文/黃季焜1，王濟民2，解偉1，王曉兵1，侯玲玲1，周慧2，盛譽1，劉旭3（1. 北京大學中國農(nóng)業(yè)政策研究中心，北京100871；2. 中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所，北京100081；3. 中國工程院，北京 100088） 來源：中國工程科學（2019年第21卷第5期） 一、前言 在國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生深刻變化的復雜形勢下，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)。保障國家糧食安全和家庭食物營養(yǎng)安全的任務艱巨，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新乏力制約農(nóng)業(yè)增長潛力，小規(guī)模生產(chǎn)與農(nóng)民增收及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的矛盾日益突出。工資和耕地租金的上漲導致我國農(nóng)產(chǎn)品比較優(yōu)勢下降，已經(jīng)明顯影響了我國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。短期內(nèi)解決市場扭曲下的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)與需求脫節(jié)、國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品價格嚴重倒掛和國內(nèi)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品庫存加劇等問題任務艱巨；長期來看，水資源短缺、耕地退化等生態(tài)惡化問題更威脅著中國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。 2019年《中共中央、國務院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》要求：立足國內(nèi)保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給，統(tǒng)籌用好國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源，健全保障體系。為了更好適應農(nóng)業(yè)發(fā)展新形勢，亟需回答一系列問題，例如，在全球背景下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)如何根據(jù)中國食物供求變動而調(diào)整？如何發(fā)揮我國農(nóng)產(chǎn)品比較優(yōu)勢，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整并保障食物安全？如何理清現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的方向與趨勢，提出可行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的途徑和發(fā)展戰(zhàn)略？本文梳理我國農(nóng)業(yè)的主要特征和未來農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)，從發(fā)揮農(nóng)產(chǎn)品比較優(yōu)勢和新型經(jīng)營主體發(fā)展角度，重點探討我國食物安全保障戰(zhàn)略和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑。 二、全球農(nóng)業(yè)發(fā)展背景 （一）農(nóng)產(chǎn)品需求 聯(lián)合國預測，全球人口數(shù)量將從2017年的75億增加到2050年的97億，增長幅度達28%[1]。發(fā)展中國家隨著收入增長和城市化進程推進，居民人均消費將不斷增長，對高附加值農(nóng)產(chǎn)品（水產(chǎn)品、畜產(chǎn)品、蔬菜等）的消費也將出現(xiàn)顯著增長。 （二）耕地和水資源分布 世界耕地和人口分布的差異，很大程度上影響了農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和貿(mào)易，人均耕地條件的差異性導致了各地農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的差異性。由于耕地和人口分布不均勻，農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域的貿(mào)易會對一些國家產(chǎn)生非常重要的影響。