本條第一款規(guī)定的第一項(xiàng)應(yīng)當(dāng)不予準(zhǔn)許一并審理民事爭議的情形是：“法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)先行處理的?！毙姓?quán)是否可以介入民事爭議的解決？民事爭議的解決是否屬于法院司法保留的事項(xiàng)？歷來不乏爭議。但主流觀點(diǎn)認(rèn)為：“司法權(quán)的關(guān)鍵性權(quán)力在于對(duì)糾紛的最后決定權(quán)，而非第一手發(fā)言權(quán)?！薄吧鐣?huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)也一再提示人們，司法不是解決社會(huì)爭議的唯一方式?！痉ㄊ菣?quán)益保護(hù)的最后一道屏障’，就意味著在正常情況下，司法不應(yīng)該成為首要的選擇，而應(yīng)該是在窮盡其他救濟(jì)方式后的一種例外。并且司法也并非是萬能的，也不一定是糾紛解決的最優(yōu)機(jī)制?！?span>[1]

通過行政處理來解決民事爭議則具有不少獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和補(bǔ)充功能：首先，能夠?qū)⑻囟愋偷募m紛從司法的管轄中分流出來，有效地減輕法院的壓力。其次，行政性糾紛解決機(jī)關(guān)具有一定的權(quán)威性和專門性，在解決特定糾紛時(shí)既可以提高效率和效益，又可能因借助專家的力量而得到較審判更為合理的解決結(jié)果。最后，行政主管機(jī)關(guān)可以通過對(duì)特定類型的糾紛的解決過程逐漸積累經(jīng)驗(yàn)，形成政策和規(guī)范，從而不僅可進(jìn)行事后的救濟(jì)，而且有助于積極防止和有效調(diào)整今后同類問題的發(fā)生。[2]

“現(xiàn)代社會(huì)，行政機(jī)關(guān)在糾紛的解決中扮演了重要的角色”。在域外，英國的行政裁判所、美國的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)，都是比較典型的例子?！拔覈男姓C(jī)關(guān)歷來承擔(dān)著處理公民的糾紛和各種申訴的職能，各種行政主管機(jī)關(guān)根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，一般都有通過行政調(diào)解或決定或裁定等方式處理該領(lǐng)域公民的申訴和其他糾紛的職責(zé)。其中，根據(jù)糾紛解決方式的不同，性質(zhì)亦有所區(qū)別，基本上可以分為行政調(diào)解和行政裁決兩大類，前者屬于行政機(jī)關(guān)在行使管理職能時(shí)附帶的糾紛解決，具有替代性解決糾紛的功能，后者則屬于行政機(jī)關(guān)的職權(quán)處理，具有準(zhǔn)司法性質(zhì)”。[3]

行政裁決救濟(jì)與司法救濟(jì)屬于公力救濟(jì)體系中彼此獨(dú)立的兩種解決糾紛的方式。從我國法律規(guī)定的情況看，行政裁決救濟(jì)與司法救濟(jì)的關(guān)系大致有以下兩種：①自由選擇模式。是指當(dāng)事人根據(jù)自己的意志對(duì)行政裁決救濟(jì)和司法救濟(jì)可以進(jìn)行選擇，行政裁決不必然是司法救濟(jì)的先行程序。例如《中華人民共和國水法》第五十七條第一款規(guī)定：“單位之間、個(gè)人之間、單位與個(gè)人之間發(fā)生的水事糾紛，應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決；當(dāng)事人不愿協(xié)商或者協(xié)商不成的，可以申請(qǐng)縣級(jí)以上地方人民政府或者其授權(quán)的部門調(diào)解，也可以直接向人民法院提起行政訴訟?？h級(jí)以上地方人民政府或者其授權(quán)的部門調(diào)解不成的，當(dāng)事人可以向人民法院提起民事訴訟?！雹趶?qiáng)制先行模式。是指當(dāng)事人之間的糾紛必須經(jīng)由行政裁決程序后，才能請(qǐng)求司法救濟(jì)，否則，人民法院不予受理。例如《中華人民共和國土地管理法》第十六條第一款規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理?！钡谌钜?guī)定：“當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴?！彼痉ń忉尡卷?xiàng)的規(guī)定針對(duì)的就是強(qiáng)制先行模式。這一要求不僅有實(shí)體法上的依據(jù)，也有訴訟法上的依據(jù)?！睹袷略V訟法》第一百二十四條第三項(xiàng)規(guī)定：“依照法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由其他機(jī)關(guān)處理的爭議，告知原告向有關(guān)機(jī)關(guān)申請(qǐng)解決?！?/span>

