作者單位為：大思潮投資促進(jìn)研究院

投資促進(jìn)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素供給和投入的重要來(lái)源和重要方式之一，為當(dāng)?shù)貛?lái)資金、技術(shù)、人才，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著重要角色，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的重要推動(dòng)力量。也因?yàn)橥顿Y促進(jìn)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，致使在過(guò)去很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)陸方之間展開(kāi)惡性競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境、生態(tài)的破壞作用也在顯現(xiàn)。由于操作程序等方面的原因，招商引資項(xiàng)目自身也會(huì)產(chǎn)生一定的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，金融風(fēng)險(xiǎn)對(duì)投資促進(jìn)的隱形影響也不可忽視。在新時(shí)代背景下實(shí)現(xiàn)投資促進(jìn)的高質(zhì)量發(fā)展，需要有效規(guī)避各種風(fēng)險(xiǎn)，確保健康穩(wěn)定發(fā)展。

一

引進(jìn)項(xiàng)目自身的投資風(fēng)險(xiǎn)是投資促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)的直接來(lái)源

投資促進(jìn)活動(dòng)的根本價(jià)值和指向在于雙贏，即實(shí)現(xiàn)投資方和引資方在經(jīng)濟(jì)收益等各方面的互利共贏，引資方通過(guò)引進(jìn)項(xiàng)目促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展，投資方的企業(yè)通過(guò)在當(dāng)?shù)赝顿Y項(xiàng)目獲取經(jīng)濟(jì)收益。但在項(xiàng)目引進(jìn)、投資和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中必然存在政府利益和企業(yè)利益、投資方和引資方的博弈，從而產(chǎn)生相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，具體來(lái)說(shuō)體現(xiàn)在：

一是引資項(xiàng)目醞釀之初產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目是招商引資的基礎(chǔ)，項(xiàng)目的醞釀和設(shè)立是開(kāi)展招商引資的首要工作。有些地方政府在引進(jìn)招商引資項(xiàng)目時(shí)，往往只是強(qiáng)調(diào)“大”、“速度快”等特征，而忽視前期的實(shí)地調(diào)研、考察、選址、可行性論證、經(jīng)濟(jì)效益分析、生態(tài)效益分析等步驟，缺乏科學(xué)論證基礎(chǔ)而引進(jìn)項(xiàng)目，后果只會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目的低水平重復(fù)建設(shè)，資源的浪費(fèi)。實(shí)際中出現(xiàn)的情況是，很多縣級(jí)以下地方政府為了項(xiàng)目能快速審批獲得配套資金，不惜弄虛作假偽造可行性報(bào)告。有些招商引資項(xiàng)目進(jìn)行一半，發(fā)現(xiàn)相關(guān)漏洞越來(lái)越大，于是為了掩飾一個(gè)小錯(cuò)誤必須犯下另一個(gè)更大的錯(cuò)誤，如此惡性循環(huán)下去，“豆腐渣”工程才會(huì)越來(lái)越多。對(duì)于這類缺乏質(zhì)量保證的項(xiàng)目，就難以保證引入好的投資企業(yè)，難以保證通過(guò)招商引資促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)健康持久地發(fā)展。

二是引資項(xiàng)目對(duì)接過(guò)程中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目的對(duì)接洽談是招商引資的關(guān)鍵步驟，洽談過(guò)程中涉及成本、收益、稅率、費(fèi)用、法律等許多專業(yè)知識(shí)，需要一支配合默契、專業(yè)化的團(tuán)隊(duì)，稍有不慎都可能出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)損失。在項(xiàng)目對(duì)接的過(guò)程中，政府容易犯的錯(cuò)誤之一是主體錯(cuò)誤，政府替代企業(yè)成為真正意義的招商主體。除此之外，還有成本效益不平衡的風(fēng)險(xiǎn)，比如前期宣傳、協(xié)商成本高，但真正落實(shí)的協(xié)議和合約少；由于缺乏專業(yè)素質(zhì)的復(fù)合型人才或團(tuán)隊(duì)；對(duì)投資缺乏全面了解，投資者資金不到位，存在欺詐和短期機(jī)會(huì)主義行為，如：圈地現(xiàn)象、非法集資、騙取施工單位資金、抵押貸款后攜款逃跑等，這些爛攤子到最后只能靠招商引資方的政府來(lái)承擔(dān)。

