最高人民檢察院2019年12月30日發(fā)布修訂后的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》，此次修訂是繼1998年、2012年修訂后的第三次修改，在制度設(shè)計(jì)、職能履行、權(quán)利保障等方面遵循相關(guān)法律要求進(jìn)行了必要調(diào)整，以因應(yīng)形勢、服務(wù)辦案。本文為檢察日報(bào)“人民檢察院刑事訴訟規(guī)則重點(diǎn)解讀”專欄刊登的解讀文章。

作者：高景峰（最高人民檢察院） 

□在檢察權(quán)運(yùn)行新模式中，如何落實(shí)“誰辦案誰負(fù)責(zé)，誰決定誰負(fù)責(zé)”的基本原則，如何做到對檢察官既要依法放權(quán)，又要加強(qiáng)監(jiān)督，確保辦案質(zhì)量和效率，是此次《規(guī)則》修訂的重要內(nèi)容之一。

□《規(guī)則》就檢察長、業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對檢察官辦案的監(jiān)督、管理職責(zé)作了具體規(guī)定，體現(xiàn)了對檢察官放權(quán)與監(jiān)督管理的有機(jī)統(tǒng)一。

□人民檢察院辦理案件，必須堅(jiān)持突出檢察官的主體地位與保證檢察長對司法辦案工作的領(lǐng)導(dǎo)相統(tǒng)一。

司法責(zé)任制改革是本輪司法體制改革的“牛鼻子”。如何在修訂后的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（下稱《規(guī)則》）中，體現(xiàn)司法責(zé)任制改革的成果和要求，是此次修訂的重點(diǎn)和焦點(diǎn)。特別是在司法責(zé)任制改革背景下，在檢察權(quán)運(yùn)行新模式中，如何落實(shí)“誰辦案誰負(fù)責(zé)，誰決定誰負(fù)責(zé)”的基本原則，如何做到對檢察官既要依法放權(quán)，又要加強(qiáng)監(jiān)督，確保辦案質(zhì)量和效率，是此次修訂的重要內(nèi)容之一。

突出檢察官辦案主體地位，落實(shí)“誰辦案誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)”的司法責(zé)任制改革要求

2012年《規(guī)則》第4條規(guī)定了“三級審批”的辦案模式，即：“人民檢察院辦理刑事案件，由檢察人員承辦，辦案部門負(fù)責(zé)人審核，檢察長或者檢察委員會(huì)決定?！卑凑者@一規(guī)定，對案件的處理必須經(jīng)部門負(fù)責(zé)人審核，且這里的“審核”在實(shí)踐中就是“審批”，然后由檢察長或者檢察委員會(huì)作出決定。這就是所謂的“三級審批”。這種辦案模式在檢察機(jī)關(guān)實(shí)行多年，應(yīng)當(dāng)說，在當(dāng)時(shí)歷史條件下，這種模式對于保證刑事案件的辦理質(zhì)量，確保檢察權(quán)的正確規(guī)范行使發(fā)揮了重要作用，是與改革前檢察人員的素質(zhì)與管理模式相適應(yīng)的。但是在司法責(zé)任制改革背景下，這種辦案模式已經(jīng)不適應(yīng)檢察機(jī)關(guān)辦理刑事案件的司法規(guī)律，不利于落實(shí)司法責(zé)任制改革關(guān)于“誰辦案誰負(fù)責(zé)，誰決定誰負(fù)責(zé)”的要求。

司法責(zé)任制改革作為黨的十八屆三中、四中全會(huì)部署的重要任務(wù)，是完善司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制的關(guān)鍵，也是深化司法體制改革的核心，在全面深化司法體制改革中具有基礎(chǔ)性、全局性地位。檢察機(jī)關(guān)的司法責(zé)任制是基于檢察機(jī)關(guān)的法定職權(quán)和履職規(guī)律，科學(xué)界定檢察人員、辦案組織的職權(quán)、責(zé)任，明確司法責(zé)任承擔(dān)主體、范圍和追責(zé)條件、方式，構(gòu)建公正高效的檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制和公平合理的司法責(zé)任認(rèn)定、追究機(jī)制等問題的管理制度。司法責(zé)任制改革有利于將司法辦案的責(zé)任落到實(shí)處，增強(qiáng)檢察官司法辦案的責(zé)任心，促進(jìn)檢察官依法公正履行職責(zé)；有利于解決當(dāng)前司法活動(dòng)中的突出問題，提高司法公信力，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義；有利于促進(jìn)檢察人員提高自身素質(zhì)，推進(jìn)檢察隊(duì)伍革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)。2015年9月，最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》（下稱《若干意見》），在檢察機(jī)關(guān)推行司法責(zé)任制改革。

