作者注：此文為個人學(xué)習(xí)筆記，僅供參考。

《無證無照經(jīng)營查處辦法》解讀與釋義

文/斌哥

 【背景解讀】

《無照經(jīng)營查處取締辦法》是國務(wù)院2003年1月制定的，主要是為了解決當(dāng)時未依法取得許可的“五小”（小火電廠、小玻璃廠、小水泥廠、小煉油廠、小鋼鐵廠）等無證無照經(jīng)營活動比較突出的問題。《無照經(jīng)營查處取締辦法》的頒布施行，為工商部門查處無證無照經(jīng)營提供了法律依據(jù)，對整頓市場秩序、促進經(jīng)濟健康發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但是，隨著商事制度改革的不斷深化，實施中出現(xiàn)了一些與實際情況不適應(yīng)的問題，主要是對無證無照經(jīng)營查處的范圍過寬，難以滿足鼓勵創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的需求，對工商部門與許可部門的監(jiān)管職責(zé)劃分也不夠清晰，相關(guān)條款與行政強制法規(guī)定不一致等。2015年10月13日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》（國發(fā)〔2015〕62號文），要求進一步轉(zhuǎn)變市場監(jiān)管觀念，明確監(jiān)管職責(zé)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、透明高效的事中事后監(jiān)管體制，適應(yīng)深化商事制度改革的需要。有必要通過調(diào)整相關(guān)規(guī)定，落實國發(fā)〔2015〕62號文精神，充分鞏固改革成果，優(yōu)化現(xiàn)行市場監(jiān)管體制，解決工商部門和許可審批部門職責(zé)交叉重疊的問題，統(tǒng)一違法行為的法律責(zé)任，切實提高事中事后監(jiān)管的效率。

2014年12月19日，工商總局辦公廳下發(fā)關(guān)于征求對《無證無照經(jīng)營查處辦法（修訂草案）》意見的通知。

2015年6月，工商總局起草了《無證無照經(jīng)營查處辦法（修訂送審稿）》（以下簡稱送審稿）上報國務(wù)院。

2016年2月1日，國務(wù)院法制辦發(fā)布的《無證無照經(jīng)營查處辦法（征求意見稿）》。

2017年8月6日，國務(wù)院總理李克強簽署國務(wù)院令，公布《無證無照經(jīng)營查處辦法》，自2017年10月1日起施行。

無證無照經(jīng)營查處辦法

【舊文對照】

無照經(jīng)營查處取締辦法

【解讀釋義】

由于商事制度改革已將大部分前置許可改為后置，無證必?zé)o照的情形已經(jīng)發(fā)生了改變，具備了無證和無照分別處理的制度條件，為適應(yīng)這一變化，將《無照經(jīng)營查處取締辦法》的名稱修改為《無證無照經(jīng)營查處辦法》。同時，由于《行政強制法》沒有將“取締”作為行政強制措施，相關(guān)法律行政法規(guī)也沒有關(guān)于“取締”的明確定義，刪去了名稱中的“取締”。

第一條 為了維護社會主義市場經(jīng)濟秩序，促進公平競爭，保護經(jīng)營者和消費者的合法權(quán)益，制定本辦法。

【舊文對照】

與《無照經(jīng)營查處取締辦法》第一條完全一致。

【解讀釋義】

目的條款，無需贅言。

第二條　任何單位或者個人不得違反法律、法規(guī)、國務(wù)院決定的規(guī)定，從事無證無照經(jīng)營。

【舊文對照】

第二條 任何單位和個人不得違反法律、法規(guī)的規(guī)定，從事無照經(jīng)營。

【解讀釋義】

一般性禁止條款。

在實行“先照后證”制度后，營業(yè)執(zhí)照不再是從事經(jīng)營活動的唯一合法憑證，對于后置許可項目，經(jīng)營者在領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照后，還須取得相應(yīng)的后置行政許可，才能開展經(jīng)營活動。故此條將無證、無照并列。

與《無照經(jīng)營查處取締辦法》相比，此條還增加了“國務(wù)院決定”為持證持照經(jīng)營的依據(jù)。因為，根據(jù)《行政許可法》第十四條的規(guī)定，“必要時，國務(wù)院可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可。”也就是說，辦法中“依法取得許可”、“依法取得營業(yè)執(zhí)照”所指的“法”應(yīng)限于法律、法規(guī)、國務(wù)院決定。

但是，可以設(shè)定行政許可的并不僅限于法律、法規(guī)、國務(wù)院決定。《行政許可法》第十五條規(guī)定：“本法第十二條所列事項，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續(xù)實施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會及其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)?！蔽慈〉靡罁?jù)省級政府規(guī)章設(shè)定的許可的行為需要根據(jù)設(shè)定許可的規(guī)章來查處。

第三條 下列經(jīng)營活動，不屬于無證無照經(jīng)營：

（一）在縣級以上地方人民政府指定的場所和時間，銷售農(nóng)副產(chǎn)品、日常生活用品，或者個人利用自己的技能從事依法無須取得許可的便民勞務(wù)活動；

