摘要：中國特色社會主義進入新時代，對做好應(yīng)急管理工作提出了新要求。不斷加強和解決好應(yīng)急預(yù)案管理存在的薄弱環(huán)節(jié)和不適應(yīng)現(xiàn)象，對于提升應(yīng)急管理工作水平，增強抵御事故災(zāi)難能力，提升社會安全保障具有極其重要的作用。

中國特色社會主義進入新時代，對做好應(yīng)急管理工作提出了新要求。站在新的歷史起點上，加強應(yīng)急管理工作是保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，促進社會和諧穩(wěn)定，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。應(yīng)急預(yù)案作為突發(fā)事件應(yīng)急管理“一案三制”的重要內(nèi)容，應(yīng)急管理工作的重要抓手，其貫穿于突發(fā)事件預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、處置與救援、恢復(fù)與重建的全過程。應(yīng)急預(yù)案是否管用、適用，關(guān)系應(yīng)急管理工作的整體發(fā)展方向，直接反映著我們對突發(fā)事件的防范應(yīng)對能力。不斷加強和解決好應(yīng)急預(yù)案管理存在的薄弱環(huán)節(jié)和不適應(yīng)現(xiàn)象，對于提升應(yīng)急管理工作水平，增強抵御事故災(zāi)難能力，提升社會安全保障具有極其重要的作用。這就特別需要應(yīng)急預(yù)案管理者加強理論研究和總結(jié)思考，不斷改進預(yù)案管理方法，增強應(yīng)急預(yù)案的針對性、實用性和操作性。

1 應(yīng)急預(yù)案管理中存在的主要問題

近年來，我市應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)取得長足發(fā)展，各類應(yīng)急預(yù)案總量近4千件，并在歷次重大突發(fā)事件應(yīng)對工作中發(fā)揮了積極作用。但在推進應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)過程中，仍然存在“想的比做的多”的矛盾，理論與現(xiàn)實需要存在差距，應(yīng)急預(yù)案“說起來重要，做起來次要”的情況比較常見。

1.1 對應(yīng)急預(yù)案的重要性認(rèn)識不足

在新時代社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的壓力下，各級突發(fā)事件風(fēng)險管理意識不斷提高，但對應(yīng)急預(yù)案“平時牽引應(yīng)急準(zhǔn)備、戰(zhàn)時指導(dǎo)應(yīng)急救援”重要作用理解不足，應(yīng)急預(yù)案的功能定位不準(zhǔn)，防范措施不系統(tǒng)，主體作用發(fā)揮不明顯。特別是一些基層單位只滿足“有”、不實踐“用”，只要“量”、不要“質(zhì)”，甚至還存在預(yù)案“無用論”的思想，工作被動，導(dǎo)致預(yù)案束之高閣，形同虛設(shè)。

1.2 應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)不平衡

由于突發(fā)事件涉及面廣點多，各行業(yè)管理體制相對條塊化，以至于應(yīng)急預(yù)案體系在橫向上缺乏有機融合，各主管部門“各自為政”，未形成聯(lián)動協(xié)調(diào)的有機整體；縱向上各層級應(yīng)急預(yù)案之間還存在更新不同步，界定不清晰，銜接不夠緊密的情況，有的機械套搬，還仍存在“上下一般粗、左右一般平”的問題，預(yù)案體系“頭重腳輕”情況仍然突出。

1.3 應(yīng)急預(yù)案編制忽視情景構(gòu)建

應(yīng)急預(yù)案編制程序不夠規(guī)范，編制過程缺乏風(fēng)險隱患評估、應(yīng)急能力評估和情景演練等環(huán)節(jié)，持續(xù)反饋和改進機制未形成。應(yīng)急預(yù)案制定準(zhǔn)備不充分，專業(yè)培訓(xùn)不足，調(diào)查研究不夠，編制出的應(yīng)急預(yù)案缺乏預(yù)見性、系統(tǒng)性，特別對一些小概率事件及其演變未提出響應(yīng)措施。