為貫徹落實(shí)司法責(zé)任制改革要求，修訂后《規(guī)則》第4條第1款、第2款規(guī)定：“人民檢察院辦理刑事案件，由檢察官、檢察長、檢察委員會(huì)在各自職權(quán)范圍內(nèi)對辦案事項(xiàng)作出決定，并依照規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)司法責(zé)任?！薄皺z察官在檢察長領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。重大辦案事項(xiàng)，由檢察長決定。檢察長可以根據(jù)案件情況，提交檢察委員會(huì)討論決定。其他辦案事項(xiàng)，檢察長可以自行決定，也可以委托檢察官?zèng)Q定?！睆纳鲜鲆?guī)定可以看出，除了《規(guī)則》明確規(guī)定的必須由檢察長決定的“重大辦案事項(xiàng)”外，其他辦案事項(xiàng)，檢察長都可以委托檢察官?zèng)Q定，這就大大加強(qiáng)了檢察官在辦案中的自主性和決定權(quán)，充分體現(xiàn)了檢察官的辦案主體地位和“誰辦案誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)”的改革要求?！兑?guī)則》在其他條文中對上述由檢察長決定的“重大辦案事項(xiàng)”逐一作了明確規(guī)定，主要包括六個(gè)方面：第一類是決定回避的事項(xiàng)；第二類是人民檢察院辦理直接受理偵查案件，除勘驗(yàn)、檢查、調(diào)取證據(jù)以外的大部分事項(xiàng)；第三類是改變案件走向的事項(xiàng)，包括因不構(gòu)成犯罪、具有依法不應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任情形、證據(jù)不足而不批準(zhǔn)逮捕，不起訴，撤回起訴等；第四類是特別程序案件的相關(guān)事項(xiàng)；第五類是向有關(guān)機(jī)關(guān)發(fā)出糾正違法通知書，提出檢察建議、檢察意見的事項(xiàng)；第六類是在審查逮捕時(shí)糾正漏捕，審查起訴、抗訴階段適用強(qiáng)制措施的事項(xiàng)。同時(shí)，《規(guī)則》第4條第3款還規(guī)定：“本規(guī)則對應(yīng)當(dāng)由檢察長或者檢察委員會(huì)決定的重大辦案事項(xiàng)有明確規(guī)定的，依照本規(guī)則的規(guī)定。本規(guī)則沒有明確規(guī)定的，省級人民檢察院可以制定有關(guān)規(guī)定，報(bào)最高人民檢察院批準(zhǔn)?！币簿褪钦f，各省級檢察院可以根據(jù)刑事訴訟法和《規(guī)則》的規(guī)定，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定具體的權(quán)力清單，報(bào)最高人民檢察院批準(zhǔn)。

需要注意的是，《規(guī)則》第4條第5款還規(guī)定，“重大、疑難、復(fù)雜或者有社會(huì)影響的案件，應(yīng)當(dāng)向檢察長報(bào)告?！痹撘?guī)定表明，如果屬于重大、疑難、復(fù)雜或者有社會(huì)影響的案件，無論是否涉及“重大辦案事項(xiàng)”，都應(yīng)當(dāng)向檢察長報(bào)告，這也是檢察長履行監(jiān)督管理職責(zé)的具體體現(xiàn)。

加強(qiáng)檢察長、業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的監(jiān)督、管理職責(zé)，實(shí)現(xiàn)對檢察官放權(quán)與監(jiān)督管理的有機(jī)統(tǒng)一

司法責(zé)任制改革在突出檢察官辦案主體地位的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對檢察官的監(jiān)督、管理?！度舾梢庖姟肪蛯ⅰ皥?jiān)持突出檢察官辦案主體地位與加強(qiáng)監(jiān)督制約相結(jié)合”作為完善司法責(zé)任制的基本原則之一。而且，檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)配置和權(quán)力運(yùn)行模式有自身的特點(diǎn)：首先，檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)調(diào)“檢察一體”，檢察機(jī)關(guān)上下級之間、檢察長和其他檢察人員之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系；其次，檢察權(quán)兼具司法屬性和行政屬性，尤其是其中的偵查權(quán)，行政色彩較為強(qiáng)烈；再次，檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力原則上歸屬于檢察長，檢察官在辦案中的決定權(quán)來自于檢察長的授權(quán)。因此，檢察機(jī)關(guān)的司法責(zé)任制改革，在突出檢察官辦案主體地位的同時(shí)，必須更加強(qiáng)調(diào)對檢察官的監(jiān)督制約，兩者不可偏廢。具體到某檢察院，當(dāng)檢察官達(dá)到一定數(shù)量，檢察長需要通過業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人來履行部分監(jiān)督管理責(zé)任時(shí)，就需要進(jìn)一步明確檢察長、業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人的監(jiān)督管理責(zé)任。且在司法責(zé)任制改革中，司法責(zé)任包括故意違反法律法規(guī)責(zé)任、重大過失責(zé)任和監(jiān)督管理責(zé)任?？梢?，在司法責(zé)任制改革中，一直都非常重視檢察長、部門負(fù)責(zé)人的監(jiān)督管理責(zé)任。正是因?yàn)槿绱?，《?guī)則》就檢察長、業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對檢察官辦案的監(jiān)督、管理職責(zé)作了具體規(guī)定，體現(xiàn)了對檢察官放權(quán)與監(jiān)督管理的有機(jī)統(tǒng)一。

