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江陰市市場(chǎng)監(jiān)督管理局 孫雪強(qiáng) 針對(duì)《目錄》之外，未辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是否應(yīng)當(dāng)查處的問(wèn)題，在市縣鎮(zhèn)三級(jí)工商行政管理(市場(chǎng)監(jiān)管)部門(mén)一直存在困惑或爭(zhēng)議。這里涉及這樣兩個(gè)問(wèn)題：首先是否所有的經(jīng)營(yíng)者都需要辦照，也就是“無(wú)照”的外延邊界在哪里；其次是“無(wú)照”的表現(xiàn)形式有哪些，也就是“無(wú)照”的內(nèi)涵是什么。
一、是否所有的經(jīng)營(yíng)者都需要辦照？——“無(wú)照”的外延邊界辨析 那么，哪些情況必須登記辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)具體問(wèn)題具體分析。行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為?！缎姓S可法》第十一條規(guī)定，設(shè)定行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，有利于發(fā)揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動(dòng)性，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。毫無(wú)疑問(wèn)，企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等，需要確定主體資格事項(xiàng)的登記（即辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照）屬于行政許可的范疇，由該法第十二條予以明確規(guī)定。第十三條規(guī)定，能夠通過(guò)下列方式予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可：一是公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，二是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，三是行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的，四是行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。值得注意的是，該法對(duì)于設(shè)立行政許可的態(tài)度是“可以”與“可以不”，采取原則性列舉的方式在法律中予以規(guī)定，而非用“必須”或“不能”的字眼進(jìn)行表述。正因?yàn)榻?jīng)濟(jì)活動(dòng)的復(fù)雜性，“互聯(lián)網(wǎng)+”風(fēng)起云涌，新的經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)不斷出現(xiàn)，而法律天生具有滯后性，立法者在立法時(shí)預(yù)見(jiàn)了這一情況，所以只作了原則性規(guī)定，而不是亦無(wú)法做到面面俱到。 《無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法》對(duì)此也是采取了現(xiàn)實(shí)的謹(jǐn)慎態(tài)度。該辦法第二條把從事?tīng)I(yíng)利性經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體和市場(chǎng)行為劃定了原則性的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，即任何單位或者個(gè)人不得違反法律、法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定的規(guī)定，從事無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)，條文中間加了“不得違反法律、法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定的規(guī)定”的限制。此外，該辦法第三條明確規(guī)定下列經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不屬于無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)：（一）在縣級(jí)以上地方人民政府指定的場(chǎng)所和時(shí)間，銷售農(nóng)副產(chǎn)品、日常生活用品，或者個(gè)人利用自己的技能從事依法無(wú)須取得許可的便民勞務(wù)活動(dòng)；（二）依照法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定的規(guī)定，從事無(wú)須取得許可或者辦理注冊(cè)登記的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。 《無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法》第三條第(一)項(xiàng)明確豁免事項(xiàng)以外的經(jīng)營(yíng)行為，是否應(yīng)當(dāng)辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照？筆者認(rèn)為，這要看具體的法律、法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定條文規(guī)定。 第一類情況是，法律法規(guī)明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照。如《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》第二十二條取得廢棄電器電子產(chǎn)品處理資格，依照《中華人民共和國(guó)公司登記管理?xiàng)l例》等規(guī)定辦理登記并在其經(jīng)營(yíng)范圍中注明廢棄電器電子產(chǎn)品處理的企業(yè)，方可從事廢棄電器電子產(chǎn)品處理活動(dòng)?！堵眯猩鐥l例》規(guī)定申請(qǐng)人持旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證向工商行政管理部門(mén)辦理設(shè)立登記?！痘ヂ?lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》規(guī)定工商行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)單位登記注冊(cè)和營(yíng)業(yè)執(zhí)照的管理，并依法查處無(wú)照經(jīng)營(yíng)活動(dòng)?！峨娪肮芾?xiàng)l例》規(guī)定申請(qǐng)人持《電影放映經(jīng)營(yíng)許可證》到所在地工商行政管理部門(mén)登記，依法領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照，等等。 第二類情況，法律法規(guī)未明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照，但是社會(huì)公眾都知道可以不辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照的行業(yè)。對(duì)這一類是否可歸類進(jìn)《無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法》第三條第(二)項(xiàng)所指“依照法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定的規(guī)定，從事無(wú)須取得許可或者辦理注冊(cè)登記的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”的范疇，筆者對(duì)此持贊同意見(jiàn)。