城投融資平臺公司經(jīng)歷了約20年的發(fā)展歷程，為了迎合高端大氣上檔次的諸多要求，建平臺、去平臺、添夾層、重建平臺、實體化、SPV，平臺們弄了好多個馬甲脫了穿、穿了換、換了脫的幾個來回，忙得不亦樂乎。

不過有趣的是，大家仍習(xí)慣于把地方政府實現(xiàn)融資用于開發(fā)建設(shè)的融資平臺公司稱為“城投公司”或者“城投平臺”。

可是，論名字，很多融資平臺并不叫城投公司；論地域，融資平臺公司的投融資領(lǐng)域也不限于城市；論意義，城投公司也不必然代表著為政府融資的含義。

不管怎樣，本文仍然把它們表述為“融資平臺公司”、“融資平臺”或“平臺公司”吧。

現(xiàn)有文件體系從未禁止融資平臺公司融資，本來這是個一貫的宗旨，但一直有許多人反復(fù)咨詢。

因此，本文在開篇再次重申這一觀點，文件法規(guī)中比較類似的是文字是“禁止地方政府違規(guī)舉債”、“融資平臺公司不得新增政府債務(wù)”、“剝離融資平臺公司政府融資職能”、“建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制”。

為了進一步厘清法規(guī)政策要求，本文將分層逐步討論對于平臺公司融資的監(jiān)管政策邊界，并在本章末尾給出一個審核要點清單，以便于讀者查詢、掌握。

2014年《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）提出：

政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，……剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)?！鹑跈C構(gòu)等不得違法違規(guī)向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔保。

2017年《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)[2017]50號）亦強調(diào)：

......加快政府職能轉(zhuǎn)變，處理好政府和市場的關(guān)系，進一步規(guī)范融資平臺公司融資行為管理，推動融資平臺公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運營的國有企業(yè)、依法合規(guī)開展市場化融資”，

......地方政府及其所屬部門不得干預(yù)融資平臺公司日常運營和市場化融資。地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源，不得利用政府性資源干預(yù)金融機構(gòu)正常經(jīng)營行為。

回顧近年來的文件體系，對于融資平臺管理的核心要點逐漸清晰：即政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)的完全隔離，地方政府不得對企業(yè)的債務(wù)兜底，公益性資產(chǎn)不得注入融資平臺公司。

2010年國務(wù)院發(fā)布的的《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2010]19號）是融資平臺公司管理的綱領(lǐng)性文件，文件要求：

對還款來源主要依靠財政性資金的公益性在建項目，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，不得再繼續(xù)通過融資平臺公司融資。

針對該文件原文的直接簡單理解是，融資平臺不得再為無收益的公益性項目融資。

在之后的很長時間里，對于“無收益的公益性項目”定義仍有爭論，主要是集中在何為“還款來源主要依靠財政性資金”或“無收益”的公益性項目，尤其是土地整理項目是否納入“無收益”的公益性項目。

由于業(yè)內(nèi)較多觀點持認同“政府性基金收入”可以納入“有收益”類型，從而在之后一段時期內(nèi)，平臺公司仍在開展土地整理項目的融資（直到后期文件進一步明確禁止這樣做）。

不過，業(yè)內(nèi)比較一致的觀點是，沒有收益（或少到可以忽略不計）的無收費公路、橋梁、管網(wǎng)、公園、綠地等等，一定屬于“無收益”的公益性項目。

19號文的啟示是，如果平臺的合規(guī)轉(zhuǎn)型做得還不夠好，那就先不要承擔公益性項目的融資，讓平臺的乙方來承擔。

銀監(jiān)會針對地方政府融資平臺的監(jiān)管，依托《關(guān)于加強2013年地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)[2013]10號），主要以融資平臺名單為基礎(chǔ)進行管理。

銀監(jiān)會對融資平臺貸款管理的核心要求是“各銀行業(yè)金融機構(gòu)法人不得新增融資平臺貸款規(guī)模”。

銀監(jiān)10號文的相關(guān)要求不只是針對銀行貸款，受該文件約束的金融機構(gòu)還包括“銀監(jiān)會直接監(jiān)管的信托公司、企業(yè)集團財務(wù)公司、金融租賃公司”，也就意味著，非標中的信托貸款和融資租賃貸款也需要遵循銀監(jiān)會的平臺名單管理要求。

