文丨李晟暉

上海是全國最早進(jìn)入老齡化社會(huì)的城市，根據(jù)預(yù)計(jì)到2020年，戶籍老年人口將超過530萬，老齡化程度將達(dá)到36%。養(yǎng)老將成為“十三五”期間上海著力解決的民生問題。

從上海做法看對(duì)“十三五”規(guī)劃的借鑒

今年起，上海將建立老年人綜合津貼制度，為65歲以上老年人分年齡段發(fā)放綜合津貼，由老年人自主購買服務(wù)，這將進(jìn)一步為養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)需方和提高長期穩(wěn)定的供養(yǎng)能力打下基礎(chǔ)，支付能力的提高將有效激活養(yǎng)老市場。

近兩年來，上海在老齡事業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展方面，有四項(xiàng)在全國率先和試點(diǎn)的工作對(duì)“十三五”規(guī)劃具有很強(qiáng)的借鑒意義：

以長者照護(hù)之家為代表的社區(qū)嵌入式小微機(jī)構(gòu)。近年來，面對(duì)傳統(tǒng)養(yǎng)老模式的種種不足和城市社區(qū)養(yǎng)老實(shí)際，一種新的養(yǎng)老概念——“社區(qū)嵌入型小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”出現(xiàn)?！伴L者照護(hù)之家”就是本市在這一領(lǐng)域的一次創(chuàng)新，屬于為老年人提供養(yǎng)護(hù)、康復(fù)、托管服務(wù)的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，為老年人就近提供專業(yè)化照料護(hù)理服務(wù)。

一是服務(wù)多功能、樞紐化：面向不同階段老人提供全周期、梯度式長期照護(hù)養(yǎng)老服務(wù)模式，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)、社區(qū)、居家服務(wù)的互聯(lián)互通。二是運(yùn)營智能化、網(wǎng)格化：通過公辦民營和互聯(lián)網(wǎng)形成“跨界、輕資產(chǎn)”模式，實(shí)現(xiàn)成本降低、服務(wù)增效。服務(wù)提供采取信息化調(diào)配駐點(diǎn)+上門結(jié)合的方式，提高護(hù)理員有效勞動(dòng)時(shí)間和周轉(zhuǎn)效率。三是營利市場化、專業(yè)化：以居家服務(wù)盈利補(bǔ)機(jī)構(gòu)服務(wù)虧損，在放大效應(yīng)的同時(shí)留住隊(duì)伍實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)營。以其功能復(fù)合、設(shè)施綜合、資源輻射的特點(diǎn)，成本低、可推廣、容易為社區(qū)居民接受，具有就近居家、連續(xù)照護(hù)的優(yōu)勢，已經(jīng)取得明顯成效。與試點(diǎn)同步，一批專業(yè)社會(huì)組織迅速成長，在全市200多個(gè)街鎮(zhèn)快速推進(jìn)，這實(shí)質(zhì)上就是供給側(cè)改革的重要突破。

養(yǎng)老專項(xiàng)規(guī)劃和統(tǒng)一需求評(píng)估工作。這兩項(xiàng)工作是基于兩個(gè)背景：一是針對(duì)深度老齡化和高齡化帶來的養(yǎng)老分層次需要。通過對(duì)老年人的身體狀況、經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行第三方評(píng)估，作為基本養(yǎng)老公共服務(wù)“應(yīng)保盡?！钡幕A(chǔ)和前提。今后，老年人提出申請(qǐng)，都要經(jīng)過統(tǒng)一需求評(píng)估，根據(jù)照護(hù)等級(jí)，匹配相應(yīng)的服務(wù)類型。二是針對(duì)過去養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃落地中存在的用地、審批、選址等問題，上海市專門制定實(shí)施養(yǎng)老設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃（2013-2020年），各區(qū)縣分別制定分區(qū)規(guī)劃，從而對(duì)機(jī)構(gòu)、社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施提出了明確的數(shù)量要求和用地管控要求。這兩項(xiàng)工作實(shí)質(zhì)上是對(duì)“十一五”建立起來的養(yǎng)老服務(wù)工作框架的制度性完善，將使得為老服務(wù)發(fā)展有章法可循，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)養(yǎng)老。

