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前言 一、BT模式簡(jiǎn)介 二、委托代建模式簡(jiǎn)介 三、BOT模式簡(jiǎn)介 四、BOOT模式簡(jiǎn)介 五、BOO模式簡(jiǎn)介 六、BLT模式簡(jiǎn)介 七、TOT模式簡(jiǎn)介 八、ROT模式簡(jiǎn)介 九、O&M模式簡(jiǎn)介 十、MC模式簡(jiǎn)介 十一、小結(jié) 前言 如今在涉及到政府項(xiàng)目的時(shí)候，我們常常聽到一個(gè)詞——3P模式。3P模式即為政府和社會(huì)資本合作模式PPP（Public-Private-partnership）的簡(jiǎn)稱，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。 從字面上來看，PPP模式主要包含了兩方，政府方和社會(huì)資本方。政府通過與社會(huì)資本方簽訂特許權(quán)協(xié)議，將部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目交與社會(huì)資本方建設(shè)，運(yùn)營等。在這里 PPP又可以分為廣義的PPP和狹義的PPP兩種。廣義的PPP項(xiàng)目主要是指政府與社會(huì)資本的合作模式，其中主要有BOT、BOO、TOT等多種運(yùn)作模式；而狹義的PPP則是特指政府與私人部門組成SPV，引入社會(huì)資本，共同開發(fā)設(shè)計(jì)、共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、全過程合作，期滿后再移交給政府的公共服務(wù)開發(fā)運(yùn)營模式。 就我國而言，從PPP的發(fā)展史來看，其出現(xiàn)的時(shí)間較晚，2014年9月43號(hào)文以后，PPP才開始逐步發(fā)展，隨后逐步形成了以O(shè)&M、MC、BOT、BOOT、BOO、TOT、ROT和特許經(jīng)營等多種模式并行的格局,而隨后，隨著發(fā)改委財(cái)政部幾輪的規(guī)范以后，PPP項(xiàng)目的合規(guī)運(yùn)作模式開始逐步確立。我們?cè)谶@里對(duì)常見的運(yùn)作模式進(jìn)行一個(gè)分類： 我們同時(shí)也對(duì)PPP項(xiàng)目可選模式中的各種模式做一個(gè)對(duì)比表格： 那么接下來我們就來細(xì)數(shù)一下各種運(yùn)作模式的特點(diǎn)和合規(guī)性。 一、BT模式 BT（Build-Transfer；建設(shè)-移交）是政府利用非政府資金來進(jìn)行非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的一種融資模式。 其主要是政府通過招標(biāo)的方式選定項(xiàng)目施工方，并與施工方簽訂BT協(xié)議，施工方根據(jù)相應(yīng)的項(xiàng)目要求，成立項(xiàng)目公司，并向金融機(jī)構(gòu)貸款融資，同時(shí)政府和金融機(jī)構(gòu)都對(duì)項(xiàng)目有一定的監(jiān)督管理的職責(zé)。項(xiàng)目完工，經(jīng)過驗(yàn)收，達(dá)到相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)后，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目移交給政府，政府按照BT協(xié)議對(duì)項(xiàng)目公司支付工程價(jià)款。 BT模式的優(yōu)勢(shì)在于政府可以通過社會(huì)資本方和建設(shè)方優(yōu)先建設(shè)市政項(xiàng)目以達(dá)到其發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的需要，同時(shí)因?yàn)橹Ц对诠こ炭⒐を?yàn)收之后，還可以拉長(zhǎng)付費(fèi)的時(shí)點(diǎn)，緩解當(dāng)?shù)卣呢?cái)政壓力。 在實(shí)際操作中，正是因?yàn)橄鄳?yīng)的費(fèi)用會(huì)在項(xiàng)目完工后支付，所以項(xiàng)目公司需要與項(xiàng)目發(fā)起方或者相關(guān)的單位簽訂回購協(xié)議，這其中往往包含政府的擔(dān)?；蛘叱兄Z函。而在向金融機(jī)構(gòu)尋求貸款的時(shí)候，項(xiàng)目公司則會(huì)將政府的承諾或者擔(dān)保當(dāng)做增信的手段，以求得更高的融資金額。這也就使得其滋生出大量的地方政府隱形債務(wù)。 而同時(shí)由于項(xiàng)目是通過招標(biāo)的方式來選擇社會(huì)施工方，所以有部分地方政府會(huì)將參與招標(biāo)的門檻進(jìn)行設(shè)置，使得只有其指定的城投公司才能滿足招標(biāo)的條件，利用定向的選擇施工方，來變相的實(shí)現(xiàn)融資。 另外在過往的模式中，有的社會(huì)施工方會(huì)通過“明股實(shí)債”的方式向金融機(jī)構(gòu)提前融得資金，并將其作為項(xiàng)目的資本金注入項(xiàng)目公司。 而在項(xiàng)目公司施工方面，項(xiàng)目公司可能存在將項(xiàng)目分包出去的情形，這也使得其中存在監(jiān)管的漏洞。 2014年以來國家針對(duì)種種利用BT模式進(jìn)行違規(guī)融資，增加地方政府隱形債務(wù)的項(xiàng)目進(jìn)行了嚴(yán)格管控。
而從今年的監(jiān)管口徑來看，國家要求嚴(yán)控地方政府隱形債務(wù)。8月份中央下發(fā)的《關(guān)于防范化解地方政府隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》中提到，以BT方式舉借或以委托代建方式等名義變相舉債的項(xiàng)目都是屬于地方政府對(duì)企業(yè)融資提供擔(dān)保的禁止性領(lǐng)域。由此可以確定，當(dāng)前情況下想要通過BT的方式向金融機(jī)構(gòu)融資已經(jīng)幾乎不可能。 但這也并不能說BT模式不能做，BT只是一種建設(shè)交付的委托方式，并不涉及對(duì)外融資，只要不是通過BT模式增加地方政府債務(wù)或者對(duì)外違規(guī)融資，其還是一種合理的運(yùn)作模式。