未來全球耕地增長主要出現(xiàn)在那些人少地多的國家，而人多地少的國家耕地還可能會下降，這意味著耕地和人口的差異會進一步擴大，也帶來了農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易的規(guī)模擴大。食物是主要的貿(mào)易產(chǎn)品之一，不管是人均耕地多的國家，還是人多地少的國家，人均進口糧食量都會繼續(xù)增長。 水資源分布情況比耕地更加嚴峻[2]。一方面，灌溉用水需求不斷增長，其他用水需求也在增長；另一方面，水的總供給量難以增加，可用量可能還會減少。到2050年，全球水資源短缺的形勢趨于嚴峻，我國北方地區(qū)尤為突出。有研究表明，全球生物安全最大的威脅來源不是土地資源短缺，而是水資源短缺[3]。 （三）糧食生產(chǎn)現(xiàn)狀 美國的耕地產(chǎn)糧率約為8 t/(hm2·a)，世界上達到這一水平的國家數(shù)量僅占全部國家數(shù)量的5%，對應糧食產(chǎn)量約占世界總產(chǎn)量的1%。中國的耕地產(chǎn)糧率接近6 t/(hm2·a)，處于這一水平的國家數(shù)量占全部國家數(shù)量的42%，對應糧食產(chǎn)量約占世界總產(chǎn)量的50%。換言之，世界約一半的糧食是由產(chǎn)糧率低于5 t/(hm2·a)的國家生產(chǎn)的。由此可見，世界糧食生產(chǎn)還有很大增長潛力，許多國家未來農(nóng)業(yè)增長將主要依賴于生產(chǎn)力的提高。保障中國食物安全，應當更加關(guān)注發(fā)展中國家的糧食生產(chǎn)增長。 （四）發(fā)達國家農(nóng)業(yè)政策 發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)政策已從過去30年的以市場干預為主轉(zhuǎn)向了目前的以市場化方式為主，從巨額農(nóng)業(yè)補貼轉(zhuǎn)向了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、保障資源環(huán)境。發(fā)達國家已經(jīng)將增強競爭力和可持續(xù)發(fā)展作為未來農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策導向。 三、全球背景下我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn) 我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在面臨發(fā)展機遇的同時也將面臨著一系列挑戰(zhàn)，包括食物自給與食品安全有所欠缺、農(nóng)產(chǎn)品比較優(yōu)勢不足、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力增長乏力、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模小、農(nóng)產(chǎn)品市場保護機制僵化、自然資源面臨退化等。 （一）食物與食品安全 我國食物總體供需難以平衡，部分農(nóng)產(chǎn)品供需明顯短缺。食物總體自給率和糧食自給率均呈不斷下降態(tài)勢，如果沒有農(nóng)業(yè)科技的重大突破，2030年糧食自給率將不足85%，飼料玉米和大豆進口量將分別達到4×107 t、1×108 t，食用油、糖和奶制品等食品以及牧草等的進口也將顯著增長[4]。 我國人口營養(yǎng)不良現(xiàn)象不可忽視，食品安全問題較為嚴重。人口的營養(yǎng)不良和微量營養(yǎng)素缺乏現(xiàn)象還較為普遍，根據(jù)中國科學院地理科學與資源研究所農(nóng)業(yè)政策研究中心的調(diào)查，貧困農(nóng)村嬰幼兒營養(yǎng)良好狀況整體不佳，存在普遍的貧血現(xiàn)象，小學生貧血比例達33%。不斷出現(xiàn)的食品安全事件，直接影響著消費者對國內(nèi)食品安全的信心。 （二）勞動力工資上漲和農(nóng)產(chǎn)品比較優(yōu)勢 勞動力工資上漲是客觀現(xiàn)象，但一定程度上降低了我國農(nóng)產(chǎn)品的比較優(yōu)勢。近年來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力機會成本顯著提高，勞動力實際工資的年度增速達到8%。不采取有效的應對措施，如用機械替代勞動力[5]，將很大程度上影響我國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場的比較優(yōu)勢和競爭力。例如，國產(chǎn)玉米的比較優(yōu)勢在2007年之后直線下降，在2010年后已經(jīng)體現(xiàn)為明顯的比較劣勢；棉花和大豆在2003年后呈現(xiàn)明顯的比較劣勢；豬肉從2006年開始具有比較優(yōu)勢，2015年后轉(zhuǎn)變?yōu)楸容^劣勢；蔬菜、水果始終保持比較優(yōu)勢，但比較優(yōu)勢水平有所下降。 （三）農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新 我國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新面臨的挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)科研體系和基層農(nóng)技推廣體系兩方面[4]。農(nóng)業(yè)科研體系方面的突出問題有：①農(nóng)業(yè)科研缺乏吸引力；②農(nóng)業(yè)科研立項與實際技術(shù)需求之間存在脫節(jié)現(xiàn)象，難以滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對各種技術(shù)的需求；③農(nóng)業(yè)公共科研單位定位不清，大型企業(yè)難以參與農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新；④農(nóng)業(yè)科研投入依然不足，科研人員急功近利現(xiàn)象明顯，難以積累形成重大研究成果。 基層農(nóng)技推廣體系方面的突出問題有：①基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣部門的職能定位還未完全理清；②基層農(nóng)技推廣管理體制沒有充分理順；③技術(shù)推廣人員相關(guān)激勵機制缺乏；④技術(shù)推廣隊伍建設薄弱，推廣能力偏低，難以適應新技術(shù)擴散要求；⑤傳統(tǒng)的“自頂?shù)较隆钡募夹g(shù)推廣模式難以適應農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，對農(nóng)民技術(shù)需求的信息缺乏反饋機制，難以滿足農(nóng)民增收的多元化需求；⑥農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣投入不足，基層農(nóng)技推廣部門難以發(fā)揮應有作用。 （四）農(nóng)戶小規(guī)模生產(chǎn) 小規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式與提高勞動生產(chǎn)率、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之間的矛盾日益凸顯。我國當前的農(nóng)作物生產(chǎn)體系主要由2億多小農(nóng)戶組成，戶均耕地從20世紀80年代初的約0.8 hm2下降到2003年的不足0.54 hm2，雖然之后戶均耕地經(jīng)營規(guī)模有所上升，但到2016年也僅約1.0 hm2。如此小的生產(chǎn)規(guī)模從根本上制約了農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，實現(xiàn)農(nóng)民增收難度較大。此外，小規(guī)模生產(chǎn)與技術(shù)推廣、機械化、信息化和食品安全的矛盾也日益突出，制約著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程。 （五）農(nóng)業(yè)支持政策 我國許多農(nóng)業(yè)支持政策難以達到預期效果，主要體現(xiàn)為：①農(nóng)業(yè)補貼政策財政成本高、增收效果趨于弱化，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和可持續(xù)發(fā)展的積極影響不明顯[6]；②農(nóng)產(chǎn)品購銷和價格干預政策不但沒有降低生產(chǎn)成本，反而扭曲市場機制、影響資源合理配置，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)嚴重失衡；而取消價格干預政策又將對農(nóng)民收入產(chǎn)生負面影響；③關(guān)稅制度對避免中國農(nóng)產(chǎn)品受國際市場沖擊的作用有限，中國農(nóng)產(chǎn)品的平均關(guān)稅水平（約15%）遠低于世界農(nóng)產(chǎn)品的平均關(guān)稅水平（約62%），貿(mào)易保護措施的選擇和發(fā)揮空間很??；采用有爭議的非貿(mào)易壁壘的措施也只能在短期內(nèi)產(chǎn)生極其有限的影響（而這常常會引起貿(mào)易爭端）。 （六）農(nóng)業(yè)資源環(huán)境 我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨日益嚴峻的水資源短缺和耕地退化的威脅。中國作為人多地少的大國，是世界上水資源最短缺的國家之一。隨著工業(yè)化和城市化的持續(xù)推進，僅僅是維持目前的耕地數(shù)量和質(zhì)量就需要付出巨大努力。水土資源的質(zhì)量惡化同時還威脅著食物安全，氣候變化也給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來諸多極不確定的影響和風險。 