1.4 預(yù)案演練程式化程度較高

預(yù)案演練過于依賴腳本，重“演”輕“練”特點明顯。演練進行時搶險模擬環(huán)境不夠真實，過程壓力不足，能力展示大于預(yù)案應(yīng)用，演練實際效果有待提高。演練結(jié)束后缺乏有效評估總結(jié)、問題反饋，未能將演練成果融入到預(yù)案修編中，持續(xù)優(yōu)化預(yù)案，降低了應(yīng)急預(yù)案的操作性。

1.5 預(yù)案編制保障有待提高

應(yīng)急預(yù)案建設(shè)和演練經(jīng)費有限，物資儲備、應(yīng)急隊伍建設(shè)、技術(shù)裝備還有待提高。應(yīng)急管理培訓(xùn)不夠，專業(yè)人才缺乏，組織保障不足，宣教脫節(jié)。預(yù)案編制中對隱患源和應(yīng)急能力評估缺乏專業(yè)規(guī)劃，應(yīng)急演練組織缺少專業(yè)指導(dǎo)，落實到行動上往往出現(xiàn)折扣。

2 做好應(yīng)急預(yù)案管理需要解決的幾個問題

2.1 應(yīng)急預(yù)案的功能定位問題

應(yīng)急預(yù)案最基本的功能是未雨綢繆、防患于未然。要解決這個問題，一是要轉(zhuǎn)變理念，把應(yīng)急管理的重點放在應(yīng)急準(zhǔn)備上，樹立“有備無患、無備必有大患”的觀念，堅決克服重處置、輕準(zhǔn)備的思想，超前預(yù)警防范，加強應(yīng)對準(zhǔn)備。二是重視規(guī)范。各級各主管部門要依據(jù)法律法規(guī)，建立健全應(yīng)急預(yù)案編制、管理、演練、應(yīng)用等環(huán)節(jié)的指導(dǎo)性文件，不斷規(guī)范應(yīng)急預(yù)案管理工作。三是具有前瞻性。深入研究分析突發(fā)事件的發(fā)生機理、影響范圍和發(fā)展規(guī)律，對可能發(fā)生的各種情況，制定科學(xué)有效的行動措施，為處置突發(fā)事件提供準(zhǔn)確有效的程序和依據(jù)。

2.2 建立科學(xué)完備的應(yīng)急預(yù)案體系問題

建立科學(xué)的應(yīng)急預(yù)案體系是做好應(yīng)急預(yù)案管理的重要保證，也是解決應(yīng)急預(yù)案銜接性問題的關(guān)鍵。必須從體系性質(zhì)的角度，整體考量應(yīng)急預(yù)案的聯(lián)動能力，理順不同層級、不同類別應(yīng)急預(yù)案的關(guān)系，確保應(yīng)急預(yù)案管理的企業(yè)主體責(zé)任、政府屬地責(zé)任和行業(yè)監(jiān)管責(zé)任的落實，延長執(zhí)行鏈條，形成應(yīng)急工作合力，增強各部門、各環(huán)節(jié)之間的工作銜接。保持相關(guān)預(yù)案之間目標(biāo)統(tǒng)一，措施互補，克服“上下一般粗、左右一般平”的現(xiàn)象。

2.3 規(guī)范應(yīng)急預(yù)案編制問題

嚴(yán)格按程序編制應(yīng)急預(yù)案是提高針對性和實用性的前提保證。要立足現(xiàn)有資源，基于風(fēng)險特點，充分調(diào)查研究，對可能發(fā)生的各種突發(fā)事件情況，提出相應(yīng)的應(yīng)對方案。要堅持誰用誰編，有繁有簡的原則，在現(xiàn)有應(yīng)急能力的基礎(chǔ)上，充分考慮應(yīng)急預(yù)案的合法性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性、參與性和實用性等因素，切實把握好組織機構(gòu)，響應(yīng)分級、處置措施、保障措施等關(guān)鍵內(nèi)容，從根本上解決應(yīng)急預(yù)案“閉門造車”、內(nèi)容雷同等問題，提高應(yīng)急預(yù)案的質(zhì)量，形成規(guī)范統(tǒng)一、相互銜接的完整體系。