此外，銀監(jiān)會融資平臺名單也被其他監(jiān)管機構(gòu)廣為借鑒，如交易所公司債發(fā)行中，明確要求銀監(jiān)會城投平臺名單內(nèi)的企業(yè)不能發(fā)行公司債。

[注：以上兩節(jié)摘引自固收彬法（孫彬彬 高志剛），有刪節(jié)]

國辦發(fā)42號文提出了平臺轉(zhuǎn)型的要點，也即作為社會資本方參與PPP項目條件：

進行市場化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的，在其承擔的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當?shù)卣蜕鐣Y本合作項目。

2017年5月公開的財預(yù)50號文則如是表述：

推動融資平臺公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運營的國有企業(yè)、依法合規(guī)開展市場化融資。

2017年11月，財政部發(fā)布《關(guān)于國有資本加大對公益性行業(yè)投入的指導(dǎo)意見》（財建[2017]743號文），提出“發(fā)揮國有資本投資運營公司資本配置功能”的轉(zhuǎn)型方向，“堅持市場化運作”的轉(zhuǎn)型宗旨，和“探索有效的運營模式，通過開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本整合”的業(yè)務(wù)路徑。

2018年3月，發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于實施2018年推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)的通知》（發(fā)改規(guī)劃[2018]406號文），提出“支持轉(zhuǎn)型中的融資平臺公司及轉(zhuǎn)型后的公益類國企依法合規(guī)承接政府公益類項目”。

據(jù)此，為了加以區(qū)分，我們將這樣的功能定義為“籌資功能”——即，不僅籌集資金，而且籌集資產(chǎn)用于投資和供給公共產(chǎn)品。

下文所提及的“融資平臺融資”或“融資平臺籌資”均指其籌資功能的發(fā)揮。

綜上所述，通過整理現(xiàn)有文件可知，對于政府融資平臺公司籌集利用外部資金提供公共產(chǎn)品行為，其政策邊界為：

融資平臺公司的融資行為從未被禁止，但融資行為必須與政府債務(wù)隔離；無收益的公益性項目不可通過融資平臺公司融資。其轉(zhuǎn)型方向是國有資本投資運營公司，業(yè)務(wù)內(nèi)容是開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本整合。

存在以下情況之一的，即可判定為違規(guī)：

1.   企業(yè)資金轉(zhuǎn)入財政部門并約定償還的政府舉債行為。

2.   地方政府向企業(yè)注入公益性資產(chǎn)、儲備土地。

3.   地方政府承諾將土地出讓收入作為償債資金來源。

4.   地方政府違法為單位和個人的債務(wù)提供擔保、承諾、兜底的行為。

5.   融資平臺為無收益的公益性項目融資。

6.   地方政府虛構(gòu)或超越權(quán)限簽訂應(yīng)付（收）賬款合同幫助融資平臺公司融資。

7.   涉及與地方政府信用掛鉤的虛假陳述、誤導(dǎo)性宣傳。

8.   此外，債務(wù)性資本金，是針對所有項目的禁止性要求。

以下情況并不必然違規(guī)，也并非一定涉及融資平臺公司：

1.   地方政府出資設(shè)立的企業(yè)

2.   還款來源為政府財政部門應(yīng)付款

3.   地方國企使用的任何本身合規(guī)的金融工具

盡管如此，我們發(fā)現(xiàn)在43號文到50號文明確提出與政府債務(wù)切割之前，無論是名單制管理還是總量控制，均未對融資平臺貸款起到很好的限制作用，由此涉及到我們將在下一節(jié)進一步討論的：融資平臺公司定義的困境。

困境主要源于融資平臺與非平臺間模糊的邊界標準?？梢哉f，“融資平臺公司”這一管理課題，產(chǎn)生伊始就在其概念上遭遇困境，導(dǎo)致判定平臺與非平臺的邊界標準一再模糊。

作為融資平臺公司管理的綱領(lǐng)性文件，《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2010]19號）將地方政府融資平臺公司定義為：

