【裁判要旨】

對(duì)于行政機(jī)關(guān)以信訪答復(fù)的形式行使《信訪條例》規(guī)定之外行政管理法上的行為，不能因其在信訪程序中作出而排除于行政訴訟受案范圍之外。

　　【案情】
　　原告：張真常。
　　被告：江西省定南縣巋美山鎮(zhèn)人民政府。
　　第三人：張善明。
　　2005年林改時(shí)，第三人張善明提出自己在江西省定南縣石（坳）徹塘有自留山與原告在荷樹(shù)嶺的山相鄰，并申請(qǐng)發(fā)放林權(quán)證，由此與原告發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)。在經(jīng)村干部多次調(diào)解無(wú)效的情況下，原告張真常于2009年3月20日向被告定南縣巋美山鎮(zhèn)人民政府提出書(shū)面調(diào)處申請(qǐng)。被告受理后，根據(jù)雙方提供的自留山證對(duì)爭(zhēng)議現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行了勘察，并結(jié)合第三人林權(quán)申請(qǐng)表有14戶村民簽字的情況，于2009年9月23日作出了巋府發(fā)［2009］46號(hào)信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)書(shū)，將爭(zhēng)議山場(chǎng)確認(rèn)給第三人所有。原告不服，向定南縣人民政府申請(qǐng)復(fù)議，定南縣人民政府逾期未作出處理，原告于2010年2月4日提起行政訴訟，請(qǐng)求法院撤銷(xiāo)巋府發(fā)［2009］46號(hào)信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)書(shū)。
　　原告訴稱，原告從土地改革時(shí)，就依法取得了巋美山鎮(zhèn)寨頭村排下組荷樹(shù)嶺山場(chǎng)，1985年仍依法取得荷樹(shù)嶺山場(chǎng)所有權(quán)，一直歸原告管理，沒(méi)有發(fā)生任何爭(zhēng)執(zhí)。2006年原告再次依法取得該山場(chǎng)。2009年初第三人突然提出該山場(chǎng)歸其所有，與原告發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)。原告申請(qǐng)被告調(diào)處，被告在沒(méi)有任何事實(shí)和法律依據(jù)的情況下，以寨頭村排下組三分之二村民同意爭(zhēng)議山場(chǎng)歸第三人為由，在第三人沒(méi)有提供任何證據(jù)的情況下，將爭(zhēng)議山場(chǎng)確定給第三人所有是明顯袒護(hù)第三人。為此，請(qǐng)求法院：1.撤銷(xiāo)巋府發(fā)［2009］46號(hào)信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)書(shū)；2.依法確認(rèn)巋美山鎮(zhèn)寨頭村排下組荷樹(shù)嶺山場(chǎng)歸原告所有。
　　被告辯稱，鎮(zhèn)政府將爭(zhēng)議山場(chǎng)確認(rèn)給第三人主要是依據(jù)兩方面的事實(shí)：一是林改時(shí)，第三人所在村民小組有14戶村民在第三人的林權(quán)申請(qǐng)表上簽字同意，村委會(huì)也簽署同意的意見(jiàn)；二是根據(jù)原告和第三人提供的自留山證所載界址以及現(xiàn)場(chǎng)勘察的情況，可以證明第三人有山在荷樹(shù)嶺，但屬有山無(wú)證的情況?；谶@兩方面的事實(shí)，鎮(zhèn)政府根據(jù)《贛州市林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革工作答疑》第26項(xiàng)的問(wèn)答規(guī)定，將爭(zhēng)議山場(chǎng)確認(rèn)給第三人。鎮(zhèn)政府的決定事實(shí)清楚，符合林改政策的規(guī)定，請(qǐng)求法院依法予以維持。
　　第三人訴稱，我對(duì)鎮(zhèn)政府的決定沒(méi)意見(jiàn)，服從政府的處理決定，請(qǐng)求法院依法維持鎮(zhèn)政府的處理決定。

　　【審判】
　　江西省定南縣人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，調(diào)處山林權(quán)屬糾紛應(yīng)當(dāng)根據(jù)《江西省山林權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)解處理辦法》的規(guī)定進(jìn)行，但本案被告在調(diào)處原告與第三人的山林權(quán)屬糾紛時(shí)，既沒(méi)有組織爭(zhēng)議雙方進(jìn)行調(diào)解，也沒(méi)有正確適用法律法規(guī)，屬程序不合法、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤；根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》第26條第（2）項(xiàng)“被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時(shí)的證據(jù)、依據(jù)；被告不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒(méi)有證據(jù)、依據(jù)”的規(guī)定，本案被告沒(méi)有在法定期限內(nèi)提交證據(jù)也沒(méi)有申請(qǐng)延遲舉證，因此，被告的具體行政行為屬主要證據(jù)不足。綜上，被告作出的巋府發(fā)［2009］46號(hào)信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)書(shū)不具有合法性，依法應(yīng)當(dāng)予以撤銷(xiāo)；原告的訴訟請(qǐng)求理由充分，本院予以支持。為此，依照行政訴訟法第五十四條第（二）項(xiàng)第1、2、3目，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》第26條第（2）項(xiàng)的規(guī)定，判決撤銷(xiāo)被告定南縣巋美山鎮(zhèn)人民政府于2009年9月23日作出的巋府［2009］46號(hào)信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)書(shū)。