長期護(hù)理保險(xiǎn)和老年人綜合津貼制度。隨著高齡、失能老人的長期護(hù)理問題日漸突出，借鑒德國、日本等國經(jīng)驗(yàn)的長期護(hù)理保險(xiǎn)在中國尚處于孕育之中，青島、上海率先探索，減輕不能自理老年人的護(hù)理費(fèi)用負(fù)擔(dān)。本市自2013年起在部分街鎮(zhèn)啟動(dòng)高齡老人醫(yī)療護(hù)理計(jì)劃試點(diǎn),2014年10月進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，對(duì)生活不能自理的老人進(jìn)行評(píng)估，由護(hù)理保險(xiǎn)費(fèi)支出相應(yīng)的護(hù)理服務(wù)費(fèi)用，提供居家醫(yī)療護(hù)理服務(wù)。對(duì)符合條件的申請(qǐng)對(duì)象，試點(diǎn)階段收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)暫定為50元/次，納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)支付范圍。醫(yī)療護(hù)理服務(wù)所發(fā)生的費(fèi)用，由城鎮(zhèn)職工醫(yī)保統(tǒng)籌基金支付80%。同時(shí)，今年起，上海將建立老年人綜合津貼制度，為65歲以上老年人分年齡段發(fā)放綜合津貼，由老年人自主購買服務(wù)，這將進(jìn)一步為養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)需方和提高長期穩(wěn)定的供養(yǎng)能力打下基礎(chǔ)，支付能力的提高將有效激活養(yǎng)老市場。

老年宜居社區(qū)建設(shè)。自2013年起，全市先后近百個(gè)街鎮(zhèn)參與推進(jìn)老年宜居社區(qū)建設(shè)工作，是社會(huì)管理創(chuàng)新、響應(yīng)民生需求和老齡事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的實(shí)踐。其核心內(nèi)容是五個(gè)一：打造一個(gè)樞紐式的為老服務(wù)綜合體。每個(gè)街鎮(zhèn)建立“社區(qū)綜合為老服務(wù)中心”，為老年人提供生活照料、醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉、文教體娛、緊急援助等方便可及的“一站式”服務(wù)。搭建一個(gè)高科技的為老服務(wù)信息平臺(tái)。鼓勵(lì)企業(yè)和機(jī)構(gòu)運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等建立技術(shù)科技助老平臺(tái)，集成市場和社會(huì)資源、促進(jìn)供需對(duì)接。推出一批適配性的為老服務(wù)設(shè)施和項(xiàng)目。以社區(qū)綜合為老服務(wù)中心為樞紐，形成“一站多點(diǎn)”布局，到2020年全市社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施形成15分鐘服務(wù)圈。培育一批專業(yè)化的為老服務(wù)組織和隊(duì)伍。培育一批帶動(dòng)力強(qiáng)的龍頭企業(yè)和富有創(chuàng)新活力的中小企業(yè)和社會(huì)組織，形成一批養(yǎng)老服務(wù)的產(chǎn)業(yè)集群和知名品牌。營造一個(gè)濃濃的尊老敬老社會(huì)氛圍。這項(xiàng)工作以老年友好的理念在街鎮(zhèn)層面整體推進(jìn)“五個(gè)老有”，有利于發(fā)揮塊上統(tǒng)籌資源的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)部門協(xié)調(diào)。同時(shí)，有利于通過公建民營等方式讓渡資源，降低養(yǎng)老市場初期運(yùn)營成本。

上海的這些工作體現(xiàn)出三個(gè)轉(zhuǎn)變：

一是從托底保障基本生活型的生活照顧向以身體生命為核心的全生命周期照護(hù)轉(zhuǎn)變。隨著兩個(gè)五年規(guī)劃的實(shí)施，上海乃至全國許多地方已經(jīng)或者即將進(jìn)入快速老齡化和高齡化階段，面臨的急迫需求概括起來就是，持續(xù)深度老齡化、家庭結(jié)構(gòu)小型化帶來的老年人照護(hù)需求上升。預(yù)期健康壽命比預(yù)期壽命更重要，我國老人低水平生活質(zhì)量時(shí)間是8-10年，是歐美國家的3倍左右。上海長期護(hù)理保險(xiǎn)以及長者照護(hù)之家的做法理念體現(xiàn)出積極養(yǎng)老持續(xù)照護(hù)的以人為本的理念，旨在推遲進(jìn)入不能自理的時(shí)間，提高健康壽命和生活質(zhì)量，算一生的總賬能節(jié)約家庭和社會(huì)的養(yǎng)老總成本。這應(yīng)當(dāng)成為“十三五”養(yǎng)老服務(wù)轉(zhuǎn)變觀念和提高水平的重要方面。

二是從硬件建設(shè)和結(jié)構(gòu)布局向強(qiáng)調(diào)功能和設(shè)施互通轉(zhuǎn)變。以長者照護(hù)之家為代表的社區(qū)嵌入式小微機(jī)構(gòu)就是機(jī)構(gòu)、社區(qū)和居家互聯(lián)互通的實(shí)踐。通過點(diǎn)上增加康復(fù)護(hù)理和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合功能，面上推送上門居家護(hù)理，通過購買服務(wù)、委托管理以及統(tǒng)一調(diào)度實(shí)現(xiàn)體制內(nèi)外居家養(yǎng)老服務(wù)的打通。通過專項(xiàng)規(guī)劃社區(qū)設(shè)施的落地和輻射效應(yīng)的發(fā)揮，居民的大部分養(yǎng)老需求能夠?qū)崿F(xiàn)，也使得全社會(huì)資源利用更加高效公平。