四、農(nóng)產(chǎn)品比較優(yōu)勢與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整 （一）產(chǎn)品方面 穩(wěn)定稻谷和小麥生產(chǎn)，事關(guān)我國口糧絕對安全和國家糧食安全的大局。應當優(yōu)化品種結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)品質(zhì)量，降低生產(chǎn)成本，提升產(chǎn)品競爭力，緩解進口沖擊壓力。 進一步提高蔬菜和果業(yè)的比較優(yōu)勢，在保障出口質(zhì)量的同時，依靠科技進步和生產(chǎn)經(jīng)營管理水平提升，來降低生產(chǎn)成本、保持出口價格優(yōu)勢、擴大國際市場占有率。 提高養(yǎng)殖業(yè)的比較優(yōu)勢，充分利用我國養(yǎng)殖業(yè)以及居民生鮮產(chǎn)品消費偏好的優(yōu)勢，提高產(chǎn)品質(zhì)量，取得與發(fā)達國家的競爭優(yōu)勢。 發(fā)展具有比較優(yōu)勢、資本投入密集的農(nóng)產(chǎn)品，加大政策扶持力度，引導產(chǎn)業(yè)資本增加投入，擴大生產(chǎn)份額，增強國際市場競爭力，由此彌補我國傳統(tǒng)勞動密集型農(nóng)產(chǎn)品的相對優(yōu)勢削弱或消失所帶來的競爭力缺口。 （二）政策方面 將財政支農(nóng)的重點逐漸從農(nóng)業(yè)補貼、農(nóng)產(chǎn)品購銷和市場干預等，轉(zhuǎn)向有助于提升生產(chǎn)力、降低生產(chǎn)成本的投入，加大支持優(yōu)質(zhì)、高效農(nóng)產(chǎn)品和優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展力度，從而保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。 完善農(nóng)民收入穩(wěn)定增長支持政策。扶持高效養(yǎng)殖業(yè)和鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展，推動一產(chǎn)、二產(chǎn)、三產(chǎn)的融合發(fā)展來拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，促進農(nóng)民就業(yè)和收入的增長；支持發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，提高規(guī)?；б?；完善農(nóng)業(yè)保險政策，提高農(nóng)民抗御自然災害風險和市場風險的能力。 完善綠色發(fā)展支持政策。堅持以綠色生態(tài)可持續(xù)為導向，實施化肥農(nóng)藥減量行動；促進農(nóng)作物秸稈和畜禽糞便的多樣化處理；鼓勵發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)；倡導耕地、草原的生態(tài)保護，對按計劃休耕輪作和退牧還草的農(nóng)戶給予相應補貼。 （三）目標效果 保障國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，優(yōu)化產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，保持農(nóng)民收入穩(wěn)定增長，實現(xiàn)生產(chǎn)生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，增強農(nóng)業(yè)內(nèi)在發(fā)展動力，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平，促進農(nóng)村全面發(fā)展。具體目標為： （1）穩(wěn)步提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保谷物基本自給、口糧絕對安全，提升畜產(chǎn)品生產(chǎn)力和競爭力，保障國家口糧和畜產(chǎn)品安全。 （2）深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，優(yōu)化產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改善農(nóng)產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平。 （3）推行綠色生產(chǎn)方式，落實農(nóng)藥化肥零增長計劃，大力提高水資源利用效率，有效治理農(nóng)村環(huán)境突出問題，實現(xiàn)生產(chǎn)生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。 （4）堅持以市場為導向，完善主要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和價格調(diào)節(jié)機制，增強農(nóng)業(yè)內(nèi)在發(fā)展動力。 五、從新型經(jīng)營主體發(fā)展視角探討現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑 （一）新型經(jīng)營主體發(fā)展趨勢 根據(jù)面向東北和華北地區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)，大戶（或家庭農(nóng)場）、土地合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體的數(shù)量增長迅速。特別是2008年以來，土地合作社和經(jīng)營農(nóng)地的農(nóng)業(yè)公司開始獨立于家庭農(nóng)戶，成為新的生產(chǎn)經(jīng)營主體（見表1）。這些新的生產(chǎn)經(jīng)營主體（經(jīng)營土地面積大于7 hm2），盡管占生產(chǎn)者總數(shù)的比例僅約1%，但其所占耕地的比例在2013年達到27%、在2016年超過35%。 表 1 不同經(jīng)營規(guī)模的經(jīng)營主體的比例及其平均經(jīng)營規(guī)模 注：2003、2008、2013 年數(shù)據(jù)為 6 省樣本，分別為黑龍江、吉林、遼寧、山東、河北、河南；2016 年數(shù)據(jù)為 4 省樣本，分別為黑龍江、吉林、山東、河南。所 有的數(shù)據(jù)均為加權(quán)計算。數(shù)據(jù)來源于作者調(diào)研數(shù)據(jù)。 （二）新型經(jīng)營主體發(fā)展的影響因素 對東北和華北的實證研究表明，近年來新型經(jīng)營主體的快速發(fā)展、耕地經(jīng)營規(guī)模的顯著提升，主要得益于三大市場驅(qū)動力和兩大政策因素。 1.市場驅(qū)動力因素 一是勞動工資的快速增長。2008年以來，非農(nóng)就業(yè)工資（或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機會成本）和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)雇工工資都以年均8%左右的速度增長。勞動成本上升促進了城鄉(xiāng)移民的流轉(zhuǎn)，提高了使用勞動密集型生產(chǎn)技術(shù)的家庭農(nóng)戶的生產(chǎn)成本，從而加快了耕地流轉(zhuǎn)和土地整合。 二是農(nóng)地市場的發(fā)育和完善。雖然近幾年有不少地方建立的土地流轉(zhuǎn)平臺名不符實，但在更早的前幾年，一些地方發(fā)展起來的土地流轉(zhuǎn)平臺成為土地流轉(zhuǎn)市場上的重要制度創(chuàng)新，明顯降低了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易成本和風險，在促進土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營方面起到積極的推動作用。例如，在東北和華北地區(qū)，2003年租入和租出土地的農(nóng)戶比為1∶1.3，這一比例在2013年為1∶3、在2016年達到1∶4。 三是以市場為導向的農(nóng)業(yè)機械社會服務體系的快速發(fā)展。農(nóng)村資本市場的開放和各地迅速發(fā)展起來的有償社會化服務，為農(nóng)戶擴大經(jīng)營規(guī)模提供了必要的機械設備條件。農(nóng)業(yè)機械社會服務體系的發(fā)展，有助于廣大農(nóng)戶克服擴大耕地經(jīng)營規(guī)模所受到的投資約束的困難，這種發(fā)展對農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模的綜合影響為正面。 2.政策因素 一是糧食等農(nóng)產(chǎn)品的目標價格和收儲政策。水稻和小麥糧食最低收購價、玉米和其他農(nóng)產(chǎn)品的臨時收儲政策維持了糧食及主要農(nóng)產(chǎn)品的銷售價格，降低了農(nóng)產(chǎn)品的市場風險，吸引了不少農(nóng)業(yè)企業(yè)、個體或新的生產(chǎn)者投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行業(yè)。在一些地方新增生產(chǎn)者已成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要經(jīng)營主體。 二是針對耕地經(jīng)營大戶、合作社和企業(yè)等新型主體進行補貼的扶持政策。許多地方政府培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，主要目標是擴大耕地經(jīng)營規(guī)模，甚至將農(nóng)業(yè)規(guī)?；暈檗r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化來予以推進。