案情回顧

特色解讀

專業(yè)點評

該案是在檢察公益訴訟工作全面啟動后不久起訴的案件。檢察機關在相關法律制度并不完善的情況下，結合試點期間總結的先進經(jīng)驗，積極探索、主動溝通、突破難點，訴訟請求獲得了法院的全面支持，有效維護了社會公共利益，具有較強的指導意義。該案有以下幾個特點：

一是回應社會關切，突出監(jiān)督重點。圍繞中心、服務大局是黨中央對政法工作提出的明確要求，也是檢察機關的重要責任。黨的十九大提出實施食品安全戰(zhàn)略，建設健康中國，保障全民健康，充分體現(xiàn)了黨中央堅持把以人民為中心的理念落到實處的堅強決心。當前，食品藥品領域問題仍然高發(fā)、多發(fā)，“鴻茅藥酒”等食藥領域問題的陸續(xù)曝光再次引起廣泛關注，人民群眾對保障“舌尖上的安全”的呼聲更加強烈。檢察機關作為公共利益的代表，應當主動履行職責，突出監(jiān)督重點，回應人民群眾的期待和期盼。

本案，檢察機關聚焦農(nóng)貿(mào)市場食品安全這一具有普遍性的問題，從刑事案件的辦理中敏銳的挖掘出民事公益訴訟案件線索，通過提起附帶民事公益訴訟的方式有效維護了公共利益，凸顯了檢察公益訴訟監(jiān)督重點，體現(xiàn)出了檢察公益訴訟圍繞中心、服務大局的使命和職責，取得了良好的社會效果。

二是在訴訟請求中探索性地提出了懲罰性賠償并獲得法院的支持，具有指導和借鑒意義。通過懲罰性賠償不僅可以對賠償義務人加以懲處，同時也具有警示和教育作用。目前，我國的懲罰性賠償制度主要體現(xiàn)在《食品安全法》《消費者權益保護法》以及最高人民法院《關于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》中，法律及司法解釋僅規(guī)定消費者在法定情形下得主張懲罰性賠償，對于檢察機關提起民事公益訴訟是否可以主張適用懲罰性賠償，在理論界和實務界還存在一定的分歧。

一種觀點認為檢察機關提起公益訴訟屬于客觀訴訟，其本身不是權利受損人，不屬于消費者。最高人民法院《關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中也沒有將主張懲罰性賠償作為一項訴訟請求來規(guī)定。另一種觀點認為檢察機關提起公益訴訟是為了保護不特定消費者的權利，提起懲罰性賠償有利于加強公益保護，應當支持。

對此，我們認為，檢察公益訴訟工作的核心是“保護公益”，盡管檢察機關不是消費者，但是檢察機關通過公益訴訟要求賠償義務人承擔相應的責任，通過懲罰性賠償對其加以懲戒，對維護不特定消費者合法權益，加大公益保護力度具有積極意義，符合懲罰性賠償制度創(chuàng)設的本意。

并且檢察機關提起公益訴訟的另一個重要作用，就是彌補公益保護的缺位。對于食品藥品領域安全問題，個體消費者往往因為取證困難、保存證據(jù)困難或者個體受損輕微，而難以主張權利。檢察機關正是從保護公益的角度出發(fā)，通過公益訴訟，彌補了個體訴訟的缺失，防止違法行為人逃脫懲罰，使公共利益受到持續(xù)侵害。從這個角度上講，檢察機關提起公益訴訟的意義和價值要大于個體消費者提起訴訟，代表不特定消費者整體利益。

因此，檢察機關提起懲罰性賠償與消費者個體提出懲罰性賠償具有同樣的主體地位，符合法律制定的目的。同時，公益訴訟工作目前正處于初創(chuàng)階段，對于其價值、訴訟請求、程序等需要積極的探索，只要以公益作為出發(fā)點，符合立法本意、審判規(guī)律和檢察規(guī)律，都可以進行探索和嘗試。

本案，檢察機關探索性的提出了懲罰性賠償?shù)脑V訟請求，并積極與審判機關進行溝通，表明監(jiān)督的初衷和態(tài)度，贏得了審判機關的支持，成為全國首例法院判決支持懲罰性賠償訴訟請求的案例，具有借鑒意義。

三是充分運用了調查核實手段，采用了專家意見。公益訴訟案件調查取證難是檢察機關在辦案過程中普遍存在的問題。檢察機關辦理公益訴訟案件成功與否的關鍵，就在于能否充分履行調查核實權。食品藥品領域公益訴訟案件有其自身的特點，常見的有損害結果難以認定、加害行為與損害結果之間的因果關系難以判斷等。本案，檢察機關在辦案過程中，充分發(fā)揮職能作用，明確了調查核實的范圍、方法和調查核實的深度，在充分運用刑事案件認定證據(jù)的基礎上，結合食品藥品領域案件的特點，通過聘請專家和權威機構出具意見的方式，有效地解決了損害結果認定難的問題。