三是項(xiàng)目審批中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目審批是項(xiàng)目落地建設(shè)的最后一道程序。在項(xiàng)目審批過(guò)程中，投資方為了獲取某種利益，有可能會(huì)采取非常規(guī)手段，導(dǎo)致非正規(guī)審批，甚至違反相關(guān)規(guī)定獲得審批的情況，這樣往往會(huì)產(chǎn)生不良后果。比如，容易引入不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策以及明令淘汰的項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)，容易導(dǎo)致該產(chǎn)業(yè)繼續(xù)消耗當(dāng)?shù)氐拇罅抠Y源，不利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展；在招商引資合同中缺乏對(duì)投資進(jìn)度、資金到位期限、整體規(guī)劃設(shè)計(jì)等方面的硬約束，沒(méi)有嚴(yán)格、完整的管理控制制度，容易導(dǎo)致投資者產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇的問(wèn)題。

四是項(xiàng)目實(shí)施中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。政府在招商引資過(guò)程中，往往先建好工業(yè)園區(qū)，然后吸引一些規(guī)模大的知名企業(yè)，最后借助知名企業(yè)的聲譽(yù)優(yōu)勢(shì)，吸引一些小的配套廠家，逐步發(fā)展工業(yè)園區(qū)。但是在工業(yè)園區(qū)或廠房的建設(shè)實(shí)施過(guò)程中，通常會(huì)涉及到土地的拆遷與補(bǔ)償問(wèn)題，如果這些問(wèn)題不能妥善處理，往往會(huì)引發(fā)一定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)雖然不屬于和項(xiàng)目直接相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)范疇，但同樣是招商引資過(guò)程中需要規(guī)避的風(fēng)險(xiǎn)之一。

二

內(nèi)外環(huán)境中的風(fēng)險(xiǎn)是投資促進(jìn)的附帶風(fēng)險(xiǎn)

一是投資企業(yè)內(nèi)部環(huán)境不完善不健全，就可能會(huì)導(dǎo)致企業(yè)投資失敗。如企業(yè)的法人制度不健全，經(jīng)營(yíng)管理水平不高，在投資前未進(jìn)行精密論證，對(duì)投資目的地能否形成成熟的產(chǎn)業(yè)鏈不夠了解，從而導(dǎo)致引資企業(yè)投資項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)困難導(dǎo)致項(xiàng)目投資失誤，或者項(xiàng)目投產(chǎn)后，由于擴(kuò)大規(guī)模及轉(zhuǎn)型期因市場(chǎng)因素決策失誤，最終導(dǎo)致企業(yè)難以經(jīng)營(yíng)。對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)創(chuàng)新能力的不足也會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目缺乏持續(xù)發(fā)展能力。

二是外部環(huán)境的影響，加大了投資項(xiàng)目的不確定性。國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)對(duì)投資項(xiàng)目可能會(huì)產(chǎn)生影響，特別是在外貿(mào)依存度高的地區(qū)，一旦國(guó)際經(jīng)濟(jì)波動(dòng)不定，地方企業(yè)必然受到一定程度的沖擊；市場(chǎng)環(huán)境不夠完善，部分產(chǎn)業(yè)受國(guó)家宏觀調(diào)控政策影響較大，政策變動(dòng)直接影響投資項(xiàng)目的總體收益，企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展會(huì)有較大波動(dòng)。受國(guó)家宏觀調(diào)控影響較大的行業(yè)有房地產(chǎn)、電力、礦產(chǎn)、風(fēng)電、光伏等，這些行業(yè)的波動(dòng)又直接影響到其上、下游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。如房地產(chǎn)政策直接影響到鋼材、水泥、建材等行業(yè)發(fā)展，煤炭?jī)r(jià)格調(diào)控直接影響到電力、煤化工等行業(yè)發(fā)展，風(fēng)電、光伏等新興產(chǎn)業(yè)政策直接影響到電站建設(shè)、設(shè)備制造及其運(yùn)營(yíng)服務(wù)業(yè)的發(fā)展等。

總之，招商引資風(fēng)險(xiǎn)防控不當(dāng)，將會(huì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展造成較為嚴(yán)重的阻礙：一是引進(jìn)一些技術(shù)層次低、管理經(jīng)驗(yàn)一般、資源消耗太大，環(huán)境污染大等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，導(dǎo)致地區(qū)產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)滯后、生態(tài)惡化、資源耗竭；二是引進(jìn)一些缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、缺乏專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)和先進(jìn)技術(shù)支撐的不可持續(xù)發(fā)展的項(xiàng)目，導(dǎo)致土地低效利用或閑置。甚至可能使個(gè)別借土地套資金的虛假項(xiàng)目進(jìn)駐，產(chǎn)生法律風(fēng)險(xiǎn)；三是部分土地資源長(zhǎng)期被低產(chǎn)出、低效益的項(xiàng)目占有，回收利用成本過(guò)高，造成土地資源或政府資金的嚴(yán)重浪費(fèi)，大大阻礙了通過(guò)“騰籠換鳥(niǎo)”實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整和可持續(xù)發(fā)展的步伐。