（二）依照法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定的規(guī)定，從事無須取得許可或者辦理注冊登記的經(jīng)營活動。

【舊文對照】

第二十一條 農(nóng)民在集貿(mào)市場或者地方人民政府指定區(qū)域內(nèi)銷售自產(chǎn)的農(nóng)副產(chǎn)品，不屬于本辦法規(guī)定的無照經(jīng)營行為。

【解讀釋義】

一般性豁免條款。

本條第（一）項規(guī)定放寬了不屬于無證無照經(jīng)營活動的范圍，明確地界定了某些不受查處的無證無照經(jīng)營行為，這些特殊的經(jīng)營行為不再要求經(jīng)營者辦理工商登記，雖然沒有營業(yè)執(zhí)照，但屬于合法經(jīng)營，不受查處。與舊規(guī)定相比，“銷售農(nóng)副產(chǎn)品”取消了“農(nóng)民”、“自產(chǎn)”這兩個限定條件，同時增加了“日常生活用品”、“便民勞務(wù)活動”兩個經(jīng)營項目。

市場經(jīng)濟活動中，農(nóng)副產(chǎn)品和日常生活用品的銷售其實是十分普遍的經(jīng)營行為，以個人技能提供勞務(wù)服務(wù)也可以是很普遍的經(jīng)營行為。但是，并非所有銷售農(nóng)副產(chǎn)品和日常生活用品的經(jīng)營行為以及個人勞務(wù)服務(wù)行為都無需登記注冊，無需登記注冊必須具備一個共同的特別條件或法律要件，這就是“在縣級以上地方人民政府指定的場所和時間”從事上述經(jīng)營活動，只有這種在指定場地和指定時間內(nèi)從事的銷售行為和服務(wù)行為才是無需辦理營業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營行為。這類經(jīng)營行為最為典型的就是通常所稱的在“早市”和“晚市”的經(jīng)營行為。這一規(guī)定充分地反映了適當(dāng)放寬市場管制、合理利用城鄉(xiāng)公共空間、滿足城鄉(xiāng)居民日常生活便利和小額經(jīng)營活動需求的改革方向和立法目的，有利于鼓勵社會投資創(chuàng)業(yè)，激發(fā)市場活力，并為地方人民政府根據(jù)本地實際，靈活創(chuàng)新管理預(yù)留制度空間。

“農(nóng)副產(chǎn)品”、“日常生活用品”、“便民勞務(wù)活動”的具體范圍辦法并未明確，但多數(shù)情況不會有爭議，如有爭議執(zhí)法中需根據(jù)普通大眾的理解來界定，并適當(dāng)從寬把握為宜。工商總局起草的修訂草案曾規(guī)定為“除食品、藥品外的日常生活用品”，將食品、藥品排除在日常生活用品之外，國務(wù)院公布的正式稿去掉了食品藥品除外的規(guī)定，具體如何把握還需在實踐中等待工商總局的解釋。

本條第（二）項規(guī)定的是依法可以“無證”或“無照”的情形。需要注意的是依法“從事無須取得許可”的行為如果沒有依法取得營業(yè)執(zhí)照，仍然屬于“無照”經(jīng)營行為。

依法無需“辦理注冊登記的經(jīng)營活動”主要是指律所、非營利性醫(yī)院和非營利性學(xué)校等，這些機構(gòu)取得許可后無需辦理營業(yè)執(zhí)照。但營利性的醫(yī)院和營利性的民辦學(xué)校、培訓(xùn)機構(gòu)等需要辦理營業(yè)執(zhí)照。

這里的豁免已經(jīng)依然是“法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定的規(guī)定”，如前所述，與《行政許可法》第十五條規(guī)定有所出入。

第四條 縣級以上地方人民政府負責(zé)組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的無證無照經(jīng)營查處工作，建立有關(guān)部門分工負責(zé)、協(xié)調(diào)配合的無證無照經(jīng)營查處工作機制。

【舊文對照】

新增條款

【解讀釋義】

舊的《無照經(jīng)營查處取締辦法》沒有地方政府職能的規(guī)定，但是查處無證無照經(jīng)營工作涉及多個社會管理領(lǐng)域、眾多行管管理部門，需要政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，牽頭抓總、協(xié)調(diào)指導(dǎo)、齊抓共管，實踐中各地政府也都建立了聯(lián)席會議等制度進行協(xié)調(diào)。尤其是根據(jù)《中央社會治安綜合治理委員會辦公室國家工商行政管理總局關(guān)于做好將查處取締無證無照經(jīng)營納入社會治安綜合治理目標(biāo)考評工作的意見》（綜治辦〔2010〕44號）要求，各地都建立了查處取締無照經(jīng)營工作聯(lián)席會議制度。聯(lián)席會議由黨委政府領(lǐng)導(dǎo)，綜治辦、工商局以及公安、財政、文化、衛(wèi)生、國土、建設(shè)、人力資源與社會保障、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、質(zhì)檢、食品藥品監(jiān)管等有關(guān)市場審批、登記、建設(shè)、管理部門參加，辦公室設(shè)在工商局?！稛o證無照經(jīng)營查處辦法》將實踐中的做法進行上升到法規(guī)的正式規(guī)定。