（一）業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的監(jiān)督管理職責(zé)?！兑?guī)則》第6條第2款規(guī)定：“業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對本部門的辦案活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理。需要報(bào)請檢察長決定的事項(xiàng)和需要向檢察長報(bào)告的案件，應(yīng)當(dāng)先由業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人審核。業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人可以主持召開檢察官聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行討論，也可以直接報(bào)請檢察長決定或者向檢察長報(bào)告?！?/p>

司法責(zé)任制改革后，對于業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對本部門檢察官的辦案活動(dòng)是否還有審核的職責(zé)、其權(quán)力界限如何把握等問題，各地認(rèn)識不統(tǒng)一。有的地方的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人主要履行行政管理的職責(zé)，對于案件處理基本不過問；也有的地方仍然在一定程度上堅(jiān)持原有的“三級審批”模式。在《規(guī)則》修訂過程中，對于這一問題進(jìn)行了深入研究。經(jīng)過充分討論，《規(guī)則》明確，根據(jù)檢察長的授權(quán)，業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對本部門的辦案活動(dòng)有監(jiān)督管理的職責(zé)。這種監(jiān)督權(quán)主要體現(xiàn)在，對于需要報(bào)請檢察長決定的事項(xiàng)和需要向檢察長報(bào)告的案件，應(yīng)當(dāng)先由業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人審核，檢察官不能直接向檢察長報(bào)請或者報(bào)告。但是，業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的審核不是審批，更不同于檢察長的決定權(quán)。業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人對于報(bào)請其審核的事項(xiàng)或者案件，可以提出意見和建議，可以要求檢察官補(bǔ)充相關(guān)材料，可以主持召開檢察官聯(lián)席會(huì)議對案件進(jìn)行討論，為承辦案件的檢察官提供參考意見，然后依法報(bào)請檢察長決定。但是不能直接改變或者變相要求檢察官改變意見。

（二）檢察長的監(jiān)督管理職責(zé)?！兑?guī)則》第7條規(guī)定：“檢察長不同意檢察官處理意見的，可以要求檢察官復(fù)核，也可以直接作出決定，或者提請檢察委員會(huì)討論決定。檢察官執(zhí)行檢察長決定時(shí)，認(rèn)為決定錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)書面提出意見。檢察長不改變原決定的，檢察官應(yīng)當(dāng)執(zhí)行?！毙抻喓蟮娜嗣駲z察院組織法第36條規(guī)定，人民檢察院檢察長領(lǐng)導(dǎo)本院檢察工作。第29條規(guī)定，檢察官在檢察長領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。上述規(guī)定表明，人民檢察院辦理案件，必須堅(jiān)持突出檢察官的主體地位與保證檢察長對司法辦案工作的領(lǐng)導(dǎo)相統(tǒng)一。因此，《規(guī)則》第7條明確，檢察長不同意檢察官處理意見的，可以要求檢察官復(fù)核，也可以直接作出決定，或者提請檢察委員會(huì)討論決定。也就是說，檢察長對案件辦理有實(shí)質(zhì)決定權(quán)，如果不同意檢察官對案件的處理意見，有三種處理方式：一是可以要求檢察官復(fù)核；二是可以直接作出決定；三是可以提請檢察委員會(huì)討論決定。同時(shí)，為了給檢察官充分闡述自己意見的機(jī)會(huì)，《規(guī)則》明確，檢察官認(rèn)為檢察長決定錯(cuò)誤的，可以提出意見，但必須以書面形式提出。同時(shí)規(guī)定，如果檢察長不改變原決定，檢察官應(yīng)當(dāng)執(zhí)行檢察長的決定。