三

規(guī)避投資促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

著力建立一個(gè)科學(xué)、規(guī)范、公開(kāi)的引進(jìn)項(xiàng)目制度和管理機(jī)制，是有效提高招商引資風(fēng)險(xiǎn)管理能力、有力降低招商引資風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策之一。

（一）從程序的規(guī)范入手防控風(fēng)險(xiǎn)源頭

現(xiàn)階段，國(guó)家、省(自治區(qū))，乃至市逐級(jí)下放項(xiàng)目審批，這給地方政府提出了一系列要求：政府在招商引資過(guò)程中，必須遵守國(guó)家法律規(guī)范，按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，引進(jìn)符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的投資項(xiàng)目；規(guī)范項(xiàng)目引進(jìn)的程序。為了應(yīng)對(duì)招商引資過(guò)程中出現(xiàn)的一些虛假投資或者詐騙行為，招商當(dāng)?shù)卣捅仨殞?duì)投資企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的審核與調(diào)查?；鶎诱趯徟鷷r(shí)堅(jiān)決執(zhí)行國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，做到：限制類的項(xiàng)目引進(jìn)要謹(jǐn)慎、根據(jù)權(quán)限的規(guī)定注意向上級(jí)相關(guān)部門報(bào)批；禁止類的項(xiàng)目做到堅(jiān)決不批，更不允許越級(jí)審批。政府要規(guī)范項(xiàng)目引進(jìn)程序，就是在引進(jìn)項(xiàng)目時(shí)一定要堅(jiān)持履行 “項(xiàng)目洽談－項(xiàng)目聯(lián)簽－項(xiàng)目評(píng)估－簽訂投資協(xié)議－項(xiàng)目立項(xiàng)批準(zhǔn)”這套完整的程序。此外，還需要綜合評(píng)價(jià)招商項(xiàng)目。這往往是一些小的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所容易忽視的，他們?cè)谡猩痰倪^(guò)程中，過(guò)多關(guān)注招商的成功率，通常是注重短期利益的決策。如果要促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)持久健康發(fā)展，則必須重視綜合評(píng)價(jià)招商項(xiàng)目。那么，在綜合評(píng)價(jià)招商項(xiàng)目過(guò)程中，需要把握好三個(gè)基本原則：首先，科學(xué)衡量引資項(xiàng)目對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)率；其次，分析項(xiàng)目對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合帶動(dòng)作用；最后，計(jì)算好投入產(chǎn)出比，保證產(chǎn)出大于投入。再者，在抓項(xiàng)目上要有方向的篩選，如：現(xiàn)有企業(yè)技術(shù)改造；優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品擴(kuò)張；地方資源開(kāi)發(fā)；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化；借用當(dāng)?shù)孛?、名地的旅游業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等都應(yīng)重點(diǎn)考慮，以便能充分發(fā)展地方企業(yè)，并且絕對(duì)不能對(duì)外資產(chǎn)生依賴性，從而防止外來(lái)資金的注入影響經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。

（二）通過(guò)科學(xué)的評(píng)估機(jī)制預(yù)防項(xiàng)目入駐風(fēng)險(xiǎn)