指由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。

為了表述清晰、便于落實，財政等部門在隨后下發(fā)的《關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項的通知》（財預(yù)[2010]412號）中加以補充：

由地方政府及其部門和機構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟實體，包括各類綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、建設(shè)開發(fā)公司、投資開發(fā)公司、投資控股公司、投資發(fā)展公司、投資集團公司、國有資產(chǎn)運營公司、國有資本經(jīng)營管理中心等，以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等。

幾乎所有的地方國有企業(yè)，都是按照“由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)”的方式設(shè)立的“獨立法人資格的經(jīng)濟實體”，因此以股權(quán)歸屬的方式界定融資平臺公司是不現(xiàn)實的。

“承擔政府投資項目融資功能”是個比較含糊的定義，一般來說，①某一公司融資借款后，②再以借出款項的途徑，直接轉(zhuǎn)入某個財政賬戶，③用于政府投資項目，④并約定償還本息金額及期限的行為，一定是“融資/舉債”功能的實現(xiàn)。

但是不同時具備這4項條件的行為，是否一定不是“融資/舉債”功能呢？比如說BT、一二級聯(lián)動都沒有第②環(huán)節(jié)，有些約定收益分成的一二級聯(lián)動也沒有第④環(huán)節(jié)。

412號文的制定者顯然意識到了這一問題：在融資平臺公司定義中，僅僅擴大了出資人的范圍，列舉了公司名稱，還遠遠不能達到精確定義的目的。

為此，該文件做了這樣的補充說明：

對融資平臺公司進行清理規(guī)范時，對于其他兼有不同類型融資功能的融資平臺公司，包括為政府投資項目（含公益性項目）融資而組建，不承擔具體項目建設(shè)、項目經(jīng)營管理職能，且與下屬子公司僅是股權(quán)關(guān)系的國有資產(chǎn)運營公司、國有資本經(jīng)營管理中心等類型的融資平臺公司，也要按照規(guī)定原則進行清理規(guī)范。

可是，這一補充說明依然未能徹底解決問題。

• 首先，“不承擔具體項目建設(shè)、項目經(jīng)營管理職能”這一要求較易規(guī)避，只要承擔了具體項目建設(shè)和經(jīng)營管理就好了，一個開發(fā)/建設(shè)資質(zhì)再加上開發(fā)/建設(shè)業(yè)務(wù)那也是很簡單的事情。

• 其次，對于有限責任公司經(jīng)營范圍及公司類型的界定，是當時工商行政管理總局的業(yè)務(wù)范疇，由工商總局以外的其他部委文件來規(guī)范，尚有其局限性。舉例說，你總不能在工商執(zhí)照的“公司類型”處標注“融資平臺”吧。

針對這些問題，很多部門設(shè)立了專門的平臺公司名單，意圖按照“實名制”方向，進行名單制管理。

可是問題又來了，新設(shè)立的企業(yè)怎么按照名單制管理？于是乎地方政府和金融機構(gòu)們，在政策向平臺公司傾斜時，就在平臺公司名單里面挑一個，不是平臺還不高興哩；在政策傾向于去平臺時，只要不是搞到評級那么麻煩的，就去辦事大廳設(shè)立一個新的，一站式服務(wù)嘛，設(shè)立個公司就是分分鐘的事嘍。

除了查詢平臺公司名單之外，僅憑股權(quán)歸屬、融資功能、經(jīng)營范圍等因素，尚不能完全準確地判斷平臺與非平臺公司。

鑒于現(xiàn)有文件對于平臺公司的特征表述及業(yè)務(wù)限制，從地方政府和平臺轉(zhuǎn)型的角度來講，除了發(fā)展成為“市場化的國有資本投資運營公司”這一目標之外，原有平臺公司還應(yīng)適當補充開發(fā)建設(shè)業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍。

從本質(zhì)上來說，融資平臺公司是為了解決地方政府開發(fā)建設(shè)需求，主要是籌資投資需求而設(shè)立的。在保持公司基于現(xiàn)代企業(yè)法人制度框架下的健康經(jīng)營、持續(xù)發(fā)展的前提下，受托于或地方政府，投資于開發(fā)建設(shè)項目，實現(xiàn)地方政府經(jīng)濟發(fā)展職能。