　　【評(píng)析】
　　在現(xiàn)實(shí)生活中，信訪作為一種處理社會(huì)矛盾的方式，越來(lái)越被各級(jí)行政機(jī)關(guān)運(yùn)用于各種行政管理活動(dòng)中，基于行政相對(duì)人提出的請(qǐng)求，行政機(jī)關(guān)最終以信訪答復(fù)的形式進(jìn)行處理的情況大量存在，因信訪答復(fù)而引發(fā)的行政爭(zhēng)議也越來(lái)越多地訴諸人民法院。
　　由此引發(fā)的法律問(wèn)題是信訪答復(fù)是否具有可訴性？對(duì)此，目前學(xué)界還未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，實(shí)務(wù)界也存在較大爭(zhēng)議。在行政審判實(shí)踐中，各級(jí)人民法院對(duì)不服信訪答復(fù)的起訴是否受理存在不同做法，有的按行政案件受理并作出了實(shí)體判決；有的認(rèn)為不屬于人民法院受案范圍，裁定不予受理或駁回起訴；有的兩級(jí)法院對(duì)同一信訪答復(fù)的起訴，由于對(duì)信訪答復(fù)是否可訴看法不一，其處理結(jié)果截然不同。對(duì)此類案件受案范圍處理的不一致，在司法實(shí)踐中造成了一定混亂，出現(xiàn)同案不同判現(xiàn)象，有損法律的平等性和裁判的權(quán)威性。因而，為信訪答復(fù)的可訴性問(wèn)題確立統(tǒng)一的審查標(biāo)準(zhǔn)，成為不可回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，這不僅有利于行政機(jī)關(guān)正確地履行職責(zé)，也有利于司法機(jī)關(guān)正確地作出裁決。
　　本案合議庭在討論時(shí)的一個(gè)焦點(diǎn)是被告定南縣巋美山鎮(zhèn)人民政府作出巋府發(fā)［2009］46號(hào)信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)書(shū)是否具有可訴性，對(duì)此合議庭存在兩種不同意見(jiàn)。
　　第一種意見(jiàn)認(rèn)為，被告定南縣巋美山鎮(zhèn)人民政府作出的巋府發(fā)［2009］46號(hào)信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)書(shū)具有可訴性。因?yàn)橐孕旁L答復(fù)形式履行行政管理職責(zé)的行為，在本質(zhì)上應(yīng)屬于行使行政管理職權(quán)的行為，是一種具體行政行為，信訪答復(fù)只是其表現(xiàn)形式，該行為必然會(huì)對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)出實(shí)際影響，具有可訴性。而在本案中，被告定南縣巋美山鎮(zhèn)人民政府作出的巋府發(fā)［2009］46號(hào)信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)書(shū)實(shí)質(zhì)是山林權(quán)屬調(diào)處決定，直接對(duì)原告和第三人的山林權(quán)屬作了認(rèn)定，對(duì)原告的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，具備具體行政行為的本質(zhì)特征，屬于人民法院行政訴訟受案范圍。
　　第二種意見(jiàn)認(rèn)為，被告定南縣巋美山鎮(zhèn)人民政府作出的巋府發(fā)［2009］46號(hào)信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)書(shū)不具有可訴性，不屬于行政訴訟受案范圍。理由是：按照《信訪條例》第三十四條關(guān)于“信訪人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的信訪事項(xiàng)處理意見(jiàn)不服的，可以自收到書(shū)面答復(fù)之日起30日內(nèi)請(qǐng)求原辦理行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)復(fù)查”的規(guī)定，和第三十五條關(guān)于“信訪人對(duì)復(fù)查意見(jiàn)不服的，可以自收到書(shū)面答復(fù)之日起30日內(nèi)向復(fù)查機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求復(fù)核。信訪人對(duì)復(fù)核意見(jiàn)不服，仍然以同一事實(shí)和理由提出投訴請(qǐng)求的，各級(jí)人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)不再受理”的規(guī)定，本案原告對(duì)被告作出的信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)不服，可以根據(jù)《信訪條例》的規(guī)定，向被告的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)即定南縣人民政府申請(qǐng)復(fù)查。對(duì)復(fù)查意見(jiàn)仍不服的，可以向定南縣人民政府的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求復(fù)核，而不能向人民法院起訴，也不屬于人民法院的受案范圍。