同時，該案也存在一定的不足。檢察機關在提起刑事附帶民事公益訴訟前進行了公告。雖然《民事訴訟法》《行政訴訟法》及“兩高”司法解釋規(guī)定提起民事公益訴訟要進行公告，但未對刑事附帶民事公益訴訟是否履行公告程序予以明確。

從試點以來的經(jīng)驗看，刑事附帶民事公益訴訟無需履行公告程序。民事公益訴訟的公告程序是為了督促相關社會組織積極參與維護公共利益，在相關組織不提起訴訟的情況下，檢察機關仍然要提起訴訟。刑事附帶民事公益訴訟中，民事公益訴訟是附屬于刑事訴訟的程序，刑事案件的審理和民事公益訴訟案件的審理同時進行，受刑事案件期限限制，檢察機關公告后再由相關社會組織提起民事公益訴訟，在時間和程序上嚴重滯后。并且不論是檢察機關還是相關社會組織提起民事公益訴訟，根本目的均是為了保護社會公共利益，只要社會公共利益得到有效充分的保障，提起訴訟主體沒有必要進行嚴格的區(qū)分。

當前，各級檢察機關在辦理刑事附帶民事公益訴訟案件時，要與審判機關進行充分溝通，表明刑事附帶民事公益訴訟的目的和特點，爭取審判機關支持。

另外一個問題就是，在刑事附帶民事公益訴訟中，檢察機關的介入時機問題。本案，賠償義務人出售的病死牛肉在刑事偵查部門鑒定之后，其證據(jù)就已經(jīng)滅失，導致檢察機關在辦理民事公益訴訟時，進一步鑒定出現(xiàn)了障礙。建議在今后的工作中，對于通過刑事案件發(fā)現(xiàn)的公益訴訟案件，檢察機關應當加強與偵查機關的溝通協(xié)調，加大內(nèi)部相關部門的信息共享，通過提前介入等方式，固定案件相關證據(jù)，為后續(xù)公益訴訟工作順利開展打下堅實的證據(jù)基礎。

本案是檢察機關辦理的刑事附帶民事公益訴訟典型案例，也是非常成功的案例。2018年3月2日“兩高”頒布了《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，正式肯定了刑事附帶民事公益訴訟的案件類型。這種特殊的案件類型有助于節(jié)約司法資源，提高訴訟效率，最大限度地提高公共利益保護的效果，同時也有助于保持案件審理在刑事部分與民事部分事實認定上的一致性和裁判體現(xiàn)價值的協(xié)調性。此案發(fā)生在公益訴訟司法解釋頒布之前，在有關的審理程序上還有一些特殊的表現(xiàn)，因此案件審理過程中的一些問題在司法解釋生效之后有待于進一步的研究。

我認為，這個案件辦理的主要成功之處有以下幾個方面：

一是選擇的案件類型恰當。雖然從刑法和刑事訴訟法的角度看，能夠適用刑事附帶民事訴訟的案件類型是較多的，但是適用刑事附帶民事公益訴訟程序審理的案件，必須在符合《民事訴訟法》第55條規(guī)定的生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全的案件類型中作適當選擇。另外，具體選擇案件時，應當考慮刑事部分的審理和民事公益訴訟部分的審理的有序對接。如果刑事部分審理爭議較大或者民事公益訴訟部分的審理過于復雜，通過刑事附帶民事公益訴訟程序審理會影響到民事公益訴訟的構成認定或者刑事案件的審理進程，則不適于通過刑事附帶民事公益訴訟程序審理。同時應當特別指出的是，刑事附帶民事公益訴訟只能作為一種特殊的程序選擇，而不能過于追求。檢察公益訴訟案件的辦理，重點應當集中于行政公益訴訟案件領域，否則會偏離檢察公益訴訟制度的設立初衷和當前的現(xiàn)實需要。