第五條 經(jīng)營者未依法取得許可從事經(jīng)營活動的，由法律、法規(guī)、國務(wù)院決定規(guī)定的部門予以查處；法律、法規(guī)、國務(wù)院決定沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的部門予以查處。

第六條 經(jīng)營者未依法取得營業(yè)執(zhí)照從事經(jīng)營活動的，由履行工商行政管理職責(zé)的部門（以下稱工商行政管理部門）予以查處。

第七條 經(jīng)營者未依法取得許可且未依法取得營業(yè)執(zhí)照從事經(jīng)營活動的，依照本辦法第五條的規(guī)定予以查處。

【舊文對照】

第四條　下列違法行為，由工商行政管理部門依照本辦法的規(guī)定予以查處：

（一）應(yīng)當(dāng)取得而未依法取得許可證或者其他批準文件和營業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營活動的無照經(jīng)營行為；

（二）無須取得許可證或者其他批準文件即可取得營業(yè)執(zhí)照而未依法取得營業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營活動的無照經(jīng)營行為；

（三）已經(jīng)依法取得許可證或者其他批準文件，但未依法取得營業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營活動的無照經(jīng)營行為；

（四）已經(jīng)辦理注銷登記或者被吊銷營業(yè)執(zhí)照，以及營業(yè)執(zhí)照有效期屆滿后未按照規(guī)定重新辦理登記手續(xù)，擅自繼續(xù)從事經(jīng)營活動的無照經(jīng)營行為；

（五）超出核準登記的經(jīng)營范圍、擅自從事應(yīng)當(dāng)取得許可證或者其他批準文件方可從事的經(jīng)營活動的違法經(jīng)營行為。

前款第（一）項、第（五）項規(guī)定的行為，公安、國土資源、建設(shè)、文化、衛(wèi)生、質(zhì)檢、環(huán)保、新聞出版、藥監(jiān)、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等許可審批部門（以下簡稱許可審批部門）亦應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)賦予的職責(zé)予以查處。但是，對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。

【解讀釋義】

這三條是關(guān)于無證無照查處部門的規(guī)定。

按照“取締辦法”的規(guī)定，無照經(jīng)營和無證經(jīng)營統(tǒng)稱無照經(jīng)營，都由工商行政管理部門負責(zé)查處，同時許可審批部門亦可查處無證經(jīng)營行為。商事制度改革后，實行以“先照后證”為主的制度，“取締辦法”中無照無證查處區(qū)分不明確的監(jiān)管體制，已經(jīng)不能適應(yīng)商事制度改革和營造寬松創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境的需求。因此，“查處辦法”對接“先照后證”商事制度，在法規(guī)名稱上將無證和無照并列，明確區(qū)分了無證經(jīng)營和無照經(jīng)營，實行無照經(jīng)營和無證經(jīng)營分別由工商行政管理部門和許可審批部門查處的制度。

經(jīng)營者未依法取得許可證、批準文件，或者許可證、批準文件被吊銷、撤銷、有效期屆滿，擅自從事有關(guān)經(jīng)營活動的，為無證經(jīng)營。

經(jīng)營者依法只須取得營業(yè)執(zhí)照即可從事經(jīng)營活動，或者已取得許可證或者批準文件，但未取得營業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營活動的，為無照經(jīng)營。

無證經(jīng)營包括三種類型：一是無證有照，只有營業(yè)執(zhí)照沒有許可證；二是無證無照，既無許可也無營業(yè)執(zhí)照；三是無證無需照，沒有許可證，但有關(guān)行業(yè)不需要取得營業(yè)執(zhí)照，如律師事務(wù)所等。其中第五條規(guī)定的為包含無證有照、無證無需照兩種，第七條規(guī)定的為無證無照。

舊的《無照經(jīng)營查處取締辦法》第四條對無證經(jīng)營實際上僅僅規(guī)定了無證有照、無證無照兩類，比《無證無照經(jīng)營查處辦法》規(guī)定范圍的要窄。依照舊的《無照經(jīng)營查處取締辦法》，工商部門和許可審批部門都負有查處無證無照、無證有照行為的職責(zé)，這一體制對發(fā)揮工商部門貼近市場的優(yōu)勢，有效打擊違法經(jīng)營行為起到重要作用。但是，隨著審批制度的改革，上述體制也逐步呈現(xiàn)出一些問題：一是部門職責(zé)不清。在多個執(zhí)法機關(guān)負責(zé)查處無證無照、無證有照的過程中，存在相互推諉的現(xiàn)象，一旦出現(xiàn)問題也難以追責(zé)。二是法律責(zé)任負擔(dān)不平衡。由于工商部門和許可審批部門分別依據(jù)現(xiàn)行辦法和有關(guān)法律法規(guī)查處無照行為，導(dǎo)致同一違法行為由不同部門查處時承擔(dān)不同法律責(zé)任。三是許可審批部門重許可、輕監(jiān)管，甚至只許可不監(jiān)管的情況時有發(fā)生。