2018年7月18日，財(cái)政部預(yù)算司在財(cái)政部官網(wǎng)上公布了寧波市違規(guī)利用BT模式違法違規(guī)舉債的處罰，而整改的結(jié)果則是對(duì)簽訂的《回購協(xié)議》予以了終止。 二、委托代建模式 委托代建是指政府作為業(yè)主單位，依法通過招投標(biāo)的方式，選擇社會(huì)專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)施工工作，項(xiàng)目建成后交付給使用單位，政府支付給代建單位一定管理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的制度。 一般情況下，委托代建模式中的代建單位與使用單位是不同的兩個(gè)主體，對(duì)于代建單位而言，其主要的職責(zé)是嚴(yán)控項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期。該模式往往適用于公益性政府投資項(xiàng)目。 從概念和特點(diǎn)上來看，委托代建模式類似于BT模式，都屬于政府投資項(xiàng)目；都需要經(jīng)過招投標(biāo)程序；社會(huì)資本方都要對(duì)項(xiàng)目實(shí)施組織、管理等職責(zé)。但其實(shí)兩者在多個(gè)方面都存在著區(qū)別： （1）BT模式下，建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)是由社會(huì)方承擔(dān)；而在委托代建的模式下，風(fēng)險(xiǎn)是通過委托代建合同進(jìn)行約定。 （2）BT模式下，項(xiàng)目的盈利主要來源于工程完工移交時(shí)的固定回報(bào)資金和資金占用利息；而在委托代建的模式下，項(xiàng)目的盈利主要來源代建管理費(fèi)。 （3）BT模式下，投資資金的收回時(shí)點(diǎn)在建設(shè)完工后，移交時(shí)的回購款；而委托代建模式下，投資資金的收回時(shí)點(diǎn)是按照工程進(jìn)度逐步收回的。 （4）BT模式下，部分社會(huì)施工方會(huì)先擁有項(xiàng)目的所有權(quán)，隨后在移交時(shí)將所有權(quán)移交給政府；而委托代建模式下，項(xiàng)目所有權(quán)歸政府所有，社會(huì)方只負(fù)責(zé)按照委托合同施工建設(shè)。 在實(shí)際操作中，由于委托代建模式很容易滋生出地方政府的隱性債務(wù)，所以目前國家對(duì)于該種模式也是出于嚴(yán)控的階段。委托代建模式的項(xiàng)目很難從金融機(jī)構(gòu)處融得資金。 不過與BT模式一樣，委托代建模式也并不是說完全禁止不能做，它其實(shí)也是一種合理的代建方式，只要不涉及對(duì)外融資，或者增加地方政府債務(wù)，其實(shí)也還是一種合理的運(yùn)作模式。 三、BOT模式 BOT（Build-operate-transfer建設(shè)-經(jīng)營-移交），從定義上來看是指政府通過與社會(huì)資本方簽訂特許權(quán)協(xié)議，將部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目授予社會(huì)資本方，由社會(huì)資本方承擔(dān)項(xiàng)目的投資，融資，建設(shè)和維護(hù)，在協(xié)議規(guī)定的期限內(nèi)，許可社會(huì)資本方經(jīng)營其授權(quán)建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施。特許期滿后，社會(huì)資本方將基礎(chǔ)設(shè)施無償或者有償?shù)囊平唤o政府部門，合同期限一般為20-30年。 在2014年43號(hào)文出臺(tái)以前，我國的大部分項(xiàng)目是通過BOT模式進(jìn)行。當(dāng)時(shí)的BOT模式有三個(gè)特點(diǎn)： （1）主要應(yīng)用于市政公用領(lǐng)域（供熱、供電、高速公路等）； （2）大多數(shù)項(xiàng)目中政府不承擔(dān)支出責(zé)任，盈虧都由社會(huì)資本方自負(fù)責(zé)任； （3）以使用者付費(fèi)居多，很少有政府付費(fèi)的項(xiàng)目 而隨著國發(fā)[2014]43號(hào)文的發(fā)布，政府與社會(huì)資本合作（PPP）開始進(jìn)入人們視野，BOT作為一種合理的項(xiàng)目運(yùn)作模式也開始逐步運(yùn)用到PPP項(xiàng)目中。
一般BOT模式如上圖所示（部分項(xiàng)目政府也會(huì)對(duì)項(xiàng)目公司資本金進(jìn)行出資），政府與社會(huì)資本方簽訂特許權(quán)協(xié)議，由社會(huì)資本方主導(dǎo)成立項(xiàng)目公司。此時(shí)如果社會(huì)資本方為大型國企，可能出于不增加集團(tuán)自身債務(wù)的目的，會(huì)通過私募基金來增資項(xiàng)目公司。其做法往往是自己出一部分資金作為L(zhǎng)P1，然后由銀行等金融機(jī)構(gòu)通過信托計(jì)劃出一部分資金作為L(zhǎng)P2，銀行和社會(huì)資本方通過關(guān)聯(lián)方資管公司充當(dāng)GP，成立私募基金，并通過真股權(quán)投資的方式增資項(xiàng)目公司（為了保證信托計(jì)劃在項(xiàng)目建設(shè)期的正常支付，往往會(huì)預(yù)留一部分資金用于建設(shè)期支付信托計(jì)劃，所以一般不會(huì)把全部的資金用于增資）。