　　合議庭采納了第一種意見(jiàn)。理由如下：
　　第一，本案被告作出的信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)書(shū)在形式上屬信訪答復(fù)，在通常情況下，按照《信訪條例》的規(guī)定，信訪程序作為我國(guó)特有的一種監(jiān)督復(fù)查程序，不同于行政行為的程序，它有自己獨(dú)特的處理方式，享有行政終局處理權(quán)，不能通過(guò)司法程序解決，不具有可訴性。
　　《信訪條例》第三十四條規(guī)定，信訪人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的信訪事項(xiàng)處理意見(jiàn)不服的，可以自收到書(shū)面答復(fù)之日起30日內(nèi)請(qǐng)求原辦理行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)復(fù)查。第三十五條規(guī)定，信訪人對(duì)復(fù)查意見(jiàn)不服的，可以自收到書(shū)面答復(fù)之日起30日內(nèi)向復(fù)查機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求復(fù)核。這為信訪人不服行政機(jī)關(guān)作出的信訪事項(xiàng)處理意見(jiàn)的救濟(jì)途徑作了明確的規(guī)定。
　　第二，本案被告作出的信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)是以信訪答復(fù)形式履行行政管理職責(zé)的行為，對(duì)原告張真常的權(quán)利義務(wù)已經(jīng)產(chǎn)生實(shí)際影響，應(yīng)納入行政訴訟的受案范圍，具有可訴性。
　　《信訪條例》規(guī)定，不服信訪答復(fù)通常以信訪程序進(jìn)行救濟(jì)，但以信訪答復(fù)形式履行行政管理職責(zé)的行為，如果對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生確切的實(shí)際影響，則應(yīng)納入行政訴訟受案范圍。本案被告作出的信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)書(shū)貌似信訪性質(zhì)的答復(fù)，實(shí)質(zhì)是山林權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處決定，其明確認(rèn)定將爭(zhēng)議山場(chǎng)歸第三人張善明所有，已經(jīng)給原告張真常造成了實(shí)際影響，作為行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)，作出對(duì)相對(duì)人權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響的行為，屬于行政訴訟法和最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定的行政訴訟受案范圍。
　　第三，信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)是否可訴，關(guān)鍵看其是否具備行政訴訟法受案范圍規(guī)定的行政行為的基本特征，應(yīng)主要從主體、內(nèi)容、結(jié)果、所引用法律依據(jù)、相對(duì)人信訪申請(qǐng)事項(xiàng)等幾方面進(jìn)行審查。
　　1.關(guān)于主體的審查。作出可訴性信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)的主體必須是具有國(guó)家行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、黨的機(jī)關(guān)等作出的信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)不具有可訴性。本案被告是鎮(zhèn)政府，依據(jù)森林法第十七條第二款“個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間發(fā)生的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)?shù)乜h級(jí)或者鄉(xiāng)級(jí)人民政府依法處理”的規(guī)定，和《江西省山林權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)解處理辦法》第十條“公民之間、公民與全民所有制單位或集體所有制單位之間發(fā)生的山林權(quán)屬爭(zhēng)議……當(dāng)事人可向山林座落地所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府提出調(diào)處申請(qǐng)”的規(guī)定，它是具有處理公民之間山林權(quán)屬糾紛行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)。