[1]張樹義主編：《糾紛的行政解決機(jī)制研究》，中國政法大學(xué)出版社2006年版，第38—39頁。

[2]范愉：《非訴訟糾紛解決機(jī)制研究》，中國人民大學(xué)出版社2000年版，第379—380頁。

[3]張樹義主編：《糾紛的行政解決機(jī)制研究》，中國政法大學(xué)出版社2006年版，第21—22頁。

本條第一款規(guī)定的第三項(xiàng)應(yīng)當(dāng)不予準(zhǔn)許一并審理民事爭議的情形是：“約定仲裁或者已經(jīng)提起民事訴訟的”。以下分別討論。

（1）約定仲裁的。約定仲裁的不予準(zhǔn)許一并審理民事爭議，涉及的是民事糾紛解決機(jī)制的多元化與當(dāng)事人程序選擇權(quán)問題。在現(xiàn)代法治社會(huì)，民事訴訟雖然是解決民事糾紛最終和最權(quán)威的手段，但并不意味著所有的糾紛都必須去法院尋求解決。隨著當(dāng)代社會(huì)糾紛解決的需求和司法功能的變化，原來由國家司法機(jī)關(guān)高度壟斷的司法活動(dòng)開始出現(xiàn)社會(huì)化的趨勢(shì)。事實(shí)證明，接近正義與糾紛解決機(jī)制的多元化并非對(duì)立，接近正義的第三次浪潮，即替代性糾紛解決方式（ADR）勃興已充分說明了這一點(diǎn)。[1]在訴訟與非訴訟糾紛解決機(jī)制并存的情況下，賦予當(dāng)事人充分的程序選擇權(quán)是十分必要的。所謂的民事程序選擇權(quán)直接導(dǎo)源于民事程序主體性原則。近代以來，民事程序主體性原則已基本成為各國公認(rèn)的一項(xiàng)憲法和訴訟法原則。民事程序選擇權(quán)作為一項(xiàng)程序權(quán)利，是立法尊重當(dāng)事人意思自由，對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行程序關(guān)懷的體現(xiàn)。它強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人在訴訟活動(dòng)中的主觀積極性，鼓勵(lì)當(dāng)事人選擇對(duì)自己最有利的程序以實(shí)現(xiàn)自己利益的最大化。民事程序選擇權(quán)，就其內(nèi)涵而言是極其豐富的。其中居于首位的就是選擇民事糾紛解決方式的權(quán)利。即在發(fā)生民事糾紛時(shí)，當(dāng)事人可選擇訴訟、仲裁、民間調(diào)解等方式解決其糾紛。[2]而一旦當(dāng)事人選擇了仲裁的方式，就不能同時(shí)提起民事訴訟。