三是從體制內(nèi)為主向社會(huì)力量轉(zhuǎn)變。中央“十三五”規(guī)劃建議提出全面放開養(yǎng)老市場。筆者認(rèn)為，目前階段首先需要培育市場，加快養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)和事業(yè)的融合。一方面，通過引入護(hù)理保險(xiǎn)、護(hù)理補(bǔ)貼、津貼制度提高支付能力；另一方面，通過公建公辦民營、委托管理、民辦公助建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，或者讓渡資源引入專業(yè)力量運(yùn)營社區(qū)小微機(jī)構(gòu)，推動(dòng)養(yǎng)老公益和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)共同發(fā)展。實(shí)踐表明，社會(huì)組織運(yùn)營能夠比較好地把握社會(huì)、家庭和政府的關(guān)系，能夠更好地把握效益和成本。

“十三五”老齡事業(yè)發(fā)展面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

老齡化目前面臨的主要需求概括起來就是，持續(xù)深度老齡化、家庭結(jié)構(gòu)小型化帶來的老年人照護(hù)需求上升。對(duì)應(yīng)這些需求，政策多、資金渠道多、項(xiàng)目多，但來源分散，服務(wù)內(nèi)容存在交叉和重復(fù)，部分服務(wù)對(duì)象卻存在政策空白點(diǎn)或角度、力度的偏差，可能造成聚光燈下的燈下黑。

宏觀上，老齡事業(yè)的戰(zhàn)略地位愈發(fā)凸顯。與“十二五”老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃中的“政府引導(dǎo)”相比，需要在工作方針和基本原則中突出強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)、社會(huì)參與相結(jié)合。一方面，需要與快速老齡化趨勢和日趨重要的戰(zhàn)略地位相匹配。另一方面，國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》和上海市《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)施意見》，與過去相比，更加強(qiáng)調(diào)服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)屬性，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)共同構(gòu)成養(yǎng)老服務(wù)工作。也就是說，養(yǎng)老服務(wù)需要納入經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的總體格局。

中觀上，老齡事業(yè)面臨重要的供給側(cè)改革機(jī)遇和挑戰(zhàn)。與過去“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐”的目標(biāo)導(dǎo)向和大量社會(huì)資本希望進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)相對(duì)應(yīng)的是，目前的鼓勵(lì)政策主要聚焦機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，養(yǎng)老服務(wù)面臨服務(wù)總量不足和結(jié)構(gòu)不合理的雙重矛盾。在中央《“十三五”規(guī)劃建議》中，改為了“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充”。中央經(jīng)濟(jì)工作提出“補(bǔ)短板、降成本”，這些對(duì)于老齡事業(yè)發(fā)展尤其是供給側(cè)改革具有重要指導(dǎo)意義。老齡化目前面臨的主要需求概括起來就是，持續(xù)深度老齡化、家庭結(jié)構(gòu)小型化帶來的老年人照護(hù)需求上升。對(duì)應(yīng)這些需求，政策多、資金渠道多、項(xiàng)目多，但來源分散，服務(wù)內(nèi)容存在交叉和重復(fù)，部分服務(wù)對(duì)象卻存在政策空白點(diǎn)或角度、力度的偏差，可能造成聚光燈下的燈下黑。對(duì)此，需要更加注重資源的統(tǒng)籌整合和聚焦使用，體現(xiàn)服務(wù)的綜合效應(yīng)。

微觀上，老齡事業(yè)應(yīng)當(dāng)成為大眾創(chuàng)新在社會(huì)領(lǐng)域的重要方面。當(dāng)今社會(huì)，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、多樣化消費(fèi)、分享經(jīng)濟(jì)漸成主流。與此相適應(yīng)，民生服務(wù)業(yè)需要積極鼓勵(lì)新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新模式，發(fā)現(xiàn)培育新增長點(diǎn)。去年，全市確立了建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心戰(zhàn)略。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)兼具民生工作和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)雙重屬性，作為創(chuàng)新應(yīng)用和市場感知的終端末梢，在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、科技助老等方面，通過標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)和模式再造，將成為促進(jìn)“四新”激發(fā)創(chuàng)新的重要抓手。作為潛力巨大的服務(wù)業(yè)，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)可以成為“十三五”體現(xiàn)創(chuàng)新、綠色、協(xié)調(diào)、共享、開放發(fā)展理念的重要產(chǎn)業(yè)。

