質(zhì)疑行政行為合法性的申請(qǐng)

不屬于政府信息

——南京中院判決殷某某訴南京市棲霞區(qū)人民政府邁皋橋辦事處政府信息公開(kāi)案

案號(hào)：（2015）棲行初字第44號(hào)；(2016)蘇01行終384號(hào)

【裁判要旨】政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。申請(qǐng)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的拆除行為不服，通過(guò)政府信息公開(kāi)的方式，要求行政機(jī)關(guān)公開(kāi)執(zhí)法依據(jù)，實(shí)質(zhì)上系要求行政機(jī)關(guān)對(duì)拆除行為的合法性進(jìn)行說(shuō)明，該申請(qǐng)內(nèi)容不屬于政府信息，不適用《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的相關(guān)規(guī)定。

【案情】2015年3月11日，南京市棲霞區(qū)人民政府邁皋橋辦事處（以下簡(jiǎn)稱邁皋橋辦事處）在轄區(qū)蘭亭雅苑小區(qū)查處一樓住戶違規(guī)搭建雨棚時(shí)，殷某某向街道辦事處工作人員詢問(wèn)是否具有執(zhí)法文書和強(qiáng)制措施憑證時(shí)，在場(chǎng)工作人員表示，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，當(dāng)日發(fā)現(xiàn)的違建必須當(dāng)日拆除。殷某某于2015年3月18日向邁皋橋辦事處郵寄政府信息公開(kāi)申請(qǐng)表一份，要求邁皋橋辦事處將發(fā)現(xiàn)違建必須拆除的執(zhí)法依據(jù)予以公開(kāi)。2015年3月19日，邁皋橋辦事處收到上述政府信息公開(kāi)申請(qǐng)表，2015年3月30日，邁皋橋辦事處工作人員電話答復(fù)殷某某，告知2015年3月11日拆除違規(guī)搭建雨棚的執(zhí)法依據(jù)。殷某某對(duì)答復(fù)形式不服，遂提起本案訴訟，要求邁皋橋辦事處按其要求的書面形式提供政府信息。

【裁判】江蘇省南京市棲霞區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)公開(kāi)政府信息，應(yīng)當(dāng)按照申請(qǐng)人要求的形式予以提供。本案中，殷某某向邁皋橋辦事處提供的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)表中，未選擇邁皋橋辦事處在所需信息的指定提供方式，邁皋橋辦事處在收到申請(qǐng)之日起15個(gè)工作日內(nèi)通過(guò)電話通知的方式進(jìn)行了答復(fù)，對(duì)殷某某申請(qǐng)公開(kāi)的事項(xiàng)，邁皋橋辦事處已經(jīng)履行了法定告知義務(wù)，故對(duì)殷某某要求確認(rèn)邁皋橋辦事處在法定期限內(nèi)未按其要求的形式提供政府信息的行為違法，及判令邁皋橋辦事處按殷某某要求的形式提供政府信息的訴訟請(qǐng)求不予支持。判決駁回殷某某的訴訟請(qǐng)求。

殷某某不服一審判決，提起上訴。南京市中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱政府信息公開(kāi)條例）第二條規(guī)定：“本條例所稱政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！北景钢?，殷某某因?qū)~皋橋辦事處的拆除行為不服，繼而要求邁皋橋辦事處公開(kāi)“發(fā)現(xiàn)違建當(dāng)日必須拆除的執(zhí)法依據(jù)”，其實(shí)質(zhì)上是要求邁皋橋辦事處對(duì)拆除行為的合法性進(jìn)行說(shuō)明，該申請(qǐng)內(nèi)容不屬于政府信息公開(kāi)條例中所定義的政府信息，因此，邁皋橋辦事處對(duì)殷某某的涉案答復(fù)不適用政府信息公開(kāi)條例的規(guī)定。邁皋橋辦事處對(duì)殷某某申請(qǐng)的涉案事項(xiàng)，通過(guò)電話通知的方式進(jìn)行答復(fù)，履行了告知義務(wù)，一審判決駁回殷某某的訴訟請(qǐng)求并無(wú)不當(dāng)。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。