對(duì)私權(quán)利而言，“法無(wú)禁止即可為”；對(duì)政府或者公權(quán)力而言，則是"法無(wú)授權(quán)不可為"——兩者是相輔相成的。作為一個(gè)公民，他不僅可以大膽地行使自己的權(quán)利(法無(wú)禁止即可為、自由)，還享有監(jiān)督政府的權(quán)利(法無(wú)授權(quán)不可為)；對(duì)政府而言，不但要謹(jǐn)慎運(yùn)用手中每一份權(quán)力(法無(wú)授權(quán)不可為)，還必須尊重公民的權(quán)利(法無(wú)禁止即可為)?！堵蓭煼ā分灰?guī)定律師事務(wù)所需要辦理執(zhí)業(yè)許可，而未規(guī)定需要辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照。《彩票管理?xiàng)l例》規(guī)定彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)、彩票銷售機(jī)構(gòu)只要經(jīng)過(guò)財(cái)政部門(mén)、民政部門(mén)、體育行政部門(mén)審批，并未規(guī)定需要辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照。 部分同志認(rèn)為，《無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法》未明確規(guī)定豁免辦照的行為應(yīng)一律按無(wú)照經(jīng)營(yíng)予以認(rèn)定，即法無(wú)豁免即違法。這種觀點(diǎn)與
“法無(wú)禁止即可為，法無(wú)授權(quán)不可為”這一法理學(xué)普遍共識(shí)相違背，也與我國(guó)的法律準(zhǔn)則相違背。如果按照“法無(wú)豁免即違法”來(lái)實(shí)施，必然侵犯公民私權(quán)，也與簡(jiǎn)政放權(quán)、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的改革方向背道而馳。 二、“無(wú)照”的表現(xiàn)形式是什么？——“無(wú)照”的內(nèi)涵辨析 “無(wú)照”的表現(xiàn)形式有三種無(wú)證無(wú)照、無(wú)須審批部門(mén)發(fā)證的無(wú)照經(jīng)營(yíng)和有證無(wú)照經(jīng)營(yíng)。共同特征都是應(yīng)當(dāng)依法取得而未取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照。在執(zhí)法實(shí)踐中，直觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)營(yíng)者沒(méi)有營(yíng)業(yè)執(zhí)照，而根據(jù)法律法規(guī)國(guó)務(wù)院決定應(yīng)當(dāng)辦照。正如前述，并不是所有的經(jīng)營(yíng)都需要辦照。這樣我們就要去對(duì)照法律、法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定。如果經(jīng)營(yíng)者使用公司的名義從事無(wú)照經(jīng)營(yíng)，工商行政管理部門(mén)(市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén))可以依據(jù)《公司登記管理?xiàng)l例》第三條的禁止性規(guī)定“未經(jīng)公司登記機(jī)關(guān)登記的，不得以公司名義從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)?！庇枰远ㄐ?，按第七十四條罰則進(jìn)行處罰?！秱€(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》第三十七條罰則“違反本法規(guī)定，未領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照，以個(gè)人獨(dú)資企業(yè)名義從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，責(zé)令停止經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，處以三千元以下的罰款?！卑凑铡逗匣锲髽I(yè)法》第九十五條的罰則，也是“違反本法規(guī)定，未領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照，而以合伙企業(yè)或者合伙企業(yè)分支機(jī)構(gòu)名義從事合伙業(yè)務(wù)的，由企業(yè)登記機(jī)關(guān)責(zé)令停止，處以五千元以上五萬(wàn)元以下的罰款。”
可見(jiàn)，“名義”是一種經(jīng)營(yíng)的外在表現(xiàn)形式，比較容易方便識(shí)別。 現(xiàn)在的問(wèn)題是，無(wú)照經(jīng)營(yíng)者沒(méi)有以任何企業(yè)組織形式名義進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，該如何認(rèn)定。以前對(duì)沒(méi)有以任何企業(yè)組織形式名義進(jìn)行無(wú)照經(jīng)營(yíng)的行政處罰，基層執(zhí)法一般都將經(jīng)營(yíng)者視作個(gè)體工商戶的名義，適用《城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例》及《城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》。如果經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)的是一般行業(yè)，不涉及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的行業(yè)，且經(jīng)營(yíng)者不是一個(gè)人，而是兩人以上的（不包括家庭成員）怎么依據(jù)法律、法規(guī)認(rèn)為他必須辦照？這的確是一個(gè)難題。因?yàn)榘凑涨懊娴姆治?，我們就不可能做出合乎法理和邏輯的判斷。政府部門(mén)要嚴(yán)格依法行政，行使行政管理職能得有法律授權(quán)，法律沒(méi)有賦予你做某件事的權(quán)力，初衷再良好、目的再正確也不能做。從這個(gè)角度來(lái)看，《目錄》的及時(shí)出臺(tái)公布，有利于厘清政府部門(mén)權(quán)責(zé)的邊界，亦可推動(dòng)行政部門(mén)依法履行法定職責(zé)，保障并督促政府部門(mén)不“缺位”，同時(shí)亦不“越位”?！@就是"法無(wú)授權(quán)不可為"的本質(zhì)含義，也是依法行政的本質(zhì)含義，更是建設(shè)法治政府的題中應(yīng)有之義。
綜上，按照“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的原則，任何單位或者個(gè)人不得違反法律、法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定的規(guī)定，從事無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)。工商行政管理部門(mén)（市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)）更應(yīng)嚴(yán)格按照法律、法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定的規(guī)定，參照《目錄》依法查處規(guī)范無(wú)照經(jīng)營(yíng)。
2018年10月29日 |
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