項(xiàng)目公司再以項(xiàng)目向金融機(jī)構(gòu)貸款融資，隨后對(duì)中標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)，并在建設(shè)完工驗(yàn)收后擁有一段時(shí)間的運(yùn)營期。運(yùn)營期間收入主要用于償還項(xiàng)目貸款和支付信托計(jì)劃。隨后在協(xié)議時(shí)間到期后，社會(huì)資本方按照協(xié)議將項(xiàng)目移交給政府。 在PPP項(xiàng)目中，多是帶有一定現(xiàn)金流的準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目會(huì)通過BOT模式運(yùn)作，同時(shí)社會(huì)資本方對(duì)于一些經(jīng)營性現(xiàn)金流無法覆蓋其成本的項(xiàng)目，往往會(huì)要求政府給予一定的補(bǔ)助或者優(yōu)惠政策。 BOT模式最大的優(yōu)勢(shì)在于： （1）地方政府可以充分利用社會(huì)資本方，實(shí)現(xiàn)“小投入做大項(xiàng)目”，解決建設(shè)資金缺口的問題。 （2）政府無需承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，整體的項(xiàng)目借款及風(fēng)險(xiǎn)都由社會(huì)資本方主要承擔(dān)，不存在增加政府債務(wù)的問題。 （3）社會(huì)資本方相比于政府有著更豐富的項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)處于自身利益的考慮，項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營積極性會(huì)相對(duì)較高。 與BT模式不同的地方在于，BOT模式存在著項(xiàng)目運(yùn)營期。而對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，運(yùn)營期的績(jī)效考核是PPP的核心之一，所以在PPP項(xiàng)目中運(yùn)用BOT模式就相對(duì)更符合規(guī)定，這也是為何在多個(gè)文件中都有將BOT模式作為優(yōu)選模式推薦。
與此同時(shí)，各個(gè)地方政府辦也發(fā)出相應(yīng)的文件鼓勵(lì)使用BOT模式運(yùn)作PPP項(xiàng)目。但是并不是所有的BOT項(xiàng)目都是鼓勵(lì)的，對(duì)于利用BOT違規(guī)舉債或者新增地方政府債務(wù)的項(xiàng)目，國家依舊處于嚴(yán)控階段。 以第四批次國家示范PPP項(xiàng)目：吉林省吉林市溫德河濕地水生態(tài)綜合治理項(xiàng)目為例。 下表為項(xiàng)目的基本情況：
從表中可以看出，該項(xiàng)目主要是公益性的項(xiàng)目，運(yùn)營期的收入來源主要是政府付費(fèi)。而由于是PPP項(xiàng)目，所以政府會(huì)根據(jù)運(yùn)營期的維護(hù)績(jī)效來決定其應(yīng)付的費(fèi)用的多少。從PPP方案中可以看到，政府會(huì)在運(yùn)營期的頭兩年支付20%的費(fèi)用，隨后在后續(xù)的幾年里，每年支付10%，同時(shí)這部分的支出已經(jīng)經(jīng)過人大常委批準(zhǔn)，會(huì)逐年納入財(cái)政預(yù)算。 項(xiàng)目的建設(shè)期為2年運(yùn)營期為8年。從PPP項(xiàng)目實(shí)施方案中可以看出，項(xiàng)目的全部支出集中在建設(shè)期。其資金來源主要是項(xiàng)目公司股東的現(xiàn)金出資和向金融機(jī)構(gòu)的融資。 項(xiàng)目主要采用的是BOT模式，具體交易結(jié)構(gòu)如下：
由圖所示，市城建集團(tuán)公司與社會(huì)資本方共同出資成立項(xiàng)目公司（SPV），同時(shí)市城建集團(tuán)公司對(duì)項(xiàng)目公司享有監(jiān)督權(quán)和重大事項(xiàng)的決策否決權(quán)。由于項(xiàng)目為政府付費(fèi)類的公益型項(xiàng)目，所以市政公用局需要對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)營等進(jìn)行監(jiān)督。 不過目前階段由于政策的變化，金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)原則上不介入純公益型的項(xiàng)目了，未來純公益型的項(xiàng)目或者純政府付費(fèi)型的項(xiàng)目會(huì)越來越少，更多的是將純公益型的項(xiàng)目與帶有一定現(xiàn)金流的項(xiàng)目相結(jié)合，打包后再利用PPP模式運(yùn)作。 四、BOOT模式 BOOT(Build-Own-Operate-Transfer建設(shè)-擁有-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)模式是BOT模式的一個(gè)變種。其在項(xiàng)目架構(gòu)，操作等方面與BOT模式基本一致，主要的區(qū)別在于，BOOT模式下，在特許經(jīng)營期間社會(huì)資本方擁有項(xiàng)目的所有權(quán)。同時(shí)從建成到移交的時(shí)間上來看，BOOT的運(yùn)營期一般會(huì)長(zhǎng)于BOT。 BOOT模式相比于BOT模式的優(yōu)勢(shì)在于： （1）BOOT模式下，社會(huì)資本方在運(yùn)營期間擁有項(xiàng)目的所有權(quán)，這也就意味著在融資的時(shí)候，社會(huì)資本方可以將項(xiàng)目作為質(zhì)押向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資。 （2）BOOT模式的特許運(yùn)營期一般較長(zhǎng)，對(duì)于一些有一定現(xiàn)金流的項(xiàng)目，社會(huì)資本方更容易從運(yùn)營期中收回投資成本并獲得利潤(rùn)。 （3）由于擁有項(xiàng)目運(yùn)營期間的所有權(quán)，所以對(duì)于社會(huì)資本方而言，將項(xiàng)目更好運(yùn)作的動(dòng)力就會(huì)更足。 對(duì)于BOOT而言，我國并沒有獨(dú)立的法規(guī)專門陳述BOOT項(xiàng)目應(yīng)該如何運(yùn)作，其主要是作為BOT的一種變種模式，同BOT模式一同出現(xiàn)。 就我國目前情況而言，采用BOOT的項(xiàng)目相對(duì)較少。以某東南亞國家BOOT電站項(xiàng)目為例，中方通過股權(quán)收購的方式接下東南亞某國一電站項(xiàng)目的項(xiàng)目公司，并與當(dāng)?shù)卣炗唴f(xié)議，將會(huì)采用BOOT的模式運(yùn)行項(xiàng)目。其中，在特許經(jīng)營期間，中方對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行盡職建設(shè)，并在建設(shè)完成后作為新的業(yè)主單位擁有項(xiàng)目的管理、運(yùn)營、維護(hù)的權(quán)利，在運(yùn)營期結(jié)束之后，中方將工廠移交給當(dāng)?shù)卣付ǖ慕邮掌髽I(yè)。 五、BOO模式 BOO（Build-Owning-Operation建設(shè)-擁有-經(jīng)營）是指社會(huì)方根據(jù)政府賦予的特許權(quán)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)，在建設(shè)完工后，擁有項(xiàng)目的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，并且不再移交給政府公共部門。 BOO模式同樣為BOT模式的一個(gè)變種。其主要的特點(diǎn)在于項(xiàng)目在建成后不再移交給政府公共部門而是由社會(huì)方自行持有運(yùn)營，未來的運(yùn)營收入也都屬于社會(huì)方。其優(yōu)勢(shì)在于為政府節(jié)約了大量的財(cái)力和人力。
上圖為BOO模式的一般構(gòu)架，項(xiàng)目公司在建成項(xiàng)目后，政府部門會(huì)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審批和檢驗(yàn)，符合規(guī)定后，項(xiàng)目公司則會(huì)擁有項(xiàng)目的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，而后在運(yùn)營期間，政府部門還會(huì)持續(xù)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行合規(guī)運(yùn)營監(jiān)督。 由于這是一種高度私有化的項(xiàng)目模式，所以在擁有項(xiàng)目的所有權(quán)后，項(xiàng)目公司可以通過別的途徑再融得運(yùn)營資金，而對(duì)于前期的項(xiàng)目貸款而言，項(xiàng)目公司往往會(huì)選擇將項(xiàng)目運(yùn)營階段的收入作為還款來源。 BOO作為BOT的另一變種模式，在法規(guī)方面，同樣沒有獨(dú)立的法規(guī)予以介紹。不過因?yàn)槠鋵儆诟叨人接谢囊环N運(yùn)營模式，在降低政府債務(wù)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，調(diào)動(dòng)地方民營企業(yè)積極性方面都有著不錯(cuò)的效果。因此國家對(duì)于BOO模式一直處于一種支持的態(tài)度。 在我國BOO模式主要是國企或大型民營企業(yè)應(yīng)用較多， 其主要原因有以下幾點(diǎn)： （1）由于多是資源型的項(xiàng)目，在我國的大環(huán)境下，這類項(xiàng)目多是由國企/央企等來做。 （2）由于項(xiàng)目的前期投入成本較高，對(duì)于技術(shù)的要求也相對(duì)較高，小型企業(yè)很難達(dá)到相應(yīng)的要求。 （3）國企、央企或大型民企的信用較好，向金融機(jī)構(gòu)融資相對(duì)容易。 我們以河北省唐山市中心醫(yī)院項(xiàng)目為例：
從項(xiàng)目簡(jiǎn)介和PPP項(xiàng)目實(shí)施方案可以看出，該項(xiàng)目是當(dāng)?shù)卣疄榱吮苊馀e債過高而決定通過PPP的方式引入社會(huì)資本方。該項(xiàng)目中，政府投入為6億，剩下的資金由社會(huì)資本方出。 項(xiàng)目由于是使用者付費(fèi)項(xiàng)目，所以在運(yùn)營過程中不存在政府付費(fèi)或者可行性缺口補(bǔ)貼的部分，政府6個(gè)億的財(cái)政撥款主要用于項(xiàng)目公司資本金的投入，而項(xiàng)目公司的注冊(cè)資本金總共為20億（占總投資的76.01%），剩下的14億由中標(biāo)的北京中信投資中心支付。 由于是BOO模式的項(xiàng)目，所以不存在移交程序，項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目的永久所有權(quán)。項(xiàng)目合作期主要是指社會(huì)資本與政府共同合作運(yùn)營的期限，在期限屆滿后，如果不續(xù)期，則由社會(huì)資本獨(dú)自運(yùn)營。