2008年以來，許多地方對新型主體實施了各種補貼和優(yōu)惠政策政策，獲得政策支持的最低耕地經(jīng)營規(guī)模因地而異，從不小于100畝（1畝≈666.667 m2）到超過250畝不等。這些支持性政策大力推動了新型經(jīng)營主體的發(fā)展，促進了農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的擴大化。 （三）新型經(jīng)營主體發(fā)展面臨的問題 1.超過適度規(guī)模水平 耕地經(jīng)營規(guī)模與糧食單產(chǎn)呈倒U型關(guān)系，平均轉(zhuǎn)折點不到100畝。這個轉(zhuǎn)折點因各村莊的耕地規(guī)模、地塊平整與連片程度、不同糧食作物、田間管理水平、社會化服務發(fā)展等變化而變化。在現(xiàn)有的生產(chǎn)環(huán)境、技術(shù)、管理和市場條件下，不同地方的適度經(jīng)營規(guī)模分布在40~200畝范圍。 耕地經(jīng)營規(guī)模與糧食成本（元/kg）呈U型關(guān)系，平均轉(zhuǎn)折點在100畝左右，略高于單產(chǎn)的平均轉(zhuǎn)折點。和單產(chǎn)相似，適度經(jīng)營規(guī)模的轉(zhuǎn)折點也因地因時而異。 2.面臨多種挑戰(zhàn) 2008—2013年，即使在糧食價格年年攀升情況下，多數(shù)規(guī)模偏大的新型主體只有在考慮政府補貼后才有盈余。2016年糧價下跌，這些新型經(jīng)營主體多數(shù)出現(xiàn)了大幅度虧損的情況，面臨著生產(chǎn)經(jīng)營“進退兩難”的局面。如果糧價繼續(xù)下跌，這類主體直接面臨倒閉風險。 3.補貼問題較為突出 補貼等扶持政策提高了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力價格，但扭曲了土地市場、助長了低效的新型經(jīng)營主體的產(chǎn)生。這不但降低了糧食生產(chǎn)力和市場競爭力，而且也降低了全國農(nóng)業(yè)增加值，對廣大農(nóng)民增收和社會就業(yè)也產(chǎn)生負面影響。 4.受資金、技術(shù)和人才等多種因素制約 不少地方新型經(jīng)營主體成立的自身條件不成熟。調(diào)查中，近一半的縣級農(nóng)業(yè)主管領(lǐng)導和近1/3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認為，資金、技術(shù)和人才是目前制約新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的主要因素。這從側(cè)面反映了規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展是有條件的，超適度規(guī)模主體發(fā)展會面臨更多挑戰(zhàn)。 5.缺乏監(jiān)管和政策影響評估 調(diào)查顯示，新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體缺乏監(jiān)管、套取國家補貼的現(xiàn)象較為普遍，部分新型生產(chǎn)經(jīng)營主體更是名不符實，還有一些種植大戶為了套取補貼而虛報耕地面積。調(diào)研的所有地方都沒有對扶持政策的效果開展過評估工作。 6.附帶社會問題 受外出打工能力制約和自己家庭食物需求（如蔬菜等）的影響，許多中年婦女、中老年男性勞動力主要從事小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但個別地方因為全村土地集中流轉(zhuǎn)給企業(yè)或大戶，原來務農(nóng)的這些中老年勞動力往往失業(yè)在家，在目前農(nóng)村文化生活還不是很豐富的情況下，可能產(chǎn)生新的社會問題。 （四）新型經(jīng)營主體發(fā)展的政策建議 1.分類實施發(fā)展政策 建議新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體按農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)特性分類為：大田農(nóng)作物生產(chǎn)、非大田農(nóng)作物生產(chǎn)（如蔬菜與花卉設施農(nóng)業(yè)和果園等）、養(yǎng)殖業(yè)（如畜牧業(yè)和水產(chǎn)業(yè)等）。 分類實施相應政策，重點關(guān)注大田農(nóng)作物生產(chǎn)的適度經(jīng)營規(guī)模和扶持政策；創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，讓市場自主確定“非大田農(nóng)作物”和養(yǎng)殖業(yè)的適度規(guī)模。 2.