其三，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的目的是明晰產(chǎn)權(quán)，建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。長期以來，我國自然資源管理中存在自然資源所有者不到位、所有權(quán)邊界模糊等問題。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，要求“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”，“形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”。2015年9月，中共中央政治局審議通過了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，要求建立統(tǒng)一的確權(quán)登記系統(tǒng)，堅持資源公有、物權(quán)法定，清晰界定全部國土空間各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體。

因此，盡管目前沒有將國家所有的自然資源納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，但自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記屬于不動產(chǎn)物權(quán)登記的本質(zhì)沒有變，屬于物權(quán)公示方式的性質(zhì)沒有變，其明晰產(chǎn)權(quán)、保護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益的目的沒有變。在自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記程序與規(guī)則的設(shè)計上，應(yīng)盡可能與不動產(chǎn)登記保持一致，促進(jìn)兩者的有機(jī)融合。

把握確權(quán)登記的基礎(chǔ)

在試點(diǎn)工作中，各地普遍反映由于各主管部門對自然資源的分類標(biāo)準(zhǔn)不同，自然資源類型難以認(rèn)定，不同自然資源的邊界難以區(qū)分，取得的調(diào)查確權(quán)成果相關(guān)部門難以認(rèn)同，導(dǎo)致登記工作難以完成。要解決這一問題，關(guān)鍵在于把握自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的基礎(chǔ)——土地所有權(quán)登記?？傮w而言，自然資源所有權(quán)與其所依附的土地所有權(quán)是一致的。當(dāng)然，因開發(fā)利用國有或者集體土地，導(dǎo)致森林、草原與土地所有權(quán)主體不一致的少數(shù)而例外的情形，可通過調(diào)查確權(quán)單獨(dú)予以解決。堅持將土地登記作為自然資源登記的基礎(chǔ)，有利于更好地劃清所有權(quán)的主體、范圍和邊界。

首先，對森林、山嶺、草原、荒地、灘涂而言，本就是土地及其定著物登記，將集體土地所有權(quán)確權(quán)登記、國有土地使用權(quán)確權(quán)登記和土地利用現(xiàn)狀圖相疊加，可以找出國家所有森林、山嶺、草原、荒地、灘涂的范圍。

其次，水流資源屬于國家所有，但水流資源的邊界在哪里，有人提出應(yīng)以劃定的河湖管理范圍線作為水流資源范圍，這顯然是不合適的。河湖管理范圍線可以作為水流資源登記單元的范圍線，但河湖管理范圍內(nèi)的集體土地仍歸集體所有。因此，要明確水流資源范圍和邊界，很大程度上就是劃清集體土地與水流資源的邊界。

再次，探明儲量的礦產(chǎn)資源屬于國家所有，但礦產(chǎn)資源確權(quán)登記離不開特定的地理信息，其登記信息必然建立在特定的土地空間之上，其登記結(jié)果勢必與土地所有權(quán)甚至使用權(quán)的登記相關(guān)聯(lián)。

最后，國家公園、自然保護(hù)區(qū)、濕地作為特定的自然生態(tài)空間，被賦予特殊的生態(tài)功能。在一定意義上，是對特定土地所承載的自然生態(tài)空間的用途管制登記，就是將一塊土地及其定著物進(jìn)行登記，在劃清內(nèi)部不同所有者的界線并明確資源類型、范圍和面積的基礎(chǔ)上，明確生態(tài)空間用途管制等特殊保護(hù)要求。

把握了自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是以土地登記為基礎(chǔ)，抓住劃清不同所有權(quán)界線這一核心，就不會再糾結(jié)于自然資源類型的劃分和自然資源邊界的劃定。在現(xiàn)階段各資源主管部門不同資源分類標(biāo)準(zhǔn)并存的情況下，登記本身并不解決各主管部門對資源分類的差異，應(yīng)以土地利用現(xiàn)狀調(diào)查成果為基礎(chǔ)，重點(diǎn)劃清權(quán)屬界線，然后在數(shù)據(jù)庫中用不同的圖層記載和描述各主管部門依法定程序認(rèn)定的調(diào)查成果，求同存異，既完成確權(quán)登記，又有利于支撐各主管部門的管理活動。

把握確權(quán)登記的特性

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記盡管從本質(zhì)而言是不動產(chǎn)登記，但仍有其自身的特性。

一是實施主體具有單一性。由于自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是對國家所有的自然資源所有權(quán)進(jìn)行的全面登記，因此自然資源調(diào)查、確權(quán)、登記工作是由各級人民政府組織實施的，這與不動產(chǎn)登記由申請人提出、依申請登記完全不同?！蹲匀毁Y源統(tǒng)一確權(quán)辦法（試行）》第5條、第14條、第15條的規(guī)定體現(xiàn)了自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記由各級人民政府主動實施的特點(diǎn)。

二是工作目標(biāo)具有多樣性。基于自然資源資產(chǎn)的公有性質(zhì)、自然價值和生態(tài)效益，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記立足于建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，通過摸清自然資源家底，明晰自然資源產(chǎn)權(quán)，為國土空間開發(fā)保護(hù)、資源管理與節(jié)約利用、資源有償使用、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制與生態(tài)文明績效考核評估提供基礎(chǔ)支撐，對于推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有基礎(chǔ)性作用。