項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)如上圖所示。金融機(jī)構(gòu)的貸款主要用于項(xiàng)目建設(shè)，不涉及項(xiàng)目公司注冊(cè)資本金的部分。 從交易結(jié)構(gòu)圖中可以看出，本項(xiàng)目所使用的土地是唐山市政府通過土地出讓的方式，以公允價(jià)值計(jì)量后注入項(xiàng)目公司的。 六、BLT模式 BLT（Build-Lease-Transfer 建設(shè)-租賃-移交）通常還有另一種形態(tài)（Buy-Lease-Transfer 購買-租用-移交），但不論是哪一種形態(tài)，其都是由BOT模式演變而來。 該模式的出現(xiàn)時(shí)點(diǎn)主要在15年，成都市人民政府辦公廳頒布的成辦發(fā)[2015]34號(hào)文中對(duì)于該模式有個(gè)明確的定義，并明確表示政府租用企業(yè)投資城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可采取“建設(shè)（購買）-租用-移交”的模式實(shí)施。 文件的第四條寫到：“BLT模式是指企業(yè)籌資建設(shè)或購買城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，市政府授權(quán)有關(guān)政府職能部門與企業(yè)簽訂相關(guān)租用合同，政府授權(quán)部門按照合同約定使用基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目并支付租用費(fèi)用。租用合同到期后企業(yè)按照合同約定向市政府移交建設(shè)或者購買的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。” 從文件第四條的描述可以看出，該模式下，政府可以通過租賃合同將政府應(yīng)付的費(fèi)用賬期拉長(zhǎng)，從而實(shí)現(xiàn)緩解財(cái)政壓力的目的。另外由于該模式下其實(shí)是將本該屬于財(cái)政基建撥款的支出轉(zhuǎn)換為了租金支出，負(fù)債的類別發(fā)生了變化，也使得地方政府能更靈活的應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目下支出紅線的審查。 但其實(shí)總的來看，該模式下政府的支出責(zé)任其實(shí)并沒有減少，不論怎么轉(zhuǎn)化，其依舊構(gòu)成了政府的負(fù)債。根據(jù)當(dāng)前我國PPP相關(guān)的政策文件，BLT模式下項(xiàng)目的運(yùn)作中，社會(huì)資本方并不承擔(dān)運(yùn)營和維護(hù)的職責(zé)，這與我國所倡導(dǎo)的PPP模式并不一致。盡管國家并沒有明確的文件禁止BLT模式，但其實(shí)由于其并不符合中央相關(guān)的精神，同時(shí)成辦發(fā)的相關(guān)文件也在17年底陸續(xù)到期。同時(shí)由于在BLT模式下依舊存在著增加地方政府債務(wù)的問題。所以目前而言，運(yùn)用該模式的項(xiàng)目也已經(jīng)很難實(shí)施。 七、TOT模式 TOT（Transfer-Operate-Transfer轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交），根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金[2014]113號(hào)）所附定義，“TOT”是指“政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，并由其負(fù)責(zé)運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式”。 從定義可以看出，TOT模式主要用于化解地方政府存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，將存量的公共服務(wù)類項(xiàng)目交由社會(huì)資本方運(yùn)營，從而實(shí)現(xiàn)盤活地方政府財(cái)政資金的目的。
其交易結(jié)構(gòu)相比于BOT等帶有建設(shè)階段的項(xiàng)目模式要簡(jiǎn)化很多。主要是社會(huì)資本方通過公開招標(biāo)，競(jìng)爭(zhēng)性磋商等政府采購手段獲得項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)，并成立項(xiàng)目公司，通過與政府簽訂特許經(jīng)營協(xié)議和資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，對(duì)指定項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營，在特許權(quán)期滿后再將項(xiàng)目移交回地方政府。 而在融資方面，TOT模式具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。由于不同于BOT、BOOT、BOO等存在建設(shè)期的項(xiàng)目，TOT模式項(xiàng)下，項(xiàng)目是已經(jīng)步入正常運(yùn)行階段的，社會(huì)資本方在接手項(xiàng)目后可以快速的產(chǎn)生運(yùn)營收入，所以在向金融機(jī)構(gòu)融資的時(shí)候，社會(huì)資本方將經(jīng)營收益權(quán)作為底層資產(chǎn)再融資，會(huì)相對(duì)容易。 另外在TOT的模式基礎(chǔ)上，同樣衍生出了TOO（轉(zhuǎn)讓-擁有-運(yùn)營）模式，在TOO模式下，其他的步驟與TOT模式區(qū)別不大，只是TOO模式中社會(huì)資本方將會(huì)擁有項(xiàng)目的永久所有權(quán)，不必再移交給政府。 多個(gè)財(cái)政部、發(fā)改委的文件提出要充分利用社會(huì)資本管理、運(yùn)營的優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展PPP項(xiàng)目。對(duì)于存量的資產(chǎn)，鼓勵(lì)通過TOT、ROT等方式有序盤活，將回收的資金用于在建項(xiàng)目和其他重大項(xiàng)目上。
