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上個(gè)月國務(wù)院剛頒布的《關(guān)于推進(jìn)國有資本投資、運(yùn)營公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見》國發(fā)［2018］23號文對改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司提出了總體要求，并對其功能定位、組建方式、授權(quán)機(jī)制、治理結(jié)構(gòu)等作了詳細(xì)的描述。尤其明確了國有資本投資、運(yùn)營公司的概念。其中國有資本運(yùn)營公司主要以提升國有資本運(yùn)營效率、提高國有資本回報(bào)為目標(biāo)，以財(cái)務(wù)性持股為主，通過股權(quán)運(yùn)作、基金投資、培育孵化、價(jià)值管理、有序進(jìn)退等方式，盤活國有資產(chǎn)存量，引導(dǎo)和帶動社會資本共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國有資本合理流動和保值增值。換句話說：就是通過重組或新設(shè)國有資本市場化運(yùn)作的專業(yè)平臺，作為政府對基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公益性項(xiàng)目投資以及城市資源開發(fā)和利用的運(yùn)作主平臺，并按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”相互獨(dú)立的公司化、市場化運(yùn)作原則，建立起決策科學(xué)、運(yùn)營規(guī)范、監(jiān)管嚴(yán)格、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的國有資本運(yùn)作體制。其實(shí)是對地方投融資平臺實(shí)體化轉(zhuǎn)型提出了更高、更嚴(yán)格的要求。而實(shí)體化轉(zhuǎn)型脫離不了對公益性資產(chǎn)的投資、管理、運(yùn)作。這樣政府原本已投資建設(shè)完成或尚未完工的公益性資產(chǎn)如何處理是非常重要的一個(gè)方面。
一、什么是公益性資產(chǎn)？
最早是在《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》國發(fā)［2010］19號中提出的：“今后地方政府確需設(shè)立融資平臺公司的，必須嚴(yán)格依照有關(guān)法律法規(guī)辦理，足額注入資本金，學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺公司?！逼渌岬健肮嫘再Y產(chǎn)／項(xiàng)目”的文件還有如下一些：
《關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項(xiàng)的通知》財(cái)預(yù)［2010］412號：公益性項(xiàng)目是指為社會公共利益服務(wù)、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運(yùn)作的政府投資項(xiàng)目，如市政道路、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以及公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研、義務(wù)教育、保障性安居工程等基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目。今后地方政府確需設(shè)立融資平臺公司的，必須嚴(yán)格依照有關(guān)法律法規(guī)辦理，足額注入資本金，學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺公司”的“今后”是指2010年7月1日以后（含7月1日）；“公益性資產(chǎn)”，是指為社會公共利益服務(wù)，且依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定不能或不宜變現(xiàn)的資產(chǎn)，如學(xué)校、醫(yī)院、公園、廣場、黨政機(jī)關(guān)及經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位辦公樓等，以及市政道路、水利設(shè)施、非收費(fèi)管網(wǎng)設(shè)施等不能帶來經(jīng)營性收入的基礎(chǔ)設(shè)施等。
《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府投融資平臺公司發(fā)行債券行為有關(guān)問題的通知》發(fā)改辦財(cái)金［2010］2881號：申請發(fā)行企業(yè)債券的投融資平臺公司，必須依法嚴(yán)格確保公司資產(chǎn)的真實(shí)有效，必須具備真實(shí)足額的資本金注入，不得將公立學(xué)校、公立醫(yī)院、公園、事業(yè)單位資產(chǎn)等公益性資產(chǎn)作為資本注入投融資平臺公司。“公益性資產(chǎn)”是指主要為社會公共利益服務(wù)，且依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)不得或不宜變現(xiàn)的資產(chǎn)。對于已將上述資產(chǎn)注入投融資平臺公司的，在計(jì)算發(fā)債規(guī)模時(shí)，必須從凈資產(chǎn)規(guī)模中予以扣除。
《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化企業(yè)債券風(fēng)險(xiǎn)防范管理有關(guān)問題的通知》發(fā)改辦財(cái)金［2012］3451號：加強(qiáng)對城投公司注入資產(chǎn)及重組的管理（一）注入資產(chǎn)必須為經(jīng)營性資產(chǎn)。政府辦公場所、公園、學(xué)校等純公益性資產(chǎn)不得注入城投公司。（二）注入資產(chǎn)必須經(jīng)具有證券從業(yè)資格的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)評估，由有關(guān)主管部門辦理相關(guān)權(quán)屬轉(zhuǎn)移登記及變更工商登記。（三）作為企業(yè)注冊資本注入的土地資產(chǎn)除經(jīng)評估外，必須取得土地使用權(quán)證，屬于劃撥、變更土地使用權(quán)人的，應(yīng)證明原土地使用證已經(jīng)注銷。