針對上述問題，《無證無照經(jīng)營查處辦法》第五條、第六條、第七條按照“事實行為類型化”的方法，合理區(qū)分了“無證經(jīng)營”、“無照經(jīng)營”及“無證無照經(jīng)營”三種情形，分別確定了其查處機關(guān)：對無照經(jīng)營的，由工商行政管理部門依照相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定予以處罰。對無證經(jīng)營的，法律、法規(guī)、國務(wù)院決定對負責(zé)查處無證經(jīng)營的部門有明確規(guī)定的，由規(guī)定的部門查處。對既無證也無照從事經(jīng)營活動的，依照無證經(jīng)營的規(guī)定予以查處。明確工商部門和許可部門對無證無照經(jīng)營的查處權(quán)限、厘清職責(zé)，有利于構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、透明高效的事中事后監(jiān)管體制。克服了此前規(guī)定“偏重?zé)o照經(jīng)營、輕視無證經(jīng)營”的制度缺陷，從而，避免了此前行政監(jiān)管職責(zé)不分、職責(zé)沖突、互相推諉、無人負責(zé)，百姓投訴無門、監(jiān)管無效的情形，較好地貫徹了“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的原則。對監(jiān)管授權(quán)模糊之處，采取了“事前補充授權(quán)”的方式，確保事有人管、責(zé)有人負，實現(xiàn)監(jiān)管無縫銜接。對法律、法規(guī)、國務(wù)院決定沒有規(guī)定查處部門或者查處部門規(guī)定不明確的行政許可，統(tǒng)一授權(quán)“由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的部門予以查處”。

值得注意的時，工商部門并不是可以從此不再過問無證經(jīng)營。第五條規(guī)定，法律、法規(guī)、國務(wù)院決定沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確的無證經(jīng)營行為，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的部門予以查處。根據(jù)目前的實際，這些規(guī)定不明確的無證經(jīng)營行為，最后很有可能還是由工商部門負責(zé)查處?！秶鴦?wù)院關(guān)于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》規(guī)定：“法律法規(guī)沒有規(guī)定市場監(jiān)管部門和監(jiān)管職責(zé)或規(guī)定不明確的，工商部門、審批部門和行業(yè)主管部門要按照分工履行好市場監(jiān)管職責(zé)，及時發(fā)現(xiàn)和查處問題。審批部門或行業(yè)主管部門在發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為后，有專門執(zhí)法力量的，由其牽頭負責(zé)查處；沒有專門執(zhí)法力量或執(zhí)法力量不足的，應(yīng)充分發(fā)揮工商部門市場監(jiān)管骨干作用，審批部門或行業(yè)主管部門可依法提請工商部門牽頭共同予以查處。”

需要說明的是，由于《個體工商戶條例》規(guī)定，無固定經(jīng)營場所的攤販管理規(guī)定由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定，因此“查處辦法”沒有具體涉及無固定場所的攤販的監(jiān)管查處職責(zé)。

另外，第六條規(guī)定無照經(jīng)營由履行工商行政管理職責(zé)的部門予以查處，未直呼工商行政管理部門，可能是立法層面上第一次對基層市場監(jiān)管體制改革的回應(yīng)，因為基層多數(shù)都合并為市場監(jiān)管局，工商局已經(jīng)不存在了。

第八條 工商行政管理部門以及法律、法規(guī)、國務(wù)院決定規(guī)定的部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的部門（以下統(tǒng)稱查處部門）應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)，密切協(xié)同配合，利用信息網(wǎng)絡(luò)平臺加強信息共享；發(fā)現(xiàn)不屬于本部門查處職責(zé)的無證無照經(jīng)營，應(yīng)當(dāng)及時通報有關(guān)部門。

【舊文對照】

第六條 對于已經(jīng)取得營業(yè)執(zhí)照，但未依法取得許可證或者其他批準文件，或者已經(jīng)取得的許可證或者其他批準文件被吊銷、撤銷或者有效期屆滿后未依法重新辦理許可審批手續(xù)，擅自從事相關(guān)經(jīng)營活動，法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)撤銷注冊登記或者吊銷營業(yè)執(zhí)照的，工商行政管理部門應(yīng)當(dāng)撤銷注冊登記或者吊銷營業(yè)執(zhí)照。

第七條 許可審批部門在營業(yè)執(zhí)照有效期內(nèi)依法吊銷、撤銷許可證或者其他批準文件，或者許可證、其他批準文件有效期屆滿的，應(yīng)當(dāng)在吊銷、撤銷許可證、其他批準文件或者許可證、其他批準文件有效期屆滿后5個工作日內(nèi)通知工商行政管理部門，由工商行政管理部門撤銷注冊登記或者吊銷營業(yè)執(zhí)照，或者責(zé)令當(dāng)事人依法辦理變更登記。

