建筑業(yè)發(fā)展趨勢之一是建筑產(chǎn)品的組織管理模式越來越接近一般工業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)組織方式，業(yè)主希望承包商能夠承擔更多的責任、義務和風險，同時愿意支付更多的費用，使得業(yè)主越來越青睞工程項目總承包模式和工程項目特許經(jīng)營模式。無論是ENR（工程新聞記錄）的統(tǒng)計還是世界銀行的統(tǒng)計均顯示采用工程總承包模式的項目比例越來越高。正是“市場需求+企業(yè)轉型+政策助力”，推動了工程總承包的形成與變遷。經(jīng)過一系列政策文件的推動、試點項目的不斷推進和建筑市場長時間的醞釀，工程總承包模式已逐漸孕育成熟，2018，工程總承包項目將持續(xù)落地，EPC/DB等概念將家喻戶曉，工程總承包時代的鐘聲已經(jīng)敲響！

有關“工程建設階段”與“工程成本”的關系表明，工程造價的90%在設計階段就已經(jīng)確定，施工階段影響項目投資僅占5%左右。在傳統(tǒng)承包模式下，施工和設計是分離的，雙方難以及時協(xié)調，常常產(chǎn)生造價和使用功能上的損失。施行工程總承包后，設計和施工過程深度交叉，能夠在保證工程質量的前提下，最大幅度地降低成本。施工承包商介入設計，其施工經(jīng)驗有可能在項目設計中為業(yè)主節(jié)省費用和縮短施工時間。另一方面，把設計的最終產(chǎn)品的價格納入競爭，有可能更大程度地降低項目總成本。相對于傳統(tǒng)的單純的設計競爭和施工承包競爭而言，單純的設計競爭，比較的是設計方案和設計費，參加競爭的設計者并不承受最終產(chǎn)品的價格的競爭壓力。而在設計完成后的單純的施工招標中，承包商改變設計內容的機會已經(jīng)非常有限。采用工程總承包，參加競爭的總承包商在設計方面就要在滿足業(yè)主要求的功能、質量標準的基礎上，要想方設法降低最終建筑物的價格，以增加獲得合同的機會。

工程總承包是國際通行的工程建設項目組織實施方式，其基本出發(fā)點是借鑒工業(yè)生產(chǎn)組織的經(jīng)驗，實現(xiàn)工程項目建設生產(chǎn)過程的組織集成化，以克服由于設計和施工分離而對工程建設質量、投資、進度等產(chǎn)生的不利影響，其核心是通過設計與施工的組織集成，促進設計與施工的緊密結合，以實現(xiàn)工程項目建設增值的目的。

1、《建筑法》第24條規(guī)定：“提倡對建筑工程實行總承包，禁止將建筑工程肢解發(fā)包。建筑工程的發(fā)包單位可以將建筑工程的勘察、設計、施工、設備采購一并發(fā)包給一個工程總承包單位，也可以將建筑工程勘察、設計、施工、設備采購的一項或者多項發(fā)包給一個工程總承包單位;但是，不得將應當由一個承包單位完成的建筑工程肢解成若干部分發(fā)包給幾個承包單位。”

2、《合同法》第272條規(guī)定：“發(fā)包人可以與總承包人訂立建設工程合同，也可以分別與勘察人、設計人、施工人訂立勘察、設計、施工承包合同。發(fā)包人不得將應當由一個承包人完成的建設工程肢解成若干部分發(fā)包給幾個承包人?！?/span>

以上是調整我國建設領域的兩部基本大法對我國工程建設中的關于總包的明文規(guī)定，從而在立法上確立了“總包”的法律制度。

3、《建設部關于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導意見》（建市[2003]30號）明確提出“積極推行工程總承包，是提高工程建設管理水平、保證工程質量和投資效益、規(guī)范建筑市場秩序的重要措施?！?/span>