在平臺公司中，遵守相關(guān)法律和現(xiàn)代企業(yè)制度是前提，按時高效完成開發(fā)建設(shè)項目投資是路徑，獲取地方政府支付的服務(wù)費用或授權(quán)的相應(yīng)項目收益是經(jīng)營目標。

需要補充的是，雖然平臺公司通常只服務(wù)于所屬地方政府，但理論上說，并沒有法律禁止平臺公司向其他地區(qū)提供資本運營服務(wù)。只不過現(xiàn)實中多數(shù)平臺由于規(guī)模所限，又頗受打壓，沒能做到而已。

平臺公司是地方政府實現(xiàn)籌資用于開發(fā)建設(shè)的公司。我們平常所討論的平臺公司，在除特殊說明外的一般情況下，是指大多數(shù)普通平臺公司，而非之前一些文章提及的京投公司這樣難以復(fù)制的特例。

基于平臺公司從事的建設(shè)工程技術(shù)和地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務(wù)的簡單性和委托開發(fā)建設(shè)的便利性和廣泛性，除了將沒有實體業(yè)務(wù)的一般平臺公司歸入平臺公司概念范疇外，也可以將具有工程建設(shè)、地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務(wù)及資質(zhì)的平臺公司亦納入平臺公司概念范疇討論。

我們將從事交通高速地鐵輕軌和水電氣熱公用事業(yè)等行業(yè)為主的公司，納入一般的具有實體業(yè)務(wù)公司的范圍來討論，分別統(tǒng)一稱為“交通公用事業(yè)公司”及“一般公司”，二者在本文中具有相同的指向意義。稱謂的不同，只是由于很多交通公用事業(yè)公司曾經(jīng)發(fā)揮了融資平臺的作用，導(dǎo)致轉(zhuǎn)變?yōu)榻煌ü檬聵I(yè)公司成為了很多平臺公司的夢想而已。

盡管從表面上來看，平臺公司與建設(shè)施工企業(yè)、地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、交通類企業(yè)、公用事業(yè)企業(yè)等具有較大的相似性；但究其本質(zhì)職能，則存在很大區(qū)別。

平臺公司是地方政府實現(xiàn)籌資用于開發(fā)建設(shè)的公司，是為了解決地方政府開發(fā)建設(shè)需求，主要是開發(fā)建設(shè)項目中的籌資投資需求而設(shè)立的。平臺公司服務(wù)于投資項目委托人（通常為地方政府）。一般公司服務(wù)于其業(yè)務(wù)經(jīng)營所指向的特定客戶。在某些運行階段中，平臺公司的資本運營目標與一般公司的業(yè)務(wù)經(jīng)營目標存在不可調(diào)和的矛盾。

舉例來說，地方政府投資水電氣熱基礎(chǔ)配套設(shè)施，目的可能是整個園區(qū)開發(fā)或土地出讓；地方政府投資于軌道交通，是為了提升區(qū)域投資環(huán)境，或者軌道交通沿線的交通便利進而土地升值，提升片區(qū)綜合實力。平臺公司受托進行投資，獲利的標的額是投資額，按照投資額獲取約定收益，或者獲取相應(yīng)份額的經(jīng)營權(quán)。

而一般公司獲利標的額是銷售額／運營額，尤其，交通公用事業(yè)公司獲利標的額是向交通項目客戶（公眾乘客）或公用事業(yè)客戶（居民或企業(yè)）提供服務(wù)的銷售額／運營額，其經(jīng)營目標是通過項目良好運營以獲取利潤最大化。

基于管理權(quán)限的設(shè)置，大多區(qū)縣沒有水電氣熱等營利性公用事業(yè)的經(jīng)營權(quán)限，更沒有地鐵輕軌等交通項目等運營權(quán)限，其所轄的平臺公司自然也沒有。

即使一些區(qū)縣設(shè)有交通公用事業(yè)公司，也是非獨立法人的分公司，區(qū)縣政府的影響力很小。簡言之，區(qū)縣平臺公司無權(quán)無力經(jīng)營交通公用事業(yè)項目。