　　2.關(guān)于內(nèi)容的審查?？稍V性信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)內(nèi)容必須與國(guó)家行政管理職權(quán)的行使有關(guān)，純粹按照《信訪條例》的規(guī)定處理信訪事項(xiàng)的內(nèi)容不具有可訴性。本案被告作出的信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)內(nèi)容是行使被告調(diào)處山林權(quán)屬糾紛行政管理職權(quán)的行為。
　　3.關(guān)于結(jié)果的審查。處理結(jié)果是否對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響是判斷是否可訴的實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)，可訴信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)直接涉及當(dāng)事人的具體權(quán)利義務(wù)，且對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，不對(duì)相對(duì)人權(quán)益產(chǎn)生影響的不具有可訴性。本案信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)將爭(zhēng)議山林確權(quán)給第三人，直接影響到原告的權(quán)益。
　　4.關(guān)于所引用法律依據(jù)的審查。根據(jù)最高人民法院(2005)行立他字第4號(hào)批復(fù)，對(duì)信訪事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)根據(jù)《信訪條例》作出的處理意見(jiàn)、復(fù)查意見(jiàn)、復(fù)核意見(jiàn)和不再受理決定，信訪人不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。但可訴性信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)所引用的是特定行政管理領(lǐng)域的法律、法規(guī)或者規(guī)章，而不是《信訪條例》的規(guī)定。本案被告引用的法律依據(jù)不是《信訪條例》，而是《贛州市林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革工作答疑》。
　　5.關(guān)于相對(duì)人信訪事項(xiàng)的審查。審查申請(qǐng)事項(xiàng)是要求履行行政管理職責(zé)，還是要求履行辦理信訪事項(xiàng)的職責(zé)，后者則可排除在受案范圍之外。本案原告向被告提出的是山林權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處申請(qǐng)，要求被告履行的是行政管理職責(zé)，且該職責(zé)屬于被告的法定職責(zé)范圍之內(nèi)。
　　綜上，本案被告作出的信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)書(shū)符合以上審查標(biāo)準(zhǔn)，具備行政訴訟法受案范圍規(guī)定的行政行為的基本特征，具有可訴性。
　　需要強(qiáng)調(diào)的是，在對(duì)信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)可訴性進(jìn)行司法審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)在正確把握處理信訪事項(xiàng)行為特征的基礎(chǔ)上，合理甄別以信訪答復(fù)形式履行行政管理職責(zé)的行為，從而對(duì)被訴信訪答復(fù)的可訴性作出準(zhǔn)確判斷。如果信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)沒(méi)有對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)造成實(shí)際影響，如僅僅是答復(fù)轉(zhuǎn)由某某機(jī)關(guān)處理，對(duì)某某建議、咨詢的解釋、說(shuō)明等，則該信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)不能成為訴訟對(duì)象。反之，如經(jīng)審查，該信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)是以信訪答復(fù)之名行行政管理職權(quán)之實(shí)，完全具備可訴具體行政行為的基本特征，即使是以信訪形式進(jìn)行答復(fù)，也應(yīng)納入行政訴訟受案范圍，通過(guò)司法程序進(jìn)行審查。
　　需要說(shuō)明的是，因本案審理過(guò)程中雙方當(dāng)事人都未就被告作出的信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)書(shū)的可訴性問(wèn)題提出異議，本案未直接就該問(wèn)題作出判決，而是以被告沒(méi)有在法定期限內(nèi)提交證據(jù)也沒(méi)有申請(qǐng)延遲舉證認(rèn)定被告的具體行政行為主要證據(jù)不足，加上被告適用法律法規(guī)錯(cuò)誤，判決被告作出的信訪事項(xiàng)辦理意見(jiàn)書(shū)不具有合法性，予以撤銷(xiāo)。