對(duì)于約定仲裁，《民事訴訟法》第一百二十四條第二項(xiàng)有明確規(guī)定：“依照法律規(guī)定，雙方當(dāng)事人達(dá)成書面仲裁協(xié)議申請(qǐng)仲裁、不得向人民法院起訴的，告知原告向仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁。”《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第一百二十五條進(jìn)一步規(guī)定：“依照民事訴訟法第一百二十四條第二項(xiàng)的規(guī)定，當(dāng)事人在書面合同中訂有仲裁條款，或者在發(fā)生糾紛后達(dá)成書面仲裁協(xié)議，一方向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知原告向仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，其堅(jiān)持起訴的，裁定不予受理，但仲裁條款或者仲裁協(xié)議不成立、無效、失效、內(nèi)容不明確無法執(zhí)行的除外。”《中華人民共和國仲裁法》第五條也規(guī)定：“當(dāng)事人達(dá)成仲裁協(xié)議，一方向人民法院起訴的，人民法院不予受理，但仲裁協(xié)議無效的除外?！边@些條款所體現(xiàn)的原則被稱作或裁或?qū)徳瓌t，因?yàn)橹俨脜f(xié)議系當(dāng)事人真實(shí)意思表示，對(duì)當(dāng)事人具有法律約束力，有效的書面仲裁條款或者仲裁協(xié)議具有排除人民法院司法管轄權(quán)的法律效力。[3]

（2）提起民事訴訟的。已經(jīng)提起民事訴訟的也不能準(zhǔn)許一并審理民事爭議，涉及的則是禁止二重起訴。“通過起訴案件（何人對(duì)何人提起什么樣的請(qǐng)求、向法院申請(qǐng)什么樣的判決）獲得特定，進(jìn)而形成‘特定案件由特定法院來審判’之狀態(tài)。這種狀態(tài)，就是所謂的訴訟系屬。以訴訟系屬為前提，可以進(jìn)行訴訟參加或訴訟告知，也產(chǎn)生相關(guān)聯(lián)請(qǐng)求的裁判籍，在這其中，禁止二重起訴之效果尤為重要”?！叭绻试S原告就訴訟系屬中的案件再向其他法院起訴，進(jìn)而強(qiáng)迫被告在其他訴訟程序中實(shí)施訴訟，那么無疑會(huì)令被告產(chǎn)生困惑。而且，作為訴訟制度而言，重復(fù)審判不僅是不經(jīng)濟(jì)的，也有可能導(dǎo)致同一案件產(chǎn)生矛盾判決，進(jìn)而引發(fā)司法秩序的混亂。而禁止二重起訴的制度趣旨，正是為了克服這些問題，進(jìn)而避免出現(xiàn)諸如‘兩個(gè)訴訟程序分別對(duì)同一案件展開審理’這種不合理的狀況”。“在違反禁止二重起訴原則的起訴中，如果請(qǐng)求趣旨是相同的，那么無須等到被告提出抗辯，法院必須當(dāng)然地以訴不適法為由駁回訴。這一點(diǎn)屬于職權(quán)調(diào)查事項(xiàng)，屬于一種訴訟障礙事由”。[4]

是否構(gòu)成二重起訴，關(guān)鍵是看有關(guān)案件是否同一。換言之，“有關(guān)案件是否同一之標(biāo)準(zhǔn)，則是合理達(dá)成禁止二重起訴目的所必須的要件”。學(xué)說見解認(rèn)為，有必要從對(duì)立當(dāng)事人、審判對(duì)象以及程序形態(tài)等各個(gè)方面來展開考察。①當(dāng)事人的同一性?！爱?dāng)事人不同，即便訴訟標(biāo)的是相同的權(quán)利關(guān)系，也不能構(gòu)成同一案件（即便是同樣的確認(rèn)所有權(quán)請(qǐng)求，若被告不同，則不屬于同一案件）。因?yàn)?，民事裁判的目的在于，相?duì)地解決特定原告與被告之間的糾紛，甲乙之間的確定判決，原則上僅僅在甲乙之間具有強(qiáng)制的通用力，而在甲與丙之間不產(chǎn)生任何的效力，也無關(guān)甲與丙之間的糾紛解決”。②審理的對(duì)象。首先，“如果作為訴訟標(biāo)的之權(quán)利關(guān)系是相同的，縱使原告所要求的判決內(nèi)容（也即在請(qǐng)求趣旨上的表示）不同，也不妨礙將其理解為同一案件”。其次，“盡管作為訴訟標(biāo)的之權(quán)利關(guān)系是不同的，但如果兩個(gè)案件的主要爭點(diǎn)是共通的，那么也應(yīng)當(dāng)構(gòu)成同一案件，進(jìn)而不允許提起另訴”。③兩種程序的關(guān)系?！爱?dāng)在前訴的系屬中提起另訴時(shí)，構(gòu)成二重起訴的問題，而在前訴的訴訟程序內(nèi)，以訴的變更或反訴之方法提出審判申請(qǐng)時(shí)，則不構(gòu)成另訴，且不論前訴是否具備訴訟要件。不過，在前訴系屬中提起后訴，若在后訴因構(gòu)成二重起訴被駁回前，前訴被撤銷或被駁回，那么后訴不涉及二重起訴之問題”。[5]