一些建議

從護(hù)理員隊(duì)伍看，目前的價(jià)格機(jī)制、薪酬體制和職業(yè)培養(yǎng)體系都需要調(diào)整，以改變目前學(xué)歷偏低、年齡偏高的人才機(jī)構(gòu)。

“十三五”老齡事業(yè)發(fā)展需要體現(xiàn)全生命周期的協(xié)調(diào)發(fā)展和積極老齡化理念。隨著放開二孩、延遲退休政策的實(shí)施，我國人口發(fā)展將進(jìn)入新的均衡發(fā)展階段，中央“十三五”規(guī)劃建議將老齡事業(yè)發(fā)展放在“促進(jìn)人口均衡發(fā)展”內(nèi)容。老齡是生命的一個(gè)階段，不應(yīng)成為狀態(tài)的一個(gè)轉(zhuǎn)折，不應(yīng)割裂來區(qū)別對(duì)待，重點(diǎn)是幫助支持個(gè)人和家庭實(shí)現(xiàn)全生命周期管理。按照積極老齡化的理念，一方面，對(duì)高齡、獨(dú)居、不能自理老人，失能失智不可逆，但可以干預(yù)可以延緩。居家養(yǎng)老服務(wù)的定位應(yīng)該是健康干預(yù)和管理，盡最大可能引導(dǎo)老人通過科學(xué)的生活自理來延緩體能和智能衰退、控制老年病惡化、科學(xué)安全居家養(yǎng)老，推遲進(jìn)入介護(hù)狀態(tài)，提高晚年生活質(zhì)量。另一方面，對(duì)健康的老人，應(yīng)該作為重要的人力資源，創(chuàng)造條件鼓勵(lì)其老有所為，甚至重返工作崗位。

重點(diǎn)通過供給側(cè)改革、鼓勵(lì)創(chuàng)新“補(bǔ)短板”。目前的養(yǎng)老服務(wù)具有鮮明的“公益內(nèi)涵，市場驅(qū)動(dòng)”特征，真正需要托底的老人和具有高端收入的老人畢竟只是少數(shù)，90%多的老人是養(yǎng)老的最直接利益群體所在。落實(shí)中央提出的“全面放開養(yǎng)老市場”，需要通過供給側(cè)改革和提高支付能力激活市場，釋放有效需求。一是統(tǒng)籌居家養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和其他多種養(yǎng)老形式，大力推廣嵌入式小微機(jī)構(gòu)，打造就近、安心、持續(xù)的長期照護(hù)模式。二是鼓勵(lì)創(chuàng)新尤其是要鮮明提出“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”和“分享經(jīng)濟(jì)”，降低成本提高效率。同時(shí)，探索長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，鼓勵(lì)居民自住購買服務(wù)梯度選擇。三是讓渡部分資源引入更多的專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織承接公益服務(wù)，重點(diǎn)解決老齡事業(yè)活力不足的問題，提高“?；尽别B(yǎng)老服務(wù)的活力。

重視并推動(dòng)老齡工作職能調(diào)整和隊(duì)伍建設(shè)。從體制內(nèi)看，目前，大部分區(qū)層面老齡工作由一個(gè)事業(yè)單位承擔(dān)，街道層面大多也只有一個(gè)老齡干部具體負(fù)責(zé)，居民區(qū)層面多數(shù)是由居委會(huì)成員擔(dān)任，顯然難以承擔(dān)日益繁重的老齡工作。對(duì)此，需要及時(shí)調(diào)整職能和編制、力量，社區(qū)居委會(huì)層面也應(yīng)明確以社區(qū)工作者為主。從護(hù)理員隊(duì)伍看，目前的價(jià)格機(jī)制、薪酬體制和職業(yè)培養(yǎng)體系都需要調(diào)整，以改變目前學(xué)歷偏低、年齡偏高的人才機(jī)構(gòu)。日前，人社部門取消了養(yǎng)老護(hù)理員等職業(yè)的上崗證，這意味著，養(yǎng)老護(hù)理員無需“門檻”就能從事養(yǎng)老護(hù)理。護(hù)理員上崗證的取消，并不意味著對(duì)專業(yè)護(hù)理技能培訓(xùn)的要求有所降低。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前本市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理員的職業(yè)資格等級(jí)證書持證率已達(dá)30%，部分區(qū)縣甚至高達(dá)70%。從這點(diǎn)看，上崗證的存在意義并不如多年前那么大，上崗證已不再作為護(hù)理服務(wù)水平的唯一評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，而是力求培養(yǎng)具備更高專業(yè)技能的護(hù)理員。

（作者系靜安區(qū)曹家渡街道辦事處副主任）

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