平臺公司與交通公用事業(yè)公司的人事管理、決策機制等均不同。平臺公司的實際控制人往往是其屬地的地方政府，交通公用事業(yè)公司則往往隸屬于更高的層級。

交通公用事業(yè)公司有其自身的經(jīng)營目標、社會責任及員工福祉，要求交通公用事業(yè)公司為了地方政府開發(fā)建設(shè)項目的投資需求而犧牲其已有運營項目的利益，是不合理的。

交通公用事業(yè)公司，在一定時期一定項目中，起到了推進地方開發(fā)建設(shè)的作用，那只是地方政府與社會資本的良好合作，遠遠不能夠期望和判斷交通公用事業(yè)公司等同于平臺公司。

一旦地方政府中長期或宏觀發(fā)展目標與交通公用事業(yè)公司的短期或微觀經(jīng)營目標發(fā)生沖突，后者作為一般公司，必然趨向于選擇保護已有業(yè)務(wù)利潤目標，而放棄地方政府中長期或宏觀發(fā)展目標?；蛘哒f，如果交通公用事業(yè)公司出于某種原因選擇了屈服于地方政府的中長期或宏觀發(fā)展目標，那必然是犧牲了一定的公司利益、效率或福利；或者犧牲了其他。總之，違背市場經(jīng)濟應(yīng)有的經(jīng)濟原則或法律準則。

平臺公司與一般公司差異比較分析表

1.  部委文件指引的轉(zhuǎn)型方向

通過對財預(yù)50號文、財建743號文、發(fā)改規(guī)劃406號文等國家部委系列文件的研讀，可以理解到，所謂平臺公司轉(zhuǎn)型，主線是建立符合市場化運營的現(xiàn)代企業(yè)制度，方向是建立國有資本投資運營公司，職能是投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本整合，重點是推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

同時，政策支持轉(zhuǎn)型中的融資平臺公司及轉(zhuǎn)型后的公益類國企依法合規(guī)承接政府公益類項目；而不是增加幾種經(jīng)營范圍，變成實體業(yè)務(wù)的企業(yè)。

2.  地方文件提及的具體模式

如果說50號文、743號文、406號文表述得還比較宏觀且抽象的話，江蘇省多部門發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)<推進政府投資工程集中組織建設(shè)的指導(dǎo)意見>的通知》（蘇建建管[2018]23號）中，就更加清晰地勾畫了平臺公司轉(zhuǎn)型后的畫像：

集中組織建設(shè)實施單位，在工程建設(shè)全過程行使政府投資工程建設(shè)單位的權(quán)利和義務(wù)，承擔工程組織建設(shè)職能，執(zhí)行批準的工程建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標準、投資概算，控制工程工期、投資，保證工程質(zhì)量。

主要職責可以包括：

• 組織項目可行性研究報告、初步設(shè)計及概算、施工圖設(shè)計文件的編制及報審；

• 辦理有關(guān)報建、報批手續(xù)；

• 制訂項目工作方案、工作計劃和項目管理目標；

• 負責工程勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位和材料設(shè)備采購的招標；

• 負責集中組織建設(shè)項目建設(shè)過程中的投資控制、質(zhì)量安全、工期進度、信息檔案等管理；

• 組織項目的中間驗收、竣工驗收、項目使用移交等；

• 編制項目竣工工程結(jié)算、竣工財務(wù)決算，辦理資產(chǎn)移交手續(xù)等。

江蘇版“授權(quán)建設(shè)管理”（ACM）[注2]中，“集中組織建設(shè)實施單位”并不必須負責施工，只是負責“管理”（包括“控制投資”）。

因此可以猜測到，授權(quán)建設(shè)管理模式比較可能的結(jié)構(gòu)是“政府授權(quán)—集中組織建設(shè)實施單位—施工單位”，可以預(yù)見的是，ACM有利于發(fā)揮平臺公司了解區(qū)域情況、辦事程序等客觀優(yōu)勢，在一定程度上將能夠起到籌資投資職能、隔離政企債務(wù)、提高管理效率的作用，是平臺公司轉(zhuǎn)型的可選擇方向之一。