【解讀釋義】

本條主要規(guī)定了查處部門要加強信息共享和線索移送通報等協(xié)同監(jiān)管措施。

關(guān)于信息共享，對工商部門來說就是要履行“雙告知”職責(zé)。在辦理登記注冊時，工商部門要根據(jù)省級人民政府公布的工商登記后置審批事項目錄告知申請人需要申請審批的經(jīng)營項目和相應(yīng)的審批部門，并由申請人書面承諾在取得審批前不擅自從事相關(guān)經(jīng)營活動。在辦理登記注冊后，工商部門要運用信息化手段，對經(jīng)營項目的審批部門明確的，將市場主體登記注冊信息及時告知同級相關(guān)審批部門；對經(jīng)營項目的審批部門不明確或不涉及審批的，將市場主體登記注冊信息及時在企業(yè)信息共享平臺上發(fā)布，相關(guān)審批部門或行業(yè)主管部門應(yīng)及時查詢，根據(jù)職責(zé)做好后續(xù)監(jiān)管工作。

由于舊的《無照經(jīng)營查處取締辦法》第七條被刪除，對于許可監(jiān)管部門如何向工商部門進行信息共享，目前還沒有比較具體明確的規(guī)定?！秶鴦?wù)院關(guān)于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》只是籠統(tǒng)規(guī)定：“2016年底前，地方政府要初步實現(xiàn)工商部門、審批部門、行業(yè)主管部門及其他部門之間的信息實時傳遞和無障礙交換。區(qū)分涉密信息和非涉密信息，依法實施對企業(yè)信息在采集、共享、使用等環(huán)節(jié)的分類管理，依法予以公示，并將有關(guān)信息記于相對應(yīng)企業(yè)名下。通過構(gòu)建雙向告知機制、數(shù)據(jù)比對機制，把握監(jiān)管風(fēng)險點，將證照銜接、監(jiān)管聯(lián)動、執(zhí)法協(xié)作等方面的制度措施有機貫通，支撐事中事后監(jiān)管?！币?guī)定許可事項的專項法規(guī)如有信息共享規(guī)定按照其規(guī)定執(zhí)行。

對于線索通報，可根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w規(guī)定執(zhí)行，及時采取書面通報為宜。

第九條 任何單位或者個人有權(quán)向查處部門舉報無證無照經(jīng)營。

查處部門應(yīng)當(dāng)向社會公開受理舉報的電話、信箱或者電子郵件地址，并安排人員受理舉報，依法予以處理。對實名舉報的，查處部門應(yīng)當(dāng)告知處理結(jié)果，并為舉報人保密。

【舊文對照】

第二十條　任何單位和個人有權(quán)向工商行政管理部門舉報無照經(jīng)營行為，工商行政管理部門一經(jīng)接到舉報，應(yīng)當(dāng)立即調(diào)查核實，并依法查處。

工商行政管理部門應(yīng)當(dāng)為舉報人保密，并按照國家有關(guān)規(guī)定給予獎勵。

【解讀釋義】

本條是關(guān)于舉報的規(guī)定。與舊辦法相比，本條有如下變化：一是接受舉報的部門由工商部門擴大為所有的查處部門；二是列舉了電話、信箱或者電子郵件地址等受理舉報的方式；三是明確對實名舉報的，查處部門應(yīng)當(dāng)告知處理結(jié)果；四是刪除了舉報獎勵的有關(guān)規(guī)定。

第十條 查處部門依法查處無證無照經(jīng)營，應(yīng)當(dāng)堅持查處與引導(dǎo)相結(jié)合、處罰與教育相結(jié)合的原則，對具備辦理證照的法定條件、經(jīng)營者有繼續(xù)經(jīng)營意愿的，應(yīng)當(dāng)督促、引導(dǎo)其依法辦理相應(yīng)證照。

【舊文對照】

第八條　工商行政管理部門依法查處無照經(jīng)營行為，實行查處與引導(dǎo)相結(jié)合、處罰與教育相結(jié)合，對于下崗失業(yè)人員或者經(jīng)營條件、經(jīng)營范圍、經(jīng)營項目符合法律、法規(guī)規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)督促、引導(dǎo)其依法辦理相應(yīng)手續(xù)，合法經(jīng)營。