著手建立一套有效的項(xiàng)目評(píng)估制度，做好項(xiàng)目引進(jìn)前期的考察、論證以及評(píng)估。首先，由政府組織經(jīng)濟(jì)、科技和土地等相關(guān)職能部門的專業(yè)人員以及行業(yè)專家，法律顧問(wèn)等相關(guān)專業(yè)人士組成的項(xiàng)目評(píng)估工作組，負(fù)責(zé)組織并執(zhí)行項(xiàng)目評(píng)估相關(guān)工作。由工作組根據(jù)相關(guān)規(guī)定制定項(xiàng)目評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，這些規(guī)定包括是否符合產(chǎn)業(yè)政策、是否利于環(huán)境保護(hù)、是否能夠確保生產(chǎn)的安全性等。其次，完善項(xiàng)目評(píng)估程序。在引資前，相關(guān)部門會(huì)對(duì)所引資項(xiàng)目的投資背景、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力等一系列方面進(jìn)行考察，當(dāng)對(duì)相關(guān)方面都已經(jīng)了解后再提出對(duì)項(xiàng)目的評(píng)估，并通過(guò)部門簽字，在評(píng)估資料被上繳后，評(píng)估小組組織召開(kāi)會(huì)議，在公正、公平的前提下，以第三方的立場(chǎng)對(duì)擬引進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，并作出書(shū)面決定，以此作為項(xiàng)目引進(jìn)的根據(jù)。第三，完善項(xiàng)目跟蹤和責(zé)任追究體系。雙方達(dá)成投資協(xié)議之后，引資方政府應(yīng)與投資方簽訂《投資協(xié)議》，約定雙方的責(zé)任和義務(wù)，作為要求企業(yè)履約的法律依據(jù)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)設(shè)立投資項(xiàng)目督查機(jī)構(gòu)以及招商引資責(zé)任追溯制度，追蹤項(xiàng)目進(jìn)度，對(duì)招商引資過(guò)程中出現(xiàn)的各種不法行為予以追究。

（三）通過(guò)科學(xué)的項(xiàng)目退出機(jī)制確保資源利用率

一是完善項(xiàng)目后評(píng)估制度。項(xiàng)目后評(píng)估制度要求在項(xiàng)目簽訂投資協(xié)議之后，每年由相關(guān)部門根據(jù)一定管理權(quán)限和業(yè)務(wù)對(duì)口，對(duì)照之前簽訂的《投資協(xié)議》規(guī)定的條約，對(duì)投資設(shè)立的企業(yè)的一系列內(nèi)容進(jìn)行檢查評(píng)估，將評(píng)估結(jié)果作為投資項(xiàng)目?jī)冬F(xiàn)扶持政策和違約責(zé)任的根據(jù)。

二是引進(jìn)項(xiàng)目退出機(jī)制。這項(xiàng)機(jī)制以項(xiàng)目綜合評(píng)估結(jié)果作為依據(jù)，對(duì)那些違約和不達(dá)標(biāo)的投資企業(yè)暫停享受政府的各方面扶持政策。如果某企業(yè)在連續(xù)三年的評(píng)估結(jié)果中都未達(dá)標(biāo)，則將之列入項(xiàng)目退出范圍，啟動(dòng)項(xiàng)目退出機(jī)制對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)處理。三是對(duì)于被列入項(xiàng)目退出范圍的企業(yè)，必須按照項(xiàng)目退出機(jī)制的規(guī)定收回占用的地方資源，也可以進(jìn)行項(xiàng)目置換。在這里項(xiàng)目用地回收有兩種方式可以采用:一是政府回購(gòu)。二是無(wú)償收回。關(guān)于項(xiàng)目置換需要的土地，由招商部門引進(jìn)新的投資項(xiàng)目，并落實(shí)相關(guān)工作。這項(xiàng)工作要在招商部門的監(jiān)督協(xié)調(diào)之下，由項(xiàng)目用地和置換項(xiàng)目方選擇有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)對(duì)其各方面進(jìn)行評(píng)估，在簽訂置換協(xié)議之后辦理相關(guān)手續(xù)。項(xiàng)目用地退出機(jī)制的作用是巨大的，比如企業(yè)長(zhǎng)期未投入使用的土地或者利用率低下的以及競(jìng)爭(zhēng)力低下卻占用大量土地的企業(yè)，通過(guò)項(xiàng)目退出機(jī)制實(shí)現(xiàn)“騰籠換鳥(niǎo)”，以有效方式實(shí)現(xiàn)了土地資源的重新利用，實(shí)現(xiàn)利益最大化，可以保障土地等資源的可持續(xù)發(fā)展，有效的利用了資源拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)。這對(duì)于政府提倡的實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展意義重大。

綜合上述觀點(diǎn)，在政府大力提倡建立一個(gè)健康可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)的背景下，政府建立一個(gè)既科學(xué)又公開(kāi)的招商引資的管理機(jī)制可以有效地防控招商引資的風(fēng)險(xiǎn)，而且項(xiàng)目退出機(jī)制的引進(jìn)有效地管理了引進(jìn)項(xiàng)目資源的利用率。招商引資風(fēng)險(xiǎn)要想被最大限度地減低，另外要想有效解決地方資源的利用率，政府必須兩手抓，這樣才能趨利避害，有效確保地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展在招商引資項(xiàng)目中后勁更足。