《民事訴訟法》在第一百二十四條只排除了“對(duì)判決、裁定、調(diào)解書已經(jīng)發(fā)生法律效力的案件，當(dāng)事人又起訴的”情形，沒有明確規(guī)定“就訴訟系屬中的案件再向其他法院起訴”的禁止。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》對(duì)此進(jìn)行了完善，該解釋第二百四十七條規(guī)定：“當(dāng)事人就已經(jīng)提起訴訟的事項(xiàng)在訴訟過程中或者裁判生效后再次起訴，同時(shí)符合下列條件的，構(gòu)成重復(fù)起訴：(一)后訴與前訴的當(dāng)事人相同；(二)后訴與前訴的訴訟標(biāo)的相同；(三)后訴與前訴的訴訟請(qǐng)求相同，或者后訴的訴訟請(qǐng)求實(shí)質(zhì)上否定前訴裁判結(jié)果。當(dāng)事人重復(fù)起訴的，裁定不予受理；已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴，但法律、司法解釋另有規(guī)定的除外。”司法解釋本項(xiàng)規(guī)定體現(xiàn)了與此相同的趣旨。

一個(gè)值得討論的問題是：相關(guān)民事爭議已經(jīng)在其他法院提起時(shí)，可不可以移送至行政訴訟的系屬法院一并審理。在有的國家是可以的，例如韓國行政訴訟法第十條規(guī)定：“當(dāng)請(qǐng)求取消行政行為的行政訴訟和與此相關(guān)的民事訴訟被分別提起時(shí)，法院可以依職權(quán)或當(dāng)事人的申請(qǐng)，將相關(guān)的民事請(qǐng)求移送行政訴訟的系屬法院一并審理?！盵6]這樣的制度無疑最為徹底，但也會(huì)造成已經(jīng)進(jìn)行的民事訴訟程序成為無效勞動(dòng)。司法解釋在本條將“已經(jīng)提起民事訴訟的”規(guī)定為“應(yīng)當(dāng)作出不予準(zhǔn)許一并審理民事爭議的決定”的一種情形，就是否定了這種做法。

[1]江偉主編：《民事訴訟法專論》，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第9頁。

[2]參見江偉主編：《民事訴訟法專論》，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第10—11頁。

[3]全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)民法室編：《〈中華人民共和國民事訴訟法〉釋解與適用》，人民法院出版社2012年版，第205頁。

[4]［日］新堂幸司：《新民事訴訟法》，林劍鋒譯，法律出版社2008年版，第161頁以下。

[5]［日］新堂幸司：《新民事訴訟法》，林劍鋒譯，法律出版社2008年版，第162頁以下。

[6]［韓］孫漢琦：《韓國民事訴訟法導(dǎo)論》，陳剛審譯，陶建國、樸明姬主譯，中國法制出版社2010年版，第13頁。

本條第一款第四項(xiàng)是兜底條款，由人民法院根據(jù)案件具體情況排除其他不宜一并審理的民事爭議。這方面的情形可能包括：民事爭議與行政爭議的關(guān)聯(lián)并不密切、民事爭議過于重大復(fù)雜因而有小牛拉大車之嫌、當(dāng)事人有意規(guī)避民事訴訟的管轄等。