【解讀釋義】

強調(diào)督促、引導(dǎo)，調(diào)節(jié)管控力度，避免一概取締的簡單化執(zhí)法。要包容監(jiān)管、溫情監(jiān)管，監(jiān)管過程中也是服務(wù)過程，對具備辦理證照的法定條件、經(jīng)營者有繼續(xù)經(jīng)營意愿的，應(yīng)當(dāng)督促、引導(dǎo)其依法辦理相應(yīng)證照。轉(zhuǎn)變政府職能，不僅要從過去以“審批”為主轉(zhuǎn)向以“事中事后監(jiān)管”為主，更要轉(zhuǎn)向以“優(yōu)化服務(wù)”為主。針對海灘網(wǎng)紅美食“阿大蔥油餅”的事件，李克強總理曾批示有關(guān)部門，要“以小窺大”，“這些小食店都是小本生意，屬于草根創(chuàng)業(yè)，群眾口碑好，也有創(chuàng)新發(fā)展的意愿和社會需求?！崩羁藦娬f，“對這些業(yè)態(tài)的監(jiān)管，怎么把握好分寸，既執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，又扶持善待創(chuàng)業(yè)者?這個問題需要我們認真思考。”

第十一條 縣級以上人民政府工商行政管理部門對涉嫌無照經(jīng)營進行查處，可以行使下列職權(quán)：

（一）責(zé)令停止相關(guān)經(jīng)營活動；

（二）向與涉嫌無照經(jīng)營有關(guān)的單位和個人調(diào)查了解有關(guān)情況；

（三）進入涉嫌從事無照經(jīng)營的場所實施現(xiàn)場檢查；

（四）查閱、復(fù)制與涉嫌無照經(jīng)營有關(guān)的合同、票據(jù)、賬簿以及其他有關(guān)資料。

對涉嫌從事無照經(jīng)營的場所，可以予以查封；對涉嫌用于無照經(jīng)營的工具、設(shè)備、原材料、產(chǎn)品（商品）等物品，可以予以查封、扣押。

對涉嫌無證經(jīng)營進行查處，依照相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定采取措施。

【舊文對照】

第九條　縣級以上工商行政管理部門對涉嫌無照經(jīng)營行為進行查處取締時，可以行使下列職權(quán)：

（一）責(zé)令停止相關(guān)經(jīng)營活動；

（二）向與無照經(jīng)營行為有關(guān)的單位和個人調(diào)查、了解有關(guān)情況；

（三）進入無照經(jīng)營場所實施現(xiàn)場檢查；

（四）查閱、復(fù)制、查封、扣押與無照經(jīng)營行為有關(guān)的合同、票據(jù)、賬簿以及其他資料；

（五）查封、扣押專門用于從事無照經(jīng)營活動的工具、設(shè)備、原材料、產(chǎn)品（商品）等財物；

（六）查封有證據(jù)表明危害人體健康、存在重大安全隱患、威脅公共安全、破壞環(huán)境資源的無照經(jīng)營場所。

【解讀釋義】

本條是關(guān)于查處部門職權(quán)和強制措施的規(guī)定。

與舊的辦法相比，新規(guī)主要變化有：一是取消了工商部門對“與涉嫌無照經(jīng)營有關(guān)的合同、票據(jù)、賬簿以及其他有關(guān)資料”的查封、扣押權(quán)；二是對“對涉嫌用于無照經(jīng)營的工具、設(shè)備、原材料、產(chǎn)品（商品）等物品”取消了“專門用于無照經(jīng)營活動”的限制，理論上只要涉嫌用于無照經(jīng)營就可以查封、扣押；三是對于查封“對涉嫌從事無照經(jīng)營的場所”，取消了“有證據(jù)表明危害人體健康、存在重大安全隱患、威脅公共安全、破壞環(huán)境資源”限制；四是明確對涉嫌無證經(jīng)營進行查處，依照相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定采取措施，不的依據(jù)本條前兩款行使職權(quán)。

同時，《無照經(jīng)營查處取締辦法》的第十、十一、十二、十三、十六條關(guān)于查封、扣押的有關(guān)程序性規(guī)定，由于與《行政強制法》的相關(guān)規(guī)定不一致被刪除，查封、扣押的有關(guān)程序性規(guī)定適用《行政強制法》的相關(guān)規(guī)定。

第十二條 從事無證經(jīng)營的，由查處部門依照相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定予以處罰。

【舊文對照】

第十七條　許可審批部門查處本辦法第四條第一款第（一）項、第（五）項規(guī)定的違法行為，應(yīng)當(dāng)依照相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定處罰；相關(guān)法律、法規(guī)對違法行為的處罰沒有規(guī)定的，許可審批部門應(yīng)當(dāng)依照本辦法第十四條、第十五條、第十六條的規(guī)定處罰。

【解讀釋義】

本條是關(guān)于無證經(jīng)營罰則的規(guī)定。

從事無證經(jīng)營的，由查處部門依照相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定予以處罰。如果相關(guān)法規(guī)沒有規(guī)定，不能依據(jù)《無證無照經(jīng)營查處辦法》對無證經(jīng)營進行處罰。這一規(guī)定與《無照經(jīng)營查處取締辦法》第十七條有所不同。