雖然這一結(jié)構(gòu)僅面向政府投資工程項目，導(dǎo)致包含范圍和收入來源均比較狹窄，但是作為一種具有務(wù)實性和探索性的重要嘗試，該模式仍能夠較容易地被推廣到其他政府利用外部資金提供公共產(chǎn)品的項目中去。

3.  ABO模式與平臺轉(zhuǎn)型

較多觀點認為，授權(quán)經(jīng)營模式（ABO）系北京市首創(chuàng)，2016年北京市交通委員會代表北京市政府與京投公司正式簽署《北京市軌道交通授權(quán)經(jīng)營協(xié)議》，提出了授權(quán)（Authorize）—建設(shè)（Build）—運營（Operate）的ABO模式，由市政府授權(quán)京投公司履行北京市軌道交通業(yè)主職責，京投公司按照授權(quán)負責整合各類市場主體資源，提供北京市軌道交通項目的投資、建設(shè)、運營等整體服務(wù)。

政府履行規(guī)則制定、績效考核等職責，同時支付京投公司授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費，以滿足其提供全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)的資金需求。

從積極的方面來說，在ABO模式中，平臺公司可以代表政府以甲方身份簽署協(xié)議，行使資金渠道和資金管理等方面職能，也可以在職能部門的指導(dǎo)下發(fā)揮項目管理職能。

雖然ABO模式本身并不完全屬于政府購買服務(wù)，但其啟動了平臺公司作為政府購買服務(wù)管理方的模式探索，并與ACM一道，通過對政府購買服務(wù)和采購工程的綜合性管理，而有望成為平臺公司邁向市場化國有資本運營公司的重要途徑。由于篇幅所限，我們將在其他的篇章中對ACM和ABO等模式做進一步的研討。

平臺公司轉(zhuǎn)型在堅持其國有資本投資運營公司的發(fā)展方向之下，可以考慮加入工程建設(shè)、土地房產(chǎn)開發(fā)行業(yè)中的業(yè)務(wù)技術(shù)相對簡單的部分領(lǐng)域，逐步實現(xiàn)完善經(jīng)營收入結(jié)構(gòu)、籌集資本金抵押物、壯大自身資產(chǎn)規(guī)模、促進對接社會資本等。

1．經(jīng)營土地房產(chǎn)促進保值增值

通過承攬回遷房等房屋開發(fā)建設(shè)，切入土地房產(chǎn)開發(fā)行業(yè)，依靠地方政府配套的產(chǎn)業(yè)基金支持，配合地方政府土地整理進度進行開發(fā)建設(shè)，逐步壯大資產(chǎn)規(guī)模。

平臺公司切入土地房產(chǎn)開發(fā)行業(yè)的意義是：首先，回遷房建設(shè)，本身就是土地整理的另一個方面；其次，房地產(chǎn)開發(fā)，是最容易滾動積累抵押物的行業(yè)之一，對于之后的發(fā)展壯大起到積累作用；再次，平臺公司進入的回遷房建設(shè)領(lǐng)域，市場競爭程度較低，土地成本一般較低，資金回收一般也較有保障，因此也較容易獲得資金支持。

2．建設(shè)工業(yè)廠房用于招商引資

通過開發(fā)建設(shè)工業(yè)廠房，切入產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)，依靠地方政府配套產(chǎn)業(yè)基金支持，按照地方政府產(chǎn)業(yè)政策，與地方政府招商部門緊密配合，開展招商引資。

平臺公司切入產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)領(lǐng)域的意義是：在現(xiàn)行政策法規(guī)文件下，“零地價、先征后返、稅收返還”等政策陸續(xù)廢止，產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)業(yè)已成為地方政府招商引資的必需品，當然如果是地方國有獨資公司能夠承擔此項任務(wù)，在籌集資金、落實政策等諸多方面均有其先天優(yōu)勢。

3．承攬政府公益性項目建設(shè)