由此可見，TOT模式在目前而言，是屬于政府與社會(huì)資本合作的一個(gè)優(yōu)選模式。 對(duì)于TOT模式中另一個(gè)問題——“存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的客體”問題：
從文件中可以看出，發(fā)改委對(duì)于轉(zhuǎn)讓客體的定義明顯廣于財(cái)政部。盡管文件的定義存在差異，但是在實(shí)際操作過程中，從財(cái)政部的政府和社會(huì)合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫中可以看出，大多數(shù)的TOT項(xiàng)目在轉(zhuǎn)移所有權(quán)的同時(shí)也有經(jīng)營權(quán)、收費(fèi)權(quán)等的移交，故此可以確定，即使在財(cái)政部的113號(hào)文中并沒有提到經(jīng)營權(quán)，但是財(cái)政部對(duì)于以這種方式運(yùn)作的TOT項(xiàng)目也是認(rèn)可的。 從財(cái)政部的項(xiàng)目庫中可以看出，目前TOT的模式多應(yīng)用于污水處理項(xiàng)目和醫(yī)院等項(xiàng)目。同時(shí)為了更好的盤活存量資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)存量資產(chǎn)的再擴(kuò)建，往往會(huì)將TOT模式的項(xiàng)目和BOT模式打包招標(biāo)。我們以安徽省合肥市長(zhǎng)崗污水處理廠PPP項(xiàng)目為例。 下表為項(xiàng)目的基本情況：
從表中可以看出該項(xiàng)目可以分為兩個(gè)部分，一期已經(jīng)建成的部分通過TOT的方式移交給社會(huì)資本方，并由社會(huì)資本方進(jìn)行運(yùn)營和維護(hù)，同時(shí)社會(huì)資本方通過BOT的模式對(duì)二期工程進(jìn)行建設(shè)，并享有建成后的運(yùn)營收益。 項(xiàng)目的收益來源主要是污水處理的服務(wù)費(fèi)，而具體費(fèi)用的確定是根據(jù)具體的污水處理量和相應(yīng)的績(jī)效評(píng)估結(jié)果確定。
從交易結(jié)構(gòu)和PPP相關(guān)文件中可以看出，該項(xiàng)目中項(xiàng)目公司由社會(huì)資本方全資成立，并根據(jù)相關(guān)的規(guī)定，要求項(xiàng)目公司的注冊(cè)資本不得低于項(xiàng)目總投資的30%。另外對(duì)于土地方面的問題，地方政府是將一期工程的已劃撥土地使用權(quán)收回，并和二期工程土地打包交與項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)土地的前期開發(fā)和后期的項(xiàng)目運(yùn)營工作。 總的來看，想要利用TOT模式進(jìn)行存量項(xiàng)目化解主要需要關(guān)注幾個(gè)問題： （1）相關(guān)土地的提供方式。如果以租賃的方式是否會(huì)存在超過最長(zhǎng)租賃期的問題？ （2）職工安置問題。由于項(xiàng)目為已建成項(xiàng)目，所以在轉(zhuǎn)讓的時(shí)候需要注意原有職工的安置問題，是否需要對(duì)原有職工進(jìn)行接收和簽訂勞動(dòng)合同？ （3）項(xiàng)目的科學(xué)性和可行性。在運(yùn)用TOT模式的時(shí)候，需要考慮中標(biāo)單位是否符合項(xiàng)目的要求，能否對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行合理的運(yùn)營和維護(hù)；同時(shí)項(xiàng)目的收益是否能夠彌補(bǔ)成本，政府的支出是否符合相關(guān)要求，納入了財(cái)政預(yù)算？ （4）項(xiàng)目的市場(chǎng)化原則。對(duì)于TOT項(xiàng)目的設(shè)計(jì)需要遵從市場(chǎng)化的原則，整體的融資方案不能存在地方政府的擔(dān)保和兜底行為。 八、ROT模式 ROT（Rehabilitate-Operat-Transfer改建-經(jīng)營-移交）主要是指特許經(jīng)營者在獲得特許權(quán)的基礎(chǔ)上，對(duì)過往的舊資產(chǎn)或者項(xiàng)目進(jìn)行改造，并獲得改造后一段時(shí)間的特許經(jīng)營權(quán)，特許權(quán)期限屆滿后，再移交給政府的一種模式。 ROT模式是在TOT模式基礎(chǔ)上衍生出來的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式，其主要特點(diǎn)是在TOT模式的基礎(chǔ)上新增了改擴(kuò)建的內(nèi)容，一般合作期限為20-30年。社會(huì)資本方會(huì)在與政府簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議后，發(fā)起成立項(xiàng)目公司（通常政府方會(huì)少量出資成為股東以對(duì)項(xiàng)目公司形成監(jiān)管）并向金融機(jī)構(gòu)融資以對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行改建。項(xiàng)目的特許經(jīng)營期類似于BOT項(xiàng)目，存在著建設(shè)期和運(yùn)營期兩個(gè)部分。 與TOT模式類似的是，ROT模式也會(huì)與BOT模式綁定，通過社會(huì)資本方對(duì)一些老項(xiàng)目進(jìn)行改造升級(jí)并提升整體項(xiàng)目的規(guī)模。 從交易結(jié)構(gòu)和相關(guān)法規(guī)方面看，ROT模式與TOT模式差異不大，同樣是用于處理地方政府債務(wù)、盤活存量資產(chǎn)的可選模式之一。 以河北省石家莊市晉州市農(nóng)村路網(wǎng)改造提升工程為例：