三是登記內(nèi)容具有管理性。中央要求，健全國土空間用途管制制度，將用途管制擴(kuò)大到所有自然生態(tài)空間。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記應(yīng)該在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，將空間規(guī)劃、生態(tài)紅線、用途管制、特殊保護(hù)等相關(guān)要求加以記載，從而明確自然資源的保護(hù)性、限制性、禁止性條件，為自然資源科學(xué)保護(hù)與合理開發(fā)利用提供依據(jù)。

總之，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記本質(zhì)上屬于不動產(chǎn)登記，在制度構(gòu)建上應(yīng)加快推動自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記與不動產(chǎn)登記的有機(jī)融合，否則容易形成“兩張皮”，加大行政成本和登記信息共享應(yīng)用的難度。為此，筆者提出五方面建議。

第一，在自然資源登記單元的劃分上，應(yīng)以權(quán)屬界線相對封閉的空間作為基本的自然資源登記單元。可以將集中連片的國有森林、山嶺、草原等劃為一個自然資源登記單元；可以將一條河流劃為一個登記單元；可以將一個礦區(qū)內(nèi)探明儲量的礦產(chǎn)資源劃為一個登記單元。對于具有特定生態(tài)功能的自然生態(tài)空間，如國家公園、自然保護(hù)區(qū)、濕地等，可以按管理范圍線劃定登記單元，對于管理范圍線切割了權(quán)屬界線的，擴(kuò)大至權(quán)屬范圍外圍線劃定登記單元。

第二，在自然資源登記單元編碼上，應(yīng)考慮與不動產(chǎn)登記單元編碼規(guī)則的銜接。自然資源離不開特定的地理空間信息，因此編碼中應(yīng)有行政區(qū)、地籍區(qū)、地籍子區(qū)、宗地等基本信息，在此基礎(chǔ)上再考慮全民或集體所有權(quán)、所有權(quán)行使代表、自然資源特征碼、順序號等。既與不動產(chǎn)單元編碼相銜接，又體現(xiàn)自然資源的特點(diǎn)。

第三，在自然資源登記管轄上，應(yīng)以屬地管轄為原則、特殊管轄為例外。自然資源量大面廣、權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，依靠基層和群眾才能順利完成確權(quán)登記工作。因此，大量的自然資源應(yīng)由縣、市登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)登記；水流、國家公園、自然保護(hù)區(qū)、濕地以及探明儲量的礦產(chǎn)資源可以由省、市登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)登記?；谌袼凶匀毁Y源所有權(quán)將主要由國務(wù)院和省級人民政府代表行使，因此，無論是屬地管轄還是特殊管轄，登記之前的自然資源調(diào)查確權(quán)工作，都應(yīng)由縣、市組織實施，省、市逐級審核確認(rèn)。

第四，在自然資源調(diào)查確權(quán)上，堅持以權(quán)屬調(diào)查為基礎(chǔ)，兼顧自然狀況調(diào)查和公共管制調(diào)查。在權(quán)屬邊界的劃分上，可充分利用已有的集體土地所有權(quán)、國有土地使用權(quán)確權(quán)登記成果，通過內(nèi)業(yè)研判，外業(yè)核實，相關(guān)方共同指界等方式加以認(rèn)定。對于自然狀況，在資源分類標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一之前，可引用土地調(diào)查、森林資源調(diào)查、水利普查等依法公布的調(diào)查成果；對于資源類型認(rèn)定存在分歧的，用不同圖層加以記載。公共管制調(diào)查可直接獲取各主管部門的規(guī)劃、紅線、特殊保護(hù)要求等成果，對于存在多種管制且范圍不同的，用多個圖層加以記載。

第五，在自然資源登記簿和數(shù)據(jù)庫建設(shè)上，與不動產(chǎn)登記簿和數(shù)據(jù)庫相銜接，在內(nèi)容上進(jìn)行拓展。除自然資源自然狀況、權(quán)屬狀況外，增加自然資源用途管制、生態(tài)保護(hù)紅線、公共管制及特殊保護(hù)要求等限制內(nèi)容。為實現(xiàn)與不動產(chǎn)登記的有效銜接，可以直接在不動產(chǎn)登記系統(tǒng)中增設(shè)自然資源登記模塊，在不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫中擴(kuò)充自然資源數(shù)據(jù)庫內(nèi)容。這樣，隨著確權(quán)登記工作的推進(jìn)，將在國土資源一張圖上，完整、清晰、準(zhǔn)確地看到每一宗不動產(chǎn)（含自然資源）的位置、分布、范圍、面積、權(quán)屬以及公共管制的要求，從而建立起覆蓋所有不動產(chǎn)類型（含自然資源）的登記信息數(shù)據(jù)庫，為明晰產(chǎn)權(quán)、保護(hù)權(quán)益人合法權(quán)益、提高政府治理能力提供有效支撐。

作者單位：湖南省國土資源廳不動產(chǎn)登記處

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