峰”將是中國(guó)金融監(jiān)管框架的未來(lái)方向。“三層”是指頂層為國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，中間層為具體的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，底層為相應(yīng)的地方監(jiān)管部門(mén)；“雙峰”則是指在整體的金融監(jiān)管組織體系內(nèi)，將具體的監(jiān)管職能分為審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)和行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)。我國(guó)金融監(jiān)管框架調(diào)整的軌跡遵循分步實(shí)施的戰(zhàn)略，逐步搭建“三層+雙峰”的改革目標(biāo)。首先，需要進(jìn)一步做實(shí)“國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)”，并逐步建立其自上而下的監(jiān)管組織體系及行政管理框架，在不同的層面履行金融監(jiān)管協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌職能。其次，在各地金融成立金融監(jiān)管局的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)地方在“7+4”及互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)的監(jiān)管能力，讓基層成為發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，控制風(fēng)險(xiǎn)和處置風(fēng)險(xiǎn)的一線陣地，補(bǔ)齊“三層”中的“底層”。最后，在鞏固“三層”監(jiān)管框架的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全“雙峰”模式。以銀行保險(xiǎn)監(jiān)管委員會(huì)為改革試點(diǎn)基礎(chǔ)，劃清行為監(jiān)管和審慎監(jiān)管邊界，通過(guò)部門(mén)的整合與拆分，做好與央行宏觀審慎職能的配合。同時(shí)，證監(jiān)會(huì)也將逐步剝離其宏觀審慎與行業(yè)發(fā)展職能，主要擔(dān)負(fù)起維護(hù)市場(chǎng)秩序與投資者保護(hù)職責(zé)。

在金融供給側(cè)改革的總體目標(biāo)下，除了金融監(jiān)管框架和組織體系的調(diào)整以外，中國(guó)金融監(jiān)管的改革任務(wù)仍然艱巨，主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

一是，完善金融法律的制度體系。目前，我國(guó)現(xiàn)存的金融法律法規(guī)嚴(yán)重落后于金融市場(chǎng)的發(fā)展，法律法規(guī)實(shí)施和操作中的漏洞以及法律法規(guī)之間的矛盾沖突，給我國(guó)金融業(yè)務(wù)的開(kāi)展帶來(lái)了巨大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。就目前而言，首要任務(wù)是對(duì)幾大基礎(chǔ)金融法律進(jìn)行重新的修訂，包括《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《信托法》、《證券投資基金法》以及《票據(jù)法》等。其次，應(yīng)盡快出臺(tái)市場(chǎng)亟需的法律法規(guī)，補(bǔ)足金融立法空白，例如《期貨法》和《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法》等。最后，需要提升部分部門(mén)規(guī)章的法律效力，特別是在金融基礎(chǔ)設(shè)施、跨部門(mén)監(jiān)管等領(lǐng)域。

二是，實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化退出。雖然在我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)中，對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的接管和處置都有一些明確的規(guī)定，但在實(shí)施過(guò)程中仍存在明顯的缺陷。在中國(guó)金融市場(chǎng)中國(guó)有金融機(jī)構(gòu)始終占主導(dǎo)地位，發(fā)展依托政府的隱形擔(dān)保，對(duì)于金融機(jī)構(gòu)退出處理還帶有較強(qiáng)的行政干預(yù)色彩，離市場(chǎng)化破產(chǎn)還很遠(yuǎn)。建立健全銀行業(yè)等金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出機(jī)制，有效處置和妥善安排問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)，事關(guān)金融業(yè)改革、開(kāi)放、發(fā)展和穩(wěn)定的大局。我們應(yīng)該借鑒國(guó)際上有關(guān)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出中的成功經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)真研究我國(guó)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的問(wèn)題和障礙，完善中國(guó)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的法律和制度建設(shè)。

三是，補(bǔ)足民間金融監(jiān)管的真空地帶。民間金融長(zhǎng)期以來(lái)缺乏有效監(jiān)管，這與民間金融自身較為隱秘、形式多變有關(guān)，也反映出目前監(jiān)管存在問(wèn)題，需要建立一種新型的監(jiān)管體制來(lái)對(duì)民間金融進(jìn)行監(jiān)管。首先，要推進(jìn)民間金融立法，盡快出臺(tái)《非存款類(lèi)放貸組織條例》及其他新興業(yè)態(tài)的監(jiān)管細(xì)則。其次，要做實(shí)監(jiān)管主體，建立監(jiān)管協(xié)同工作機(jī)制，充分發(fā)揮多部門(mén)監(jiān)管合力。再次，應(yīng)嚴(yán)厲打擊各類(lèi)違法犯罪活動(dòng)，形成監(jiān)管的高壓態(tài)勢(shì)和輿論導(dǎo)向。最后，健全覆蓋全社會(huì)和各業(yè)態(tài)的信用征信體系，增大信用違約成本，培育社會(huì)誠(chéng)信意識(shí)，為金融服務(wù)營(yíng)造良好的信用環(huán)境。

四是，創(chuàng)新金融監(jiān)管的理念和方法。美國(guó)次貸危機(jī)后，世界各國(guó)都在加快推動(dòng)金融監(jiān)管體系變革，其中一個(gè)重要的方向就是調(diào)整金融監(jiān)管的理念，由原來(lái)的主要關(guān)注金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)向更關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)處置和金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。同時(shí)，隨著具有“破壞式創(chuàng)新”為特征的金融科技的快速發(fā)展，與之相匹配的傳統(tǒng)金融監(jiān)管方式和方法明顯落后于現(xiàn)實(shí)要求。依托于大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈和AI智能等新技術(shù)為基礎(chǔ)的創(chuàng)新性監(jiān)管方法被各方所關(guān)注，“沙箱監(jiān)管”、“監(jiān)管科技”和“智能監(jiān)管”等成為今后發(fā)展的重要方向和可選方案。

未來(lái)中國(guó)金融發(fā)展將沿著金融創(chuàng)新、市場(chǎng)化和對(duì)外開(kāi)放方向發(fā)展，金融監(jiān)管改革的主基調(diào)在于此。在金融監(jiān)管改革的過(guò)程中，最重要的就是厘清市場(chǎng)機(jī)制與政府管制之間的界限，在防范發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的前提下，擴(kuò)大金融業(yè)的對(duì)外開(kāi)放程度，提升中國(guó)金融業(yè)的全球競(jìng)爭(zhēng)能力，并逐步提高參與國(guó)際金融治理能力。