從項(xiàng)目介紹和PPP合同中可以看出，該項(xiàng)目是屬于有一定經(jīng)營收入的準(zhǔn)公益型項(xiàng)目。邢臺(tái)路橋建設(shè)總公司通過競(jìng)爭(zhēng)性磋商的方式成為中標(biāo)方，并與政府指定單位共同出資成立項(xiàng)目公司（政府出資1%）接手指定項(xiàng)目，并獲得其在特許經(jīng)營期間的改造，運(yùn)營，維護(hù)等權(quán)利。特許經(jīng)營期屆滿，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目整體移交給政府指定單位。項(xiàng)目共有14年的特許經(jīng)營期，其中主要的工程支出都在建設(shè)期的兩年中。 由于項(xiàng)目存在一定的經(jīng)營性收入，所以政府的可行性缺口補(bǔ)貼費(fèi)用主要包括：社會(huì)資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本、年度運(yùn)營成本和合理利潤(rùn)三項(xiàng)減去使用者付費(fèi)的收入，其中運(yùn)營期的補(bǔ)貼需要根據(jù)運(yùn)營期的實(shí)際績(jī)效進(jìn)行考核。 目前項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)尚未公布，不過可以預(yù)見的是，其交易結(jié)構(gòu)與前述TOT模式相差不會(huì)太大，多的只是項(xiàng)目的移交建設(shè)部分而已。 九、O&M模式 O&M（Operations & Maintenance 委托運(yùn)營）,根據(jù)財(cái)金[2014]113號(hào)文的定義：O&M是指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營維護(hù)職責(zé)委托給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司不負(fù)責(zé)用戶服務(wù)的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目運(yùn)作方式，合作期限一般不超過8年。 從形式上看O&M模式與TOT模式有些許類似，都是政府將項(xiàng)目交給社會(huì)資本方進(jìn)行運(yùn)營和維護(hù)，但實(shí)際上兩者有著本質(zhì)上的區(qū)別。 TOT模式下，政府會(huì)通過招標(biāo)的方式選定社會(huì)資本方，社會(huì)資本方成立項(xiàng)目公司，同時(shí)政府會(huì)與項(xiàng)目公司簽訂特許權(quán)協(xié)議和資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，由此將項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)交于項(xiàng)目公司。社會(huì)資本方通過對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)，以獲得收益。收益來源主要為使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼等。在特許權(quán)屆滿后，社會(huì)資本方需要將項(xiàng)目所有權(quán)無償移交回政府。 O&M模式下，政府依舊會(huì)通過招標(biāo)的方式選定社會(huì)資本方，同時(shí)政府會(huì)與社會(huì)資本方簽訂委托運(yùn)營合同，并按照合同的規(guī)定支付相應(yīng)的委托運(yùn)營費(fèi)。社會(huì)資本方在O&M模式下，主要的收入來源為政府支付的委托運(yùn)營費(fèi)。在O&M模式下，不存在項(xiàng)目所有權(quán)的交割問題。 在實(shí)際操作中，O&M有時(shí)候還會(huì)與EPC綁定一同使用。EPC（Engineering Procurement Construction 工程總承包）是指公司受業(yè)主委托，按照合同約定對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購、施工、試運(yùn)行等實(shí)行全過程或若干階段的承包。在EPC O&M模式下，受托方會(huì)同委托方簽訂一個(gè)總價(jià)合同，并附上委托運(yùn)營期間的服務(wù)費(fèi)明細(xì)，受托方按照合同的規(guī)定，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行一條龍服務(wù)，同時(shí)委托方按照合同規(guī)定對(duì)受托方支付相關(guān)費(fèi)用。 在EPC O&M模式下存在一個(gè)問題：由于雙方簽訂的往往是總價(jià)合同，如果前期調(diào)研不準(zhǔn)確，或在建設(shè)過程中市場(chǎng)發(fā)生變化，很有可能導(dǎo)致受托方遭受巨額損失。因此，在目前而言，該種模式下的項(xiàng)目都會(huì)具體到每一個(gè)設(shè)計(jì)（一般不會(huì)是概念設(shè)計(jì)），并且有對(duì)應(yīng)的工程造價(jià)評(píng)估。 總的來看，委托運(yùn)營（O&M）的優(yōu)勢(shì)在于其可以有效的利用社會(huì)資本的專業(yè)運(yùn)營能力將存量項(xiàng)目盤活。但其劣勢(shì)也相對(duì)明顯，O&M模式下風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移程度較低，即使是在合同中約定風(fēng)險(xiǎn)由雙方承擔(dān)，但是因?yàn)樗袡?quán)并沒有發(fā)生轉(zhuǎn)移，所以相對(duì)其他模式而言，主要風(fēng)險(xiǎn)承受方依舊在政府方面。 從發(fā)改委和財(cái)政部的相關(guān)文件可以看出，O&M作為一種盤活存量資產(chǎn)的模式，是符合相關(guān)發(fā)展需要的，可以應(yīng)用于能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程、社會(huì)事業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域。 由于O&M模式與政府購買服務(wù)重疊度較高，所以目前階段O&M模式已經(jīng)運(yùn)用較少。 我們以一個(gè)早期的項(xiàng)目為例，由于項(xiàng)目時(shí)間較早，所以無論從項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間還是模式上都與如今規(guī)范的O&M模式有所不同，所以我們僅把其當(dāng)做O&M模式的雛形進(jìn)行探討。