根據(jù)本條的規(guī)定，人民法院不予準(zhǔn)許一并審理民事爭議的，應(yīng)當(dāng)以決定形式作出。決定是行政訴訟裁判的表現(xiàn)形式之一。人民法院在訴訟中的各個(gè)不同階段，常常要對(duì)各種不同事項(xiàng)——實(shí)體的或程序的事項(xiàng)，作出有確定力、拘束力和執(zhí)行力的意思表示。這種意思表示，根據(jù)訴訟不同階段中相應(yīng)處理事項(xiàng)的不同性質(zhì)，采取不同的表現(xiàn)形式，主要有判決、裁定和決定。其中，判決是人民法院審理行政案件和當(dāng)事人參加訴訟活動(dòng)的結(jié)果的表現(xiàn)形式，裁定和決定則是為取得此種結(jié)果而運(yùn)用的手段。裁定和決定對(duì)于判決來說，其地位是從屬性的，是直接或間接為法院正確作出判決服務(wù)的。但是裁定和決定在訴訟中也不是可有可無的，它們對(duì)于保障當(dāng)事人訴訟程序上的權(quán)利并從而保障其實(shí)體法上的權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，對(duì)于保證人民法院正確地、有效地對(duì)案件進(jìn)行審理和作出判決，對(duì)于排除行政訴訟的障礙和保障訴訟的順利進(jìn)行均具有重要的意義。[1]

決定與裁定具有相同之處，但也存在明顯的區(qū)別：其一，裁定適用于訴訟程序問題，且適用范圍較寬，決定則適用于訴訟中的一些特殊事項(xiàng)，適用范圍較窄。其二，法律允許當(dāng)事人可以對(duì)有的一審裁定提起上訴，而當(dāng)事人對(duì)民事決定一律不得上訴。[2]《行政訴訟法》明文規(guī)定的適用決定的情形包括：第二十四條規(guī)定的對(duì)下級(jí)人民法院報(bào)請(qǐng)由自己審理或指定管轄的處理、第四十八條規(guī)定的對(duì)申請(qǐng)延長起訴期限的處理、第五十五條規(guī)定的對(duì)是否回避問題的處理、第九十二條規(guī)定的各級(jí)人民法院審判委員會(huì)對(duì)是否需要再審問題的討論決定。除此之外，相關(guān)司法解釋和《裁判文書樣式（試行）》還規(guī)定了一些適用決定的情形，涉及的事項(xiàng)包括：不予準(zhǔn)許當(dāng)事人申請(qǐng)法院調(diào)取證據(jù)的決定以及復(fù)議決定、對(duì)是否停止執(zhí)行的復(fù)議決定、對(duì)妨害行政訴訟的罰款決定和拘留決定以及復(fù)議決定。決定有書面形式和口頭形式兩種，但對(duì)于涉及當(dāng)事人人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的問題必須采用書面形式，例如，人民法院決定對(duì)妨害行政訴訟的行為人實(shí)施罰款和拘留措施的，必須制作罰款決定書或拘留決定書。按照《行政訴訟文書樣式（試行）》的規(guī)定，不予準(zhǔn)許一并審理民事爭議的決定，也可由審判人員以口頭方式告知申請(qǐng)人，但要記錄在案。無論書面形式還是口頭形式，都應(yīng)當(dāng)說明不予準(zhǔn)許的理由。[3]決定一經(jīng)作出，立即生效。人民法院、當(dāng)事人以及其他有關(guān)人員必須受生效決定的約束，不得提起上訴，不得以同一理由再次提出申請(qǐng)。但有些決定可以申請(qǐng)復(fù)議一次，不予準(zhǔn)許一并審理民事爭議的決定就是如此。

[1]參見姜明安：《行政訴訟法》，法律出版社2007年版，第313頁。

[2]王娣、傅郁林、喬欣、張晉紅、蔡虹：《民事訴訟法》，高等教育出版社2013年版，第412頁。

[3]參見最高人民法院行政審判庭編：《行政訴訟文書樣式（試行）》，人民法院出版社2015年版，第157頁。