【評(píng)析】本案爭(zhēng)議的主要問(wèn)題是，殷某某的申請(qǐng)內(nèi)容是否屬于政府信息公開(kāi)條例所調(diào)整的政府信息。一種意見(jiàn)認(rèn)為，殷某某的申請(qǐng)內(nèi)容屬于政府信息，邁皋橋辦事處未按照殷某某要求的形式作出書面答復(fù)，不符合政府信息公開(kāi)條例第二十六條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)改判邁皋橋辦事處重新作出書面答復(fù)。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，殷某某的申請(qǐng)內(nèi)容不屬于政府信息公開(kāi)條例所規(guī)定的政府信息。筆者同意上述第二種觀點(diǎn)，具體分析如下：

1.政府信息的文義解釋

根據(jù)政府信息公開(kāi)條例第二條之規(guī)定，政府信息是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。本案中，殷某某申請(qǐng)了解的是邁皋橋辦事處涉案拆除行為的執(zhí)法依據(jù)，并非被申請(qǐng)人在履行職責(zé)過(guò)程中以一定載體記錄、保存的信息，該申請(qǐng)內(nèi)容不屬于政府信息。

2.政府信息的目的解釋

政府信息公開(kāi)條例第一條規(guī)定：“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用，制定本條例?！睋?jù)此，政府信息公開(kāi)條例的立法目的主要有兩個(gè): 一是為了提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政; 二是為了充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用。公民、法人和其他組織向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)公開(kāi)政府信息，應(yīng)當(dāng)符合上述立法目的。本案中，殷某某因?qū)~皋橋辦事處的拆除行為不服，繼而要求邁皋橋辦事處公開(kāi)“發(fā)現(xiàn)違建當(dāng)日必須拆除的執(zhí)法依據(jù)”，其實(shí)質(zhì)上是要求邁皋橋辦事處對(duì)涉案拆除行為的合法性進(jìn)行說(shuō)明。殷某某如果認(rèn)為拆除行為不合法，侵犯其合法權(quán)益，可以針對(duì)該行政行為提起行政訴訟，其通過(guò)申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的形式，要求邁皋橋辦事處對(duì)拆除行為的合法性進(jìn)行說(shuō)明，明顯偏離了政府信息公開(kāi)的制度功能，亦不符合政府信息公開(kāi)條例的立法目的。

3.缺乏訴的利益

訴的利益決定起訴人是否具有訴權(quán)及原告資格。從立法精神來(lái)看，我國(guó)行政訴訟法旨在保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。本案中，邁皋橋辦事處收到殷某某的申請(qǐng)后，已電話答復(fù)殷某某，告知了涉案拆除行為的執(zhí)法依據(jù)，即殷某某通過(guò)訴訟所主張的權(quán)益已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，在此情形下，殷某某仍要求人民法院責(zé)令邁皋橋辦事處按其要求的形式提供書面答復(fù)已喪失訴的基礎(chǔ)，亦缺乏訴的利益。同時(shí)，根據(jù)上文分析，邁皋橋辦事處針對(duì)殷某某的涉案申請(qǐng)作出的答復(fù)，不屬于政府信息公開(kāi)行為，故不適用政府信息公開(kāi)條例第二十六條規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)按照申請(qǐng)人要求的形式予以提供”的情形。

政府信息公開(kāi)條例的調(diào)整對(duì)象是政府信息。申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)的內(nèi)容，首先應(yīng)當(dāng)屬于政府信息，其次才涉及公開(kāi)形式是否合法問(wèn)題。本案中，無(wú)論從文義解釋還是目的解釋的角度，殷某某的申請(qǐng)內(nèi)容都不屬于政府信息，因此不屬于政府信息公開(kāi)條例的調(diào)整范圍，且殷某某的訴訟亦缺乏訴的利益，可依法裁定駁回起訴。一審法院鑒于邁皋橋辦事處已經(jīng)履行了告知義務(wù)，判決駁回殷某某的訴訟請(qǐng)求，并未損害殷某某的利益，也未超出司法審查的范圍，二審法院據(jù)此維持一審判決并無(wú)不當(dāng)。（案例編寫人系江蘇省南京市中級(jí)人民法院）