2.4 實現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案的閉環(huán)管理問題

應(yīng)急預(yù)案的閉環(huán)管理是發(fā)揮應(yīng)急預(yù)案的核心作用的重要舉措。應(yīng)急預(yù)案的閉環(huán)管理包括調(diào)研準(zhǔn)備、編制、實施、評估、改進等環(huán)節(jié)。建議把預(yù)案培訓(xùn)和演練也納入應(yīng)急預(yù)案管理的重要內(nèi)容，彌補可變情景“超前想象力”的空白，增強各部門、各環(huán)節(jié)之間的協(xié)同聯(lián)動，提高預(yù)案的實用性。并根據(jù)演練和實踐評估結(jié)果，特別要汲取事故處置救援中的經(jīng)驗教訓(xùn)，及時修訂完善應(yīng)急預(yù)案，建立持續(xù)改進機制，推動應(yīng)急預(yù)案好用、會用、管用。

2.5 做好應(yīng)急預(yù)案演練問題

應(yīng)急預(yù)案演練是增強應(yīng)急預(yù)案實用性的必要途徑，也是提高應(yīng)急隊伍處突能力、保障群眾生命財產(chǎn)安全的重要手段。必須充分認(rèn)識演練的重要意義，制訂科學(xué)、合理、完善的應(yīng)急演練計劃，定期組織開展演練。演練方案要基于應(yīng)急預(yù)案、隊伍物資現(xiàn)況，重視過程基礎(chǔ)信息搜集、變化趨勢綜合判斷，有側(cè)重的開展。對已經(jīng)制定的應(yīng)急預(yù)案，必須定期進行實戰(zhàn)演練，檢驗預(yù)案的實用性。

3 加強應(yīng)急預(yù)案管理的幾點建議

3.1 加強“情景設(shè)計”管理，突出針對性

情景設(shè)計要遵循應(yīng)急預(yù)案的差異化原則，按照預(yù)案類別，結(jié)合不同地域和行業(yè)實際，做好重要目標(biāo)物、重大危險源、危險區(qū)域和重大活動保障的分析評估，摸清隊伍、物資、技術(shù)裝備等資源狀況，客觀有效評估突發(fā)事件應(yīng)對能力，科學(xué)設(shè)置風(fēng)險場景，確立符合實際的風(fēng)險參數(shù)與臨界情況，合理確定分級標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)制定措施，推演演化過程，形成“情境—任務(wù)—能力”的應(yīng)急預(yù)案編制模式，明確事前、事發(fā)、事中、事后各個環(huán)節(jié)由誰來做、怎樣做、何時做，做到職責(zé)清晰、簡明扼要，好記管用。同時應(yīng)對預(yù)防準(zhǔn)備方面的人力、物力、財力做出具體規(guī)定，明確職責(zé)要求，保障預(yù)案的執(zhí)行力度。

3.2 加強動態(tài)管理，突出時效性

應(yīng)急預(yù)案的生命力來自于不斷的自我改進與完善，其管理也是一個持續(xù)改進的動態(tài)過程，主要涉及起草編制、實戰(zhàn)演練、評估修訂、組織實施和備案審核等環(huán)節(jié)。要通過制定規(guī)范，對預(yù)案的立項、起草、審批、印發(fā)、發(fā)布等作出細(xì)化規(guī)定，完善應(yīng)急預(yù)案編制程序、質(zhì)量控制、審查備案、宣傳培訓(xùn)和責(zé)任追究等功能要求。在編制環(huán)節(jié)，要對突發(fā)事件分門別類，按需出發(fā)，對現(xiàn)有專項和部門應(yīng)急預(yù)案的附件進行擴充，將可能涉及的應(yīng)急物資和救援隊伍與應(yīng)急預(yù)案關(guān)聯(lián)，作為預(yù)案附件及時更新， 并嚴(yán)格預(yù)案的審批備案管理，設(shè)置必要的前置程序，提高可操作性。在應(yīng)急演練和事故處置救援后，要反思總結(jié)經(jīng)驗，研究應(yīng)急預(yù)案存在的短板，持續(xù)反饋問題，提出改進措施，不斷改進優(yōu)化。