《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》財(cái)預(yù)［2012］463號文：地方政府對融資平臺公司注資必須合法合規(guī)，不得將政府辦公樓、學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)作為資本注入融資平臺公司。嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》等有關(guān)規(guī)定，地方政府將土地注入融資平臺公司必須經(jīng)過法定的出讓或劃撥程序。以出讓方式注入土地的，融資平臺公司必須及時(shí)足額繳納土地出讓收入并取得國有土地使用證；以劃撥方式注入土地的，必須經(jīng)過有關(guān)部門依法批準(zhǔn)并嚴(yán)格用于指定用途。融資平臺公司經(jīng)依法批準(zhǔn)利用原有劃撥土地進(jìn)行經(jīng)營性開發(fā)建設(shè)或轉(zhuǎn)讓原劃撥土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定補(bǔ)繳土地價(jià)款。地方各級政府不得將儲備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源。
《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》財(cái)預(yù)［2017］50號文：地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源，不得利用政府性資源干預(yù)金融機(jī)構(gòu)正常經(jīng)營行為。
《關(guān)于進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)債券服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力嚴(yán)格防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的通知》發(fā)改辦財(cái)金［2018］194號文：公益性資產(chǎn)包括：“公立學(xué)校、公立醫(yī)院、公共文化設(shè)施、公園、公共廣場、機(jī)關(guān)事業(yè)單位辦公樓、市政道路、非收費(fèi)橋梁、非經(jīng)營性水利設(shè)施、非收費(fèi)管網(wǎng)設(shè)施”。發(fā)改委在審核發(fā)行企業(yè)債中對于平臺債和產(chǎn)業(yè)債的分類認(rèn)定中規(guī)定：公益性項(xiàng)目是指為社會公共利益服務(wù)、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運(yùn)作的政府投資項(xiàng)目。公益性項(xiàng)目包含但不限于以下幾類：①城市開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目：包括城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政建設(shè)、園區(qū)開發(fā)、建設(shè)等；②土地開發(fā)項(xiàng)目：包括土地整理、土地儲備管理等；③公益性住房項(xiàng)目：包括棚戶區(qū)改造、保障房、安居房、安置房、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等；④公益性事業(yè)：包括垃圾、污水處理、環(huán)境整治、水利建設(shè)等。 嚴(yán)禁將公益性資產(chǎn)及儲備土地使用權(quán)計(jì)入申報(bào)企業(yè)資產(chǎn)。
《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》財(cái)金［2018］23號：若發(fā)現(xiàn)存在以“名股實(shí)債”、股東借款、借貸資金等債務(wù)性資金和以公益性資產(chǎn)、儲備土地等方式違規(guī)出資或出資不實(shí)的問題，國有金融企業(yè)不得向其提供融資。
通過對以上政策文件的梳理，我們不難發(fā)現(xiàn)首先公益性資產(chǎn)不能作為出資注入的政府融資平臺，一方面做大了平臺公司的資產(chǎn)規(guī)模，造成公司的資產(chǎn)數(shù)額虛增，降低了資產(chǎn)負(fù)債率，另一方面政府融資平臺作為主體進(jìn)行融資時(shí)，以此類資產(chǎn)作為抵押，是違反相關(guān)的法律法規(guī)的。其次，平臺公司作為發(fā)債主體時(shí)，此類資產(chǎn)不計(jì)入企業(yè)資產(chǎn)。因此，對于政府大規(guī)模的公益性資產(chǎn)如何有效運(yùn)用？
二、轉(zhuǎn)型后的新主體如何利用公益性資產(chǎn)？
基于上述所有的文件都是公益性資產(chǎn)不得作為地方融資平臺的企業(yè)資產(chǎn)，但是如果根據(jù)國發(fā)［2018］23號文重組或新設(shè)的國有資產(chǎn)投資、運(yùn)營公司呢？國有資產(chǎn)投資、運(yùn)營公司通過TOT方式受讓此類公益性資產(chǎn)，可以采用回租或者與擬開展的有經(jīng)營性現(xiàn)金流的資產(chǎn)捆綁后進(jìn)行運(yùn)營，其實(shí)是為國有資產(chǎn)投資、運(yùn)營公司或者地方政府新的投融資主體創(chuàng)造了現(xiàn)金流。從發(fā)改辦財(cái)金［2018］194號文發(fā)行企業(yè)債券的真實(shí)意圖出發(fā)，也是要求“政府的歸政府、市場的歸市場”，若重組或新設(shè)的國有資產(chǎn)投資、運(yùn)營公司完全充分的市場化運(yùn)作，發(fā)行企業(yè)債券可以不受194號文的影響。以上僅代表個(gè)人觀點(diǎn)。
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