二是在取證的方向和策略上把握準確。食藥品領域的檢察公益訴訟案件不同于普通的民事侵權案件，需要證明公共利益損害即不特定消費者群體性的損害而非個體的損害。由于消費者群體往往不能具體化，而且實際損害后果也因人而異，或者有損害發(fā)生時間的不確定性，因此公益損害很多情況下不等于現(xiàn)實的損害結果，而是表現(xiàn)為具有損害的可能性和預期的必然性。根據(jù)這個特點，在證據(jù)的取得問題上應當注意兩個基本的要求：一是需要形成證據(jù)鏈條；二是需要取得專業(yè)性證據(jù)，證明公益損害存在的可能性和預期的必然性。證據(jù)鏈條在本案中主要表現(xiàn)為：侵權人實施的侵權行為方面的證據(jù)；證明社會公眾也就是消費者的健康受到侵害的證據(jù)，但這個證據(jù)事實上是證明損害在法律上的可能性；侵權行為與社會公共利益損害之間存在因果關系的證據(jù)。而專業(yè)性的證據(jù)需要依托專業(yè)的鑒定機構或者專家通過鑒定意見、專家意見來作出。在本案中，檢察機關是通過食品藥品監(jiān)督管理部門取得了有關的專家意見，證明銷售死因不明的牛肉制品是足以造成嚴重食物中毒和食源性疾病的。

三是對公共利益損害的認定方法較為科學。公益訴訟的目的是救濟受損害的社會公共利益，在食藥品案件中體現(xiàn)為不特定的消費者的利益受損。而食品藥品安全領域對消費者的損害，有財產(chǎn)損失也有生命健康的損害。在有毒有害食品對社會不特定人群造成身體損害的認定問題上，通常沒有辦法、也無必要證明已經(jīng)實際發(fā)生受損害個體的人數(shù)、人體的損害狀況等。也就是說，不能用侵權法損害證明的一般邏輯來證明公共利益的損害內(nèi)容。

本案中，通過如下方式認定已經(jīng)損害了社會公共利益：（1）不符合國家相應的食品安全標準；（2）有食品、健康領域的專家意見，或者疾病控制等衛(wèi)生機構出具的意見，證明該食品對人體有危害；（3）被法院刑事判決已經(jīng)認定為有毒有害食品的，也可以在一定程度上證明對人體有危害；（4）有毒有害、不符合安全標準的食品已經(jīng)銷售給不特定消費者。這種綜合認定的方法是可行的。隨著法律制度的完善，可以從技術的角度，對損害進行主觀計算，如根據(jù)銷售量、一定質量的食藥品理論上會產(chǎn)生的危害程度等代入公式算出。

四是大膽提出懲罰性賠償?shù)脑V訟請求。目前，關于檢察機關在食品安全案件領域能否提出賠償損失的請求，以及怎么樣提出賠償數(shù)額的問題，在理論界和實務界尚存在爭議。在能否參照《食品安全法》第148條第2款及最高人民法院《關于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》第15條規(guī)定提出懲罰性賠償?shù)膯栴}上，更是爭議巨大。實踐中，有的檢察機關基于強化公益保護力度的理念，大膽提出10倍懲罰性賠償金；而有些檢察機關只提出賠禮道歉的請求，其顧慮是檢察機關不是消費者，沒有支付價款或者受到損失，不具有提起懲罰性賠償?shù)恼埱髾唷?/span>

我認為，公益訴訟是新生事物，其目的是維護社會公共利益，是客觀訴訟，其制度宗旨和理念不同于私益訴訟，因此不能用主觀訴訟的制度邏輯來解答公益訴訟要解決的問題。檢察機關作為公益的代表提出食品損害公益的懲罰性賠償內(nèi)容，是一種大膽嘗試，其目的，一是讓潛在的受侵害的個體在日后損害確定主張賠償權利時能夠得到合理滿足，不至于因侵權人由于各種原因不存在而使得求償無門；二是要讓侵權者受到嚴厲的經(jīng)濟制裁，使損害公益者受到懲罰，以警醒經(jīng)營者，在根本上維護公共利益不受侵犯。

此案在“兩高”司法解釋之前辦理，具體程序主要是通過檢法商議解決。司法解釋出臺之后，刑事附帶民事公益訴訟案件的辦理出現(xiàn)一些新的問題需要進一步研究。一是刑事附帶民事公益訴訟是否需要進行訴前公告，對此，解釋沒有明確，基層法檢之間往往存在爭議；二是按照人民陪審員法的規(guī)定，公益訴訟案件需要由法官和人民陪審員七人組成合議庭審理。這樣的規(guī)定是否適用于刑事附帶民事公益訴訟案件的審理？我個人的看法是，普通的公益訴訟案件的一些程序規(guī)則，不太適合于刑事附帶民事公益訴訟案件的辦理。刑事附帶民事公益訴訟案件的辦理，其基本特點是程序的依附性，當然在價值追求上更多地體現(xiàn)效益。如果用一般程序規(guī)則來要求刑事附帶民事公益訴訟案件的辦理，那么這種附帶程序本身的價值就蕩然無存了。