備受關(guān)注的《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》日前在中國人大網(wǎng)首次公布，公開向社會征求意見。這意味著，監(jiān)察法立法開始步入快車道，草案有望在明年3月提請全國人大會議審議通過。

從公布的草案內(nèi)容看，監(jiān)察法在推進(jìn)反腐法治化方面有諸多重大推進(jìn)。比如，在監(jiān)察對象上實(shí)現(xiàn)了掌握公共權(quán)力的公職人員全覆蓋，在很大程度上彌補(bǔ)了行政監(jiān)察法、現(xiàn)行黨紀(jì)黨規(guī)存在的不足，將以法律的形式鞏固黨的十八大以來所形成的正風(fēng)反腐全覆蓋、無禁區(qū)、無死角的工作格局。

再比如，以“留置”取代實(shí)行了20余年的“兩規(guī)”和行政監(jiān)察法中的“兩指”，并且明確了留置的審批程序、實(shí)施條件、期限等，這在很大程度上提高了治理腐敗綜合措施的法治化、規(guī)范化、制度化水平，有利于進(jìn)一步提高查辦案件的質(zhì)量和效率。

草案公布后，社會各界提出了很多進(jìn)一步完善修改的意見。不管意見是否最終會被立法機(jī)關(guān)采納，甚至不管意見是否有偏頗，大家參與的熱情都值得充分肯定。當(dāng)然，也有一些討論意見，可能存在對草案的理解問題。比如，關(guān)于監(jiān)察委和人大的關(guān)系，草案一方面規(guī)定了監(jiān)察委由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，同時又規(guī)定了“人大機(jī)關(guān)”被列入監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察范圍之內(nèi)。因而很多人認(rèn)為這其中存在權(quán)力上的邏輯問題。事實(shí)上，“人大”和“人大機(jī)關(guān)”之間是有重大差別的，“人大”是一個集體履職、實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)方式議事的權(quán)力機(jī)關(guān)，內(nèi)部組成人員（代表）之間是平等的，沒有上下級關(guān)系；而“人大機(jī)關(guān)”是工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，是為本級人大履職服務(wù)的機(jī)構(gòu)，內(nèi)部是存在科層制的?！叭舜蟆敝饕杀炯壢舜蟠斫M成，而“人大機(jī)關(guān)”主要由普通公務(wù)員組成，“人大機(jī)關(guān)工作人員”多數(shù)不是本級人大代表，他們?yōu)楸炯壢舜舐穆毺峁┓?wù)，但卻不能行使本級人大的權(quán)力。納入監(jiān)察對象的，是“人大機(jī)關(guān)工作人員”，而非“人大組成人員”，也就是說，不是“人大代表”，因此，也就不存在有些人擔(dān)心的“兒子”管“老子”的問題。

還有關(guān)于“報告工作”問題。監(jiān)察法草案規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)對人大負(fù)責(zé)，但沒有規(guī)定“報告工作”。這實(shí)際上并不妨礙人大對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。既然法律規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)受人大監(jiān)督，這就意味著，人大不僅可以通過執(zhí)法檢查等方式監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)，也可以通過聽取監(jiān)察機(jī)關(guān)專項工作報告，甚至通過專題詢問、質(zhì)詢、罷免有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員等方式，實(shí)現(xiàn)對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督?？梢哉f，只要各級人大認(rèn)真依法履職，實(shí)現(xiàn)對監(jiān)察機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督不存在機(jī)制上的障礙。當(dāng)然，現(xiàn)行法律多數(shù)只規(guī)定了人大及其常委會對“一府兩院”的監(jiān)督職責(zé)和程序，因此人大對監(jiān)察機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督，還有賴于監(jiān)督法等相關(guān)法律的完善。

當(dāng)然，各界提出的意見中，也有許多觀點(diǎn)值得立法機(jī)關(guān)認(rèn)真研究。比如，對于被“留置”對象的權(quán)利保障問題?！傲糁谩焙翢o疑問屬于限定人身自由的措施，雖然監(jiān)察法的這一措施，未必執(zhí)行刑事訴訟法規(guī)定的程序，但也需進(jìn)一步完善程序規(guī)定，有科學(xué)的程序保障才能使這一制度發(fā)揮最佳效果，因程序缺失導(dǎo)致實(shí)踐走偏，也會對制度的公信力產(chǎn)生傷害。如果“留置”對人身自由的限制程度接近于刑事拘留或者逮捕，那么，是否允許“留置”對象獲得必要的法律服務(wù)，都是值得進(jìn)一步論證的。另外，監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在移送起訴案件的權(quán)力關(guān)系上，有些人提出草案關(guān)于“對于證據(jù)不足、犯罪行為較輕，或者沒有犯罪事實(shí)的，應(yīng)當(dāng)征求監(jiān)察機(jī)關(guān)意見并報經(jīng)上一級檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，依法作出不起訴的決定”規(guī)定不夠嚴(yán)謹(jǐn)，也是值得研究的。最近幾年來，全國人大常委會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)對公眾提出的意見，都是逐條登記、反復(fù)研究論證，相信社會各界合理的意見建議最終會體現(xiàn)在表決通過的法律條文中。

在制度設(shè)計上，未來的監(jiān)察機(jī)關(guān)與人民法院、人民檢察院是并列的。現(xiàn)實(shí)中，不管是人民法院還是人民檢察院，都有一系列的法律來調(diào)整他們的行為。比如，涉及人民法院的法律有人民法院組織法、法官法、刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法等，涉及人民檢察院的有人民檢察院組織法、檢察官法、刑事訴訟法等?？梢哉f，僅僅一部監(jiān)察法，對于建立完善有中國特色社會主義特點(diǎn)的監(jiān)察制度來說，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。在監(jiān)察法通過后，監(jiān)察立法依然任重道遠(yuǎn)。

文/朱恒順