平臺公司當然也可以考慮參與承攬政府工程用于獲取工程建設(shè)收益。在所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離、分項目資產(chǎn)債務(wù)邊界清晰的前提下，資產(chǎn)規(guī)模和管理水平都達到相當高層級時，超大型平臺公司也可考慮向控股集團方向發(fā)展。

4．對接合作伙伴啟動PPP及類PPP項目

通過商業(yè)、工業(yè)地產(chǎn)開發(fā)逐步積累資產(chǎn)，按照地方政府在新型城鎮(zhèn)化開發(fā)建設(shè)項目方面的總體規(guī)劃，借助熟悉區(qū)域情況、了解辦事程序等客觀優(yōu)勢，履行42號文對于平臺公司轉(zhuǎn)型參與PPP項目的相關(guān)要求之后，作為社會資本，或以政府方實施主體身份對接社會資本，啟動PPP及類PPP項目。

1．實體業(yè)務(wù)化趨勢

以當前的市場環(huán)境，具有數(shù)十年業(yè)務(wù)經(jīng)驗的專業(yè)企業(yè)，尚且面臨著巨大的市場壓力，而平臺公司并不具備除籌資投資及簡單建設(shè)開發(fā)之外的業(yè)務(wù)能力，介入一種自身并不掌握技術(shù)的市場化業(yè)務(wù)，對于平臺公司來說，無異于自尋死路。

對于區(qū)縣來說，區(qū)縣平臺公司無權(quán)無力經(jīng)營交通公用事業(yè)項目；擴張兼并就更不現(xiàn)實。平臺公司向市場化業(yè)務(wù)的增項轉(zhuǎn)型只是一廂情愿的美好愿望而已，多數(shù)平臺公司不具備那樣的基礎(chǔ)和實力，也不利于平臺公司發(fā)揮其籌資投資職能，地方政府亦不希望平臺公司直接從事交通公用事業(yè)項目及其他一般公司業(yè)務(wù)。19號文發(fā)布至今的八年時間里，平臺公司轉(zhuǎn)型失敗的主要原因，是陷入了實體業(yè)務(wù)化轉(zhuǎn)型的誤區(qū)。

2．ABO和公建公營的消極方面

從ABO及公建公營的另一方面來說，期望平臺公司去擔任服務(wù)提供方（乙方），在復(fù)雜業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，對于大多數(shù)普通平臺公司來說，恐怕還是難以實現(xiàn)。

平臺公司的成長或曰轉(zhuǎn)型，不能依靠進入實體業(yè)務(wù)領(lǐng)域；實體業(yè)務(wù)領(lǐng)域的技術(shù)經(jīng)驗，也不是給個十單八單業(yè)務(wù)就能掌握的；平臺公司的職能是代表政府合法合規(guī)籌資投資，為什么要轉(zhuǎn)型成為實業(yè)企業(yè)才算成長了呢。

說到這里，我們真的以為平臺公司們不知道如何擴張業(yè)務(wù)和整合股份么？當歐洲諸強羨慕嫉妒恨美國，然后信誓旦旦而又勉勉強強地走到一起組建歐盟時，我們以為諸強元首們真的不知道做啥子買賣賺錢么？經(jīng)濟發(fā)展、主權(quán)完整、政權(quán)穩(wěn)定、國防安全、人民幸福，除了薩繆爾森在《經(jīng)濟學(xué)》里寫的那些東西之外，還需要考慮的太多了。沒有在平臺里坐個五年八年的，是難以體會平臺與平臺爸爸、哥哥姐姐們的恩義纏綿的。

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[注1] 文件目錄：

19號文：《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2010]19號）

412號文：《關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項的通知》（財預(yù)[2010]412號），已廢止。

43號文：《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）

42號文：《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)[2015]42號）

50號文：《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)[2017]50號）

87號文：《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)[2017]87號）

[注2] 江蘇省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳省發(fā)展改革委省財政廳關(guān)于印發(fā)《推進政府投資工程集中組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》的通知（蘇建建管[2018]23號），文件中所涉及的“授權(quán)建設(shè)管理”概念，業(yè)內(nèi)并沒有統(tǒng)一的簡稱，為了敘述方便，我們將“授權(quán)建設(shè)管理”譯為ACM（Authorized Construction Management）。