建設(shè)部（建法函[2005]166號）函曾就無證經(jīng)營出租汽車行為是否適用《無照經(jīng)營查處取締辦法》請示專門請示國務(wù)院法制辦，國務(wù)院法制辦經(jīng)研究并征求交通部、國家工商總局意見，答復(fù)如下：《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》（國務(wù)院令第412號）第112項規(guī)定，出租汽車經(jīng)營資格證的核發(fā)由縣級以上地方人民政府出租汽車行政主管部門實施。根據(jù)《無照經(jīng)營查處取締辦法》第十七條的規(guī)定，相關(guān)法律、法規(guī)對無證經(jīng)營出租汽車行為的處罰沒有規(guī)定的，縣級以上地方人民政府出租 汽車行政主管部門應(yīng)當(dāng)依照《無照經(jīng)營查處取締辦法》第十四條、第十五條、第十六條的規(guī)定處罰。

但是，根據(jù)第十二條的規(guī)定，許可審批部門不得再依據(jù)《無證無照經(jīng)營查處辦法》查處無證經(jīng)營行為，職能依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定查處處罰。

關(guān)于許可的相關(guān)法規(guī)可謂浩如煙海，具體可以參閱《國務(wù)院關(guān)于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》的附件：《法律法規(guī)明確規(guī)定監(jiān)管部門和監(jiān)管職責(zé)的“先照后證”改革相關(guān)審批項目》（共計186項）。

第十三條 從事無照經(jīng)營的，由工商行政管理部門依照相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定予以處罰。法律、行政法規(guī)對無照經(jīng)營的處罰沒有明確規(guī)定的，由工商行政管理部門責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，并處1萬元以下的罰款。

【舊文對照】

第十四條　對于無照經(jīng)營行為，由工商行政管理部門依法予以取締，沒收違法所得；觸犯刑律的，依照刑法關(guān)于非法經(jīng)營罪、重大責(zé)任事故罪、重大勞動安全事故罪、危險物品肇事罪或者其他罪的規(guī)定，依法追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的，并處2萬元以下的罰款；無照經(jīng)營行為規(guī)模較大、社會危害嚴重的，并處2萬元以上20萬元以下的罰款；無照經(jīng)營行為危害人體健康、存在重大安全隱患、威脅公共安全、破壞環(huán)境資源的，沒收專門用于從事無照經(jīng)營的工具、設(shè)備、原材料、產(chǎn)品（商品）等財物，并處5萬元以上50萬元以下的罰款。

對無照經(jīng)營行為的處罰，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

【解讀釋義】

本條是關(guān)于無照經(jīng)營罰則的規(guī)定。

對無照經(jīng)營，工商部門首先應(yīng)依照《公司法》、《公司登記管理條例》、《企業(yè)法人登記管理條例》、《合伙企業(yè)法》、《個人獨資企業(yè)法》等相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定予以處罰。如果沒有上位法依據(jù)，不得依據(jù)規(guī)章等對無照經(jīng)營進行處罰。

法律、行政法規(guī)對無照經(jīng)營的處罰沒有明確規(guī)定的，由工商行政管理部門責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，并處1萬元以下的罰款。比如對于個體工商戶無照經(jīng)營，《個體工商戶條例》沒有明確規(guī)定，工商部門可以直接依據(jù)《無證無照經(jīng)營查處辦法》第十三條處罰。

從工商部門十余年的執(zhí)法實踐看，涉及危害人體健康、存在重大安全隱患、威脅公共安全、破壞環(huán)境資源的案件數(shù)量不到全部查處無照經(jīng)營案件的1%，涉及行政許可的無照經(jīng)營案件數(shù)量不到全部案件數(shù)量的四分之一，即將近四分之三的無照經(jīng)營案件為一般違法行為。對法律、行政法規(guī)對其處罰沒有明確規(guī)定的無照經(jīng)營行為，鑒于其社會危害性不大，《辦法》適當(dāng)減輕其法律責(zé)任。第一，注意人性化、柔性執(zhí)法。鑒于無照經(jīng)營者多為小商人，經(jīng)營設(shè)備及工具是其謀生的生產(chǎn)資料，一旦予以沒收將引發(fā)激烈沖突，《辦法》對無照經(jīng)營行為僅規(guī)定可采取“查封、扣押”其經(jīng)營設(shè)備及工具的行政強制措施，不再規(guī)定可采取“沒收工具”的法律責(zé)任，減少了執(zhí)法者和違法者之間的沖突；第二，改變了此前的“罰款執(zhí)法模式”。大幅降低了對無照經(jīng)營者的罰款處罰標(biāo)準，最高處罰額度從2萬元、20萬元及50萬元降低為1萬元，適當(dāng)減輕了無照經(jīng)營的經(jīng)濟責(zé)任。

第十四條 明知屬于無照經(jīng)營而為經(jīng)營者提供經(jīng)營場所，或者提供運輸、保管、倉儲等條件的，由工商行政管理部門責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，可以處5000元以下的罰款。