3.3 加強演練管理，突出檢驗性

要把應(yīng)急演練作為檢驗應(yīng)急預(yù)案的重要手段，兼顧“高概率事件”和“低概率事件”，注重準(zhǔn)備過程，提高逼真性與實戰(zhàn)性?！把荨币怀鼍仍^程、物資準(zhǔn)備、現(xiàn)場氛圍、裝備使用、工作分組等，以求行動上的協(xié)調(diào)開展，隊伍群眾有效參與；“練”要突出現(xiàn)場指揮、信息報送、技能運用、應(yīng)急響應(yīng)、部門協(xié)作等突發(fā)事件處置邏輯的合理適用。要豐富演練開展形式，比如現(xiàn)場指揮體系演練、指揮部應(yīng)急演練、隊伍技能演練、物資保障演練、事故桌面推演等，有側(cè)重地開展不同類型演練活動，并積極探索無腳本演練方式，加強對隊伍響應(yīng)、疏散撤離等定量指標(biāo)的考核和檢查，提升演練的真實度，從不同的重點完善預(yù)警調(diào)度機制，通過演練，真正起到鍛煉隊伍、檢驗預(yù)案、磨合機制和教育群眾的作用，有效提高應(yīng)急處突防范能力。

3.4 加強認(rèn)知管理，突出普及性

要做好應(yīng)急預(yù)案的培訓(xùn)宣傳，相關(guān)應(yīng)急預(yù)案涉及單位和人員都應(yīng)掌握預(yù)案從哪里來、是什么、怎么分、做什么、有什么的問題，明晰各自職責(zé)，知曉保障措施，熟悉預(yù)案內(nèi)容和操作程序。要加強輿論引導(dǎo)，通過新聞報道、制作宣傳片、發(fā)放資料等，提高群眾對應(yīng)急預(yù)案知曉率，強化危機思想認(rèn)識，積極參與突發(fā)事件的應(yīng)對和處置工作。要動員社會力量積極配合，廣泛參與演練活動，普及應(yīng)急避險和自救互救知識與技能。要加強校園、企事業(yè)單位崗位培訓(xùn)，特別是高危行業(yè)從業(yè)人員崗前教育培訓(xùn)，提高安全操作和依照預(yù)案應(yīng)對和處置突發(fā)事件的能力。

3.5 加強數(shù)字預(yù)案管理，突出運用性

結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)工作，大力推進應(yīng)急管理平臺系統(tǒng)的實踐應(yīng)用，利用系統(tǒng)信息化手段，將固化、不周延的文本應(yīng)急預(yù)案進行模塊化拆分，轉(zhuǎn)化為更加靈活、模塊化的數(shù)字預(yù)案，簡化部門職責(zé)、響應(yīng)措施和應(yīng)急響應(yīng)等級等要素，并與相關(guān)的災(zāi)害隱患、應(yīng)急隊伍、物資設(shè)備信息相關(guān)聯(lián)，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)環(huán)境下，應(yīng)急預(yù)案分類查詢、突發(fā)事件預(yù)警預(yù)報，可視化處置流程管理等功能。根據(jù)實際處置情景需要，快速研判，綜合分析，生成針對問題的具體預(yù)案措施及響應(yīng)建議，并提出優(yōu)化后的輔助決策意見，在遇到各災(zāi)種突發(fā)事件“碰頭”或者“疊加”時，充分發(fā)揮不同應(yīng)急預(yù)案的特長，最大程度地提升應(yīng)急處置效能。