以大戶為主發(fā)展合作經(jīng)營模式 目前在許多地方，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的主要目標是擴大生產(chǎn)規(guī)模，而對單位產(chǎn)品生產(chǎn)成本（元/kg，即農(nóng)業(yè)競爭力）、廣大農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)注不夠，可能適得其反。 政策目標方面，以提高全要素生產(chǎn)率和農(nóng)產(chǎn)品競爭力（降低單位產(chǎn)品生產(chǎn)成本）和廣大農(nóng)民的增收為政策扶持目標。 政策措施方面，對適度經(jīng)營規(guī)模的生產(chǎn)主體，特別是農(nóng)戶，實施扶持政策；適度規(guī)模扶持政策要因地制宜、動態(tài)調(diào)整，對超過適度規(guī)模的經(jīng)營主體停止國家扶持政策。 3.完善土地流轉(zhuǎn)市場和社會化服務體系讓市場成為資源配置的主要決定因素，通過制度創(chuàng)新降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場交易成本和風險，通過政策扶持（如財政、信貸、技術(shù)和市場等服務）促進適度經(jīng)營規(guī)模生產(chǎn)主體的發(fā)展，提高其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的比例。要和城鎮(zhèn)化實際進程同步發(fā)展，穩(wěn)妥推進規(guī)?；?jīng)營。如果全國農(nóng)地平均經(jīng)營規(guī)模達到100畝，只需要1.8×107個家庭農(nóng)場；如果平均規(guī)模達到250畝，只需7.2×106個家庭農(nóng)場。數(shù)以億計的農(nóng)民就業(yè)是一個必須高度重視的社會問題，推進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和規(guī)模經(jīng)營是個長期的發(fā)展過程。 六、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和食物安全的目標預測 針對基準方案開展我國未來主要農(nóng)產(chǎn)品供需變動趨勢預測，進而分析未來主要政策方案對農(nóng)產(chǎn)品供需影響。 （一）基準方案宏觀經(jīng)濟與社會指標設定 為了分析中長期（到2035年）我國不同農(nóng)產(chǎn)品供需變化，對經(jīng)濟增長、城市化率、未來工資增長率、城鄉(xiāng)收入價格彈性和不同產(chǎn)品的技術(shù)進步等因素合理進行了一系列假設和判斷。 在國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增長率方面，到2020年，年均GDP增長6%~7%；2021—2025年，年均GDP增長5%~6%；2026—2030年，年均GDP增長4%~5%；在2031—2035年間，年均GDP增長保持在4%以上。 未來農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民之間的收入差距會逐漸減小，近期的變化趨勢表明農(nóng)村居民收入增長快于城市居民。為此，假設農(nóng)村居民人均可支配收入：到2025年，年均實際增長6.2%；2026—2035年，年均實際增長5.3%。假設城鎮(zhèn)居民人均可支配收入：到2025年，年均實際增長5.6%；2026—2035年，年均實際增長4.8%。 根據(jù)《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）》，我國總?cè)丝趯⒃?030年前后達到峰值。為此，預計到2020年，年均人口增長率為0.65%，人口達到14.2億；2021—2025年，年均人口增長率為0.21%；2026—2030年，年均人口增長率為0.10%，到2030年人口達到14.5億；2031—2035年，人口總量略微下降，維持在14億~14.5億的水平。 中國的城鎮(zhèn)化率不斷提高，預計到2020年，城鎮(zhèn)化率年均提高1.4%，城鎮(zhèn)化率達到60%；2021—2025年，城鎮(zhèn)化率年均提高1.5%，到2025年達到64%；2025—2030年城鎮(zhèn)化率年均提高1.6%，到2030年達到70%；2031—2035年城鎮(zhèn)化率年均提高1.7%，到2035年達到75%。 農(nóng)業(yè)科技研發(fā)方面，國家將繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)科技投入，但是隨著單產(chǎn)提高的邊際成本增加，科技水平的貢獻率有下降趨勢。 全球糧食價格方面，國際農(nóng)產(chǎn)品在2025年前的價格主要參考美國農(nóng)業(yè)部（USDA）和經(jīng)濟合作與發(fā)展組織–糧食及農(nóng)業(yè)組織（OECD-FAO）的農(nóng)業(yè)展望結(jié)果，預計到2026—2035年國際農(nóng)產(chǎn)品價格將保持平穩(wěn)。 （二）基準方案下農(nóng)產(chǎn)品供需變動趨勢預測 到2025年和2035年，主要農(nóng)產(chǎn)品的需求量和產(chǎn)量預測結(jié)果分別見圖1和圖2。整體來看，未來我國多類農(nóng)產(chǎn)品的供需失衡現(xiàn)象將更為突出，這種局面將延續(xù)到2035年前后。 圖 1 2025 年和 2035 年主要農(nóng)產(chǎn)品需求量預測 圖 2 2025 年和 2035 年主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量預測 我國飼料需求增長將顯著高于國內(nèi)生產(chǎn)增長，自給率將不斷下降。在現(xiàn)有國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源、政策、技術(shù)進步和需求變化條件下，到2035年，大米和小麥等口糧基本可以自給；盡管玉米之前受政策干預影響而出現(xiàn)供過于求，但隨著畜產(chǎn)品需求增長，對玉米飼料的需求將顯著增長，如果不采用關(guān)稅配額制管理，2035年玉米進口將超過5.6×107 t，玉米自給率將下降到82%；大豆供需缺口也將進一步加大。 我國食糖和食油的需求將顯著高于國內(nèi)生產(chǎn)，供需缺口將逐漸擴大。根據(jù)預測，到2035年，食糖自給率將降低到40%，油料作物自給率將保持在87%左右。 我國棉花生產(chǎn)將逐漸萎縮，棉花供需缺口進一步擴大。在維持新疆棉花生產(chǎn)量的情況下，2035年棉花自給率將降低到67%。值得注意的是，棉花生產(chǎn)擠占了新疆等地有限的水土資源。 蔬菜和水果（包括瓜果）產(chǎn)量將穩(wěn)定增長，而且將依然保持一定的出口比較優(yōu)勢。我國是世界上最主要的蔬菜和水果出口國之一，未來將繼續(xù)保持較弱的比較優(yōu)勢。到2035年，蔬菜自給率將保持在104%左右，水果自給率將保持在100%左右。 在養(yǎng)殖業(yè)部門，除了水產(chǎn)品外，許多畜產(chǎn)品的生產(chǎn)和供需缺口將很大程度上取決于飼料糧貿(mào)易政策和草牧業(yè)發(fā)展政策。根據(jù)預測，到2035年，水產(chǎn)品供需基本平衡、略有進口，但畜產(chǎn)品供需平衡存在不確定性。為了保障我國未來的食物安全（主要為畜產(chǎn)品的供給安全），是增加畜產(chǎn)品進口，還是增加飼料糧進口，需要有明確戰(zhàn)略和穩(wěn)定政策。如果放開飼料糧市場、通過進口飼料發(fā)展國內(nèi)畜牧業(yè)，除了牛羊肉和奶制品以外，其它畜產(chǎn)品供需基本保持平衡。但在限制玉米進口、不重視草牧業(yè)發(fā)展的情況下，中國畜產(chǎn)品進口將顯著增長，且高度依賴于不可靠的國際市場供給。除了進口豬肉和禽肉外，牛羊肉和奶制品進口增速將更為顯著，到2035年，這些產(chǎn)品的自給率將下降到70%~80%。 七、結(jié)語 我國農(nóng)業(yè)已經(jīng)進入了新時代，農(nóng)業(yè)發(fā)展需要新的頂層戰(zhàn)略、新的發(fā)展思路。過去40多年我國農(nóng)業(yè)增長是以犧牲環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展為代價的，原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式已不能適應未來保障食物安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的要求。 立足全球農(nóng)業(yè)發(fā)展背景，梳理我國農(nóng)業(yè)發(fā)展具體面臨的挑戰(zhàn)，從產(chǎn)品、政策和目標方面指出了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向。結(jié)合大樣本數(shù)據(jù)調(diào)查和數(shù)據(jù)分析，完成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的評價研究，科學預測了未來我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標，探討分析了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變路徑。在此基礎(chǔ)上提出現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略重點和政策建議，以期為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的學術(shù)和政策研究提供參考借鑒。 具體參考文獻略。 |
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