【舊文對照】

第十五條　知道或者應(yīng)當(dāng)知道屬于本辦法規(guī)定的無照經(jīng)營行為而為其提供生產(chǎn)經(jīng)營場所、運輸、保管、倉儲等條件的，由工商行政管理部門責(zé)令立即停止違法行為，沒收違法所得，并處2萬元以下的罰款；為危害人體健康、存在重大安全隱患、威脅公共安全、破壞環(huán)境資源的無照經(jīng)營行為提供生產(chǎn)經(jīng)營場所、運輸、保管、倉儲等條件的，并處5萬元以上50萬元以下的罰款。

【解讀釋義】

本條是關(guān)于為無照經(jīng)營提供便利條件的規(guī)定。主要變化如下：一是只規(guī)定了對為無照經(jīng)營行為提供便利條件的處罰，沒有規(guī)定對為無證經(jīng)營行為提供便利條件的處罰，對為無證經(jīng)營行為提供便利條件的處罰需要根據(jù)相關(guān)法規(guī)進行；二是大幅降低了罰款幅度，最高罰款由50萬大幅降為5千。

第十五條 任何單位或者個人從事無證無照經(jīng)營的，由查處部門記入信用記錄，并依照相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定予以公示。

【舊文對照】

新增條款。

【解讀釋義】

本條是關(guān)于信用監(jiān)管的規(guī)定。

第十六條 妨害查處部門查處無證無照經(jīng)營，構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機關(guān)依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的規(guī)定予以處罰。

【舊文對照】

第十八條　拒絕、阻礙工商行政管理部門依法查處無照經(jīng)營行為，構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機關(guān)依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》的規(guī)定予以處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

【解讀釋義】

《治安管理處罰法》第五十條：

有下列行為之一的，處警告或者二百元以下罰款；情節(jié)嚴重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款： (二)阻礙國家機關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的。

第十七條 查處部門及其工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，對負有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分。

【舊文對照】

第十九條　工商行政管理部門、許可審批部門及其工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，未依照法律、法規(guī)的規(guī)定核發(fā)營業(yè)執(zhí)照、許可證或者其他批準文件，未依照法律、法規(guī)的規(guī)定吊銷營業(yè)執(zhí)照、撤銷注冊登記、許可證或者其他批準文件，未依照本辦法規(guī)定的職責(zé)和程序查處無照經(jīng)營行為，或者發(fā)現(xiàn)無照經(jīng)營行為不予查處，或者支持、包庇、縱容無照經(jīng)營行為，觸犯刑律的，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依照刑法關(guān)于受賄罪、濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪或者其他罪的規(guī)定，依法追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的，依法給予降級、撤職直至開除的行政處分。

【解讀釋義】

本條是責(zé)任追究條款，雖然表述差異較大，但執(zhí)法人員的責(zé)任并不改變，因為追責(zé)是依據(jù)其他法規(guī)規(guī)定進行的，本條僅是提示性規(guī)定。

請對照有關(guān)追責(zé)規(guī)定以及刑法關(guān)于受賄罪、濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪、放縱制售偽劣商品犯罪行為罪等有關(guān)規(guī)定，經(jīng)常自檢自省。

第十八條 違反本辦法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

【舊文對照】

第十四條　對于無照經(jīng)營行為，由工商行政管理部門依法予以取締，沒收違法所得；觸犯刑律的，依照刑法關(guān)于非法經(jīng)營罪、重大責(zé)任事故罪、重大勞動安全事故罪、危險物品肇事罪或者其他罪的規(guī)定，依法追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的，并處2萬元以下的罰款；無照經(jīng)營行為規(guī)模較大、社會危害嚴重的，并處2萬元以上20萬元以下的罰款；無照經(jīng)營行為危害人體健康、存在重大安全隱患、威脅公共安全、破壞環(huán)境資源的，沒收專門用于從事無照經(jīng)營的工具、設(shè)備、原材料、產(chǎn)品（商品）等財物，并處5萬元以上50萬元以下的罰款。

對無照經(jīng)營行為的處罰，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

【解讀釋義】

本條是關(guān)于兩法銜接的規(guī)定。

與無證無照經(jīng)營相關(guān)的罪名主要是非法經(jīng)營罪，移送標(biāo)準按照最高人民檢察院、公安部《關(guān)于經(jīng)濟犯罪案件追訴標(biāo)準的規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第十九條 本辦法自2017年10月1日起施行。2003年1月6日國務(wù)院公布的《無照經(jīng)營查處取締辦法》同時廢止。

【舊文對照】

第二十二條　本辦法自2003年3月1日起施行

【解讀釋義】

本條是關(guān)于生效時間的規(guī)定，關(guān)系相關(guān)案件新舊法規(guī)的適用。2017年10月1日之前的無證無照經(jīng)營行為，適用《無照經(jīng)營查處取締辦法》。2017年10月1日之前已開始并持續(xù)到2017年10月1日之后的無證無照經(jīng)營行為，適用《無證無照經(jīng)營查處辦法》。2017年10月1日之后的無證無照經(jīng)營行為，適用《無證無照經(jīng)營查處辦法》。

附件：

《無證無照經(jīng)營查處辦法》與《無照經(jīng)營查處取締辦法》的條文對比

整理/斌哥