4、《住房城鄉(xiāng)建設部關于推進建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見》（建市〔2014〕92號）第19項：加大工程總承包推行力度。倡導工程建設項目采用工程總承包模式，鼓勵有實力的工程設計和施工企業(yè)開展工程總承包業(yè)務。推動建立適合工程總承包發(fā)展的招標投標和工程建設管理機制，調整現(xiàn)行招標投標、施工許可、現(xiàn)場執(zhí)法檢查、竣工驗收備案等環(huán)節(jié)管理制度，為推行工程總承包創(chuàng)造政策環(huán)境。工程總承包合同中涵蓋的設計、施工業(yè)務可以不再通過公開招標方式確定分包單位。

5、《中共中央、國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》第9項：深化建設項目組織實施方式改革，推廣工程總承包制，加強建筑市場監(jiān)管，嚴厲查處轉包和違法分包等行為，推進建筑市場誠信體系建設。實行施工企業(yè)銀行保函和工程質量責任保險制度。

6、住建部印發(fā)《住房城鄉(xiāng)建設事業(yè)“十三五”規(guī)劃綱要》第十五章第二款寫到：大力推行工程總承包，促進設計、采購、施工等各階段的深度融合。

7、《國務院辦公廳關于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見（國辦發(fā)〔2017〕19號）第3項第3款：加快推行工程總承包。裝配式建筑原則上應采用工程總承包模式。政府投資工程應完善建設管理模式，帶頭推行工程總承包。加快完善工程總承包相關的招標投標、施工許可、竣工驗收等制度規(guī)定。按照總承包負總責的原則，落實工程總承包單位在工程質量安全、進度控制、成本管理等方面的責任。除以暫估價形式包括在工程總承包范圍內且依法必須進行招標的項目外，工程總承包單位可以直接發(fā)包總承包合同中涵蓋的其他專業(yè)業(yè)務。

政策趨勢主要體現(xiàn)在：

一是從鼓勵建立工程承包公司向培育工程總承包和項目管理企業(yè)轉變。

二是從頒發(fā)資質、資質許可證的嚴格管理到創(chuàng)造相對寬松環(huán)境的轉變。

三是從設計單位不能轄有施工隊伍，不能與施工隊伍聯(lián)合投標總承包工程項目到可以組成聯(lián)合體投標的轉變。

四是推動企業(yè)改革以適應市場經(jīng)濟的發(fā)展，逐步提高技術水平，為開展工程總承包業(yè)務奠定基礎。設計是工程總承包的龍頭，加快設計院體制改革，也是推動工程總承包發(fā)展的基礎。

總體而言，我國現(xiàn)有法律法規(guī)和相關政策對工程總承包的規(guī)定過于原則，可操作性不強，住建部于2011年推出的《建設項目工程總承包合同示范文本（試行）》（GF-2011-0216）也由于合同條款沒有細化，未能得到廣泛推廣。但是，近年來，相關法律法規(guī)不斷完善、引導政策不斷出臺和試點項目的不斷推進，工程總承包模式已經(jīng)基本具備落地條件，2017年5月，住建部發(fā)文，要求各地住建部門，每季度末準時報送“推廣工程總承包，實行工程總承包的企業(yè)和項目落地情況”，標志著工程總承包時代的來臨！

1、試點省份和單位

1987年4月，國家計委、財政部、中國人民建設銀行、國家物資局發(fā)出了《關于設計單位進行工程建設總承包試點有關問題的通知》（計設〔1987〕619號），批準了廣東建設承包公司（廣東省建筑設計院）、中國武漢化工工程公司等12家設計單位被列為總承包試點單位。

1989年4月，建設部、國家計委、財政部、中國人民建設銀行、物資部聯(lián)合發(fā)出了《關于擴大設計單位進行工程總承包試點及有關問題的補充通知》（89建設字第122號），批準了北京鋼鐵設計研究總院等31家工程建設總承包試點單位。

2014年：住房城鄉(xiāng)建設部同意浙江省開展工程總承包試點。

2016年：住房城鄉(xiāng)建設部同意吉林、福建、湖南、廣西、四川、上海、重慶7個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）開展工程總承包試點。