從項(xiàng)目介紹和項(xiàng)目評(píng)估報(bào)告中可以看出，由于該項(xiàng)目： （1）已經(jīng)進(jìn)入正常運(yùn)營，屬于政府存量項(xiàng)目； （2）項(xiàng)目只是特許經(jīng)營權(quán)進(jìn)行交接，所有權(quán)依舊歸政府方所有； （3）項(xiàng)目公共服務(wù)性質(zhì)較強(qiáng)，投資回報(bào)來源是政府付費(fèi)； 所以擬定采用O&M模式，并要求社會(huì)資本方在項(xiàng)目特許經(jīng)營期屆滿后無償交還回政府。對(duì)于特許經(jīng)營權(quán)費(fèi)而言，項(xiàng)目以累計(jì)總投資資產(chǎn)評(píng)估價(jià)值作為特許經(jīng)營權(quán)費(fèi)，需要社會(huì)資本方支付給地方政府。而社會(huì)資本方獨(dú)資成立的項(xiàng)目公司必須要以特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)的20%作為注冊(cè)資本金。 項(xiàng)目公司在運(yùn)營期間的收入來源主要是政府付費(fèi)（污水處理使用量付費(fèi)），同時(shí)政府對(duì)于最低使用量有一個(gè)保證，降低了項(xiàng)目公司承擔(dān)實(shí)際需求的風(fēng)險(xiǎn)。該項(xiàng)目經(jīng)過測(cè)定，特許經(jīng)營期有30年。 而項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)我們預(yù)測(cè)如下：
其實(shí)我們可以看出，該項(xiàng)目雖然認(rèn)定為是通過O&M模式進(jìn)行實(shí)施，但其實(shí)不論是項(xiàng)目期限，還是運(yùn)作方式都不太符合如今相關(guān)的規(guī)定。尤其是在項(xiàng)目的運(yùn)營收入方面。所以現(xiàn)階段而言，該項(xiàng)目在合規(guī)方面存在一定的問題。 十、MC模式 MC（Management Contract 管理合同），根據(jù)財(cái)金[2014]113號(hào)文的定義：MC是指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營、維護(hù)及用戶服務(wù)職責(zé)授權(quán)給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的項(xiàng)目運(yùn)作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司支付管理費(fèi)。管理合同通常作為轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交的過渡方式，合同期限一般不超過3年。 從定義里即可看出，MC類似于O&M模式，但是最大的區(qū)別在于，MC模式可以做用戶服務(wù)，而O&M模式下不行。 目前在實(shí)際操作中，很少有MC模式獨(dú)立出現(xiàn)的，大多數(shù)都會(huì)與TOT模式綁定，作為TOT模式前期的過渡方式。不過因?yàn)镸C模式同O&M模式一樣，涉及到政府付費(fèi)，其方式上與政府購買服務(wù)有不少的重疊，所以目前階段，還是以政府購買服務(wù)的方式出現(xiàn)的居多。 十一、小結(jié) 目前實(shí)際操作中，MC和O&M模式因?yàn)樯婕暗秸顿M(fèi)，同時(shí)與政府購買服務(wù)的重疊度較大，所以運(yùn)用的已經(jīng)相對(duì)較少。而從財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫中的入庫項(xiàng)目和近期的推薦項(xiàng)目可以看出，新增項(xiàng)目中BOT模式占絕大多數(shù)；而對(duì)于存量項(xiàng)目，多是以ROT模式在運(yùn)作。 隨著國家?guī)纵喌膰?yán)控，PPP項(xiàng)目也開始逐步走向規(guī)范，通過PPP模式變相舉債的項(xiàng)目也逐步被清理出庫。而在做PPP項(xiàng)目的時(shí)候，具體運(yùn)用哪種模式，依舊是需要政府相關(guān)部門根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況進(jìn)行選擇。 由于目前項(xiàng)目庫中依舊有一些前期不合規(guī)的項(xiàng)目還未完全清理出庫，所以社會(huì)資本方在投標(biāo)的時(shí)候，需要對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告和財(cái)政承受能力論證報(bào)告進(jìn)行仔細(xì)辨別，避免出現(xiàn)做到一半，因?yàn)椴缓弦?guī)被清理出庫的情形。 金融監(jiān)管研究院將于12月22-23日組織舉辦培訓(xùn)論壇，邀您相聚暢談產(chǎn)業(yè)基金未來 有意向可聯(lián)系 劉老師：135 2423 2434 |
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