2017年8月：貴州省開展工程總承包試點，18家建企成為貴州第一批工程總承包試點企業(yè)。

2017年9月：住房城鄉(xiāng)建設部同意陜西省開展工程總承包試點。

除以上地區(qū)和單位，廣東、云南、深圳、湖北等省市已經(jīng)在積極推行工程總承包模式。

2、地方政府試點文件

2017年1月1日起施行的《上海市工程總承包試點項目管理辦法》，對3個敏感問題給出了明確的說法，或成為政策方向標。

2016年3月，浙江省住房和城鄉(xiāng)建設廳《關于深化建設工程實施方式改革積極推進工程總承包發(fā)展的指導意見》（浙建〔2016〕5號）。

2016年5月，住房城鄉(xiāng)建設部辦公廳《關于同意上海等7省市開展總承包試點工作的函》（建辦市函〔2016〕415號）。

2016年5月，深圳市住房和建設局《EPC工程總承包招標工作指導規(guī)則（試行）》（深建市場[2016]16號）。

2016年6月，廣西住房城鄉(xiāng)建設廳《關于印發(fā)廣西壯族自治區(qū)房屋建筑和市政基礎設施工程總承包試點工作方案的通知》（桂建管〔2016〕41號）。

2016年7月，湖北省水利廳關于印發(fā)《湖北省水利建設項目工程總承包指導意見(試行)》的通知（鄂水利函〔2016〕328號）。

2016年7月，廣西壯族自治區(qū)發(fā)改委《關于規(guī)范推進工程總承包工作的通知》（桂發(fā)改投資〔2016〕906號）。

2016年8月，四川省住建廳關于印發(fā)《四川省政府投資項目工程總承包試點工作方案》的通知（川建勘設科發(fā)〔2016〕644號）。

建市[2003]30號文中關于工程總承包的定義為：工程總承包是指從事工程總承包的企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同約定對工程項目的勘察、設計、采購、施工、試運行等實行全過程或若干階段的承包。從概念可以看出，工程總承包可以是全過程的承包也可以是若干階段的承包。但是設計總承包和施工總承包并不能算是工程總承包，因為他們不是“若干階段”的承包。“若干階段”的承包可以有不同的組合，可以前伸或后延。

一般地，按承包商的組織形式分類，工程總承包有如下幾種類型：

（1）一個組織既有設計力量，又有施工力量，由它獨立地承擔建設工程項目總承包的任務，在美國這種模式較為常用，我國是按工程建設的資質分類管理的，目前還沒有這種全功能的工程公司。

（2）由設計單位和施工單位為一個特定的項目組成聯(lián)合體，以承擔建設工程項目總承包的任務。

（3）由施工單位承接建設工程總承包的任務，而設計單位受施工單位的委托承擔其中的設計任務，即以施工為龍頭的工程總承包方式。

（4）由設計單位承接建設工程項目總承包的任務，而施工單位作為其分包承擔其中的施工任務，即以設計為龍頭的工程總承包方式。

事實上，工程總承包模式包括一系列的模式，如設計采購施工總承包（EPC）、設計建造工程總承包（DB）、設計采購總承包（EP）、采購施工總承包（PC）等，其中以DB和EPC最為典型（分別對應FIDIC合同體系的黃皮書和銀皮書）。

不同的承包方式，參與項目實施過程中的若干環(huán)節(jié)，每種模式均有其固有的適用范圍，部分省市甚至將EPC與工程總承包混同，導向模糊，不利于工程總承包模式的健康發(fā)展。

不同的總承包模式特點各不相同，在所有模式中，EPC模式的地位舉足輕重。限于篇幅，本文僅介紹EPC模式。參照FIDIC體系為例，本文針對EPC模式的特點、適用范圍和不適用情形，依照現(xiàn)有實踐案例和國際慣例作簡要歸納和總結。

1、EPC模式的特點

對于EPC項目來說，總承包商負責對工程項目進行進度、費用、質量、安全管理和控制，并按合同約定完成工程。

（1）風險與收益對等。業(yè)主希望通過利用總承包商的專業(yè)優(yōu)勢，降低工程實施風險和提高項目效益，因此，業(yè)主在向總承包商轉移風險的同時也給了總承包商創(chuàng)造價值和獲取利潤的機會。

（2）總承包商承擔大部分風險。在傳統(tǒng)DBB模式下，業(yè)主與總承包商的風險分攤大致是對等的。而在EPC模式下，由于采用總價合同，總承包商需要承擔包括設計、施工、采購在內的所有風險，以及不可預見且無法合理防范的自然力作用風險。該類一旦發(fā)生，通常會引起費用的增加和工期延誤，在其他模式中承包商對此享有的索賠權，在EPC模式中則不存在。這無疑大大增加了總承包商在工程實施中的風險。

（3）傾向于適用固定總價合同。總價合同的計價方式并不是EPC模式獨有的，但是與其他模式條件下的總價合同相比，EPC合同更接近于固定總價合同。通常情況下，固定總價僅用于規(guī)模小、工期短的工程。而EPC模式所適用的工程一般都比較大，工期比較長，且具有相當?shù)募夹g復雜性，因此，增加了總承包商的風險。

2、EPC模式的適用范圍

（1）以交鑰匙方式提供工業(yè)設施，動力設備，基礎設施等項目，以及其他類型開發(fā)項目。

（2）固定總價合同，按里程碑方式支付。

（3）業(yè)主代表直接管理項目實施過程，過程采用較為松散的管理方式。但采用嚴格的完工檢驗。

（4）項目風險大部分由總承包商承擔，業(yè)主愿意為此更多地承擔費用。

3、EPC模式不適用的范圍

（1）投標人沒有足夠的時間或資料仔細研究和檢查業(yè)主要求；進行設計，風險評估和估算。

（2）建設涉及過多的地下工程。

（3）業(yè)主要嚴密監(jiān)督或控制總承包商的工作，審核大部分施工圖紙。

（4）每次期中付款的金額要經(jīng)職員或其他中間人確定。

4、EPC工程總承包招標注意事項（參照深圳市住建局發(fā)布的《EPC工程總承包招標工作指導規(guī)則（試行）》）

傳統(tǒng)招標模式由招標人提供設計圖紙和工程量清單，投標人按規(guī)定進行應標和報價，而EPC工程總承包招標時只提供概念設計（或方案設計）、建設規(guī)模和建設標準，不提供工程量清單，投標人需自行編制用于報價的清單，因此招標時應注意以下事項：

（一）確定合理的招標時間，確保投標人有足夠時間對招標文件進行仔細研究、核查招標人需求、進行必要的深化設計、風險評估和估算。（充分的時間研判）

（二）參照國際咨詢工程師聯(lián)合會（FIDIC）《設計采購施工（EPC）/交鑰匙工程合同條件》與《生產(chǎn)設備和設計-施工合同條件》擬定合同條款。（完善的合同文本）

（三）改變工程項目管理模式，發(fā)包人對承包人的工作只進行有限的控制，一般不進行過程干預，而是在驗收時嚴格按建設規(guī)模和建設標準進行驗收，只有達到招標需求的工程才予以接收。EPC工程總承包工程可不實行工程監(jiān)理，發(fā)包人也可仍然聘請工程監(jiān)理，但是對工程監(jiān)理的工作內容與工作形式進行適當調整。（寬松的過程控制）

（四）招標過程中，允許投標人就技術問題和商務條件與招標人進行磋商，達成一致后作為合同的組成部分。（有效的前期談判）

（五）工程款支付不宜采用傳統(tǒng)的按實計量與支付方式，可采用按比例或按月度約定額度支付方式。（合適的支付方式）

（六）慎重選擇定標方法，目前建筑市場中具備工程總承包管理能力和經(jīng)驗的承包人較少，不宜采用較大范圍的直接抽簽或較大范圍的票決抽簽定標方式。