工商、食藥、質監(jiān)管轄權規(guī)定異同探析

關于行政處罰管轄權，《行政處罰法》只在第二十條作出了“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”的原則規(guī)定。《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》《質量技術監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》根據(jù)法理和實際情況分別就工商、食藥、質監(jiān)行政處罰作了較全面、詳細的管轄規(guī)定，三者各有特點，存在一定的差異性。已經(jīng)“三合一”的基層市場監(jiān)管執(zhí)法人員，如果不能全面準確地把握三部門在管轄權方面的相關規(guī)定，那么在執(zhí)法實踐中，不履行或不認真履行法定職責以及超越職權違法行政的現(xiàn)象就難以避免，甚至隱含涉嫌玩忽職守罪和濫用職權罪的巨大風險。可以說，厘清管轄權，既關系到市場監(jiān)管部門能否正確履行職責，又與每一名執(zhí)法人員的職業(yè)生涯和政治生命息息相關。因此基層市場監(jiān)管部門及廣大執(zhí)法人員全面準確把握三部門管轄權的相關規(guī)定至關重要。

筆者近期對工商、食藥、質監(jiān)關于管轄權的相關規(guī)定進行了認真梳理，現(xiàn)作簡要探析，愿與廣大同仁進一步交流探討。由于筆者介入研究食藥、質監(jiān)業(yè)務時間較短，因此特別期盼從事食藥、質監(jiān)執(zhí)法工作的同仁對文中存在的錯誤或不妥之處批評指正。

一、違法行為發(fā)生地的地域管轄原則

在《行政處罰法》施行之前，國家對行政處罰管轄權沒有統(tǒng)一規(guī)定，相關規(guī)定散見于國務院各部、委員會和具有行政管理職能的直屬機構的規(guī)章中。工商機關關于行政處罰管轄權的規(guī)定，在《行政處罰法》施行前后有所變化。1993年12月24日，國家工商局以第18號令公布《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定（試行）》，其中第四條規(guī)定：“對違法行為的查處，由違法行為地或者違法行為人所在地的工商行政管理機關管轄?！边@時確定的有權管轄機關既包括違法行為地（即違法行為發(fā)生地），也包括違法行為人所在地。《行政處罰法》自1996年10月1日起施行，其中第二十條明確規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外?！弊源耍瑢π姓幜P管轄權全國有了統(tǒng)一規(guī)定，即除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外均由違法行為發(fā)生地的機關管轄。之所以這樣規(guī)定，一是因為行政處罰以違法行為的存在為基礎，由違法行為發(fā)生地的機關管轄，便于處罰機關弄清違法行為的事實和性質；二是有利于制止或防止危害結果的發(fā)生，因為在違法行為人實施違法行為時即可進行追究。按照《行政處罰法》第六十四條第二款“本法公布前制定的法規(guī)和規(guī)章關于行政處罰的規(guī)定與本法不符合的，應當自本法公布之日起，依照本法規(guī)定予以修訂，在1997年12月31日前修訂完畢”的要求，1996年10月17日國家工商行政管理局以第58號令公布《工商行政管理機關行政處罰程序暫行規(guī)定》，其中第四條規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上（含縣級，下同）工商行政管理機關管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外?！边@與《行政處罰法》第二十條規(guī)定相一致。2007年9月4日國家工商總局以第28號令公布《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》，管轄權規(guī)定未作修改。

食藥部門和質監(jiān)部門也作出了違法行為發(fā)生地管轄的規(guī)定。

1999年8月1日國家藥品監(jiān)督管理局頒布實施《藥品監(jiān)督行政處罰程序》，其中第六條規(guī)定：“藥品監(jiān)督管理行政處罰由違法行為發(fā)生地的藥品監(jiān)督管理行政機關管轄?！?003年4月28日國家食藥局頒布修改后的《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》，其中第五條規(guī)定：“藥品、醫(yī)療器械監(jiān)督管理行政處罰由違法行為發(fā)生地的藥品監(jiān)督管理部門管轄?！?014年4月28日國家食藥總局頒布《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》，其中第六條規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的食品藥品監(jiān)督管理部門管轄?！?/span>

1990年7月16日國家技術監(jiān)督局發(fā)布《技術監(jiān)督行政案件辦理程序的規(guī)定》，1996年9月18日修正，在第二章 “管轄”中沒有出現(xiàn)“違法行為發(fā)生地”的表述。2011年3月2日國家質檢總局發(fā)布的《質量技術監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》第七條規(guī)定：“行政處罰案件由違法行為發(fā)生地的縣級以上質量技術監(jiān)督部門管轄?！?/span>

當然，以違法行為發(fā)生地作為行政處罰地域管轄的一般原則，并不排除在法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的情況下，由違法行為人所在地的機關管轄。例如，《特殊標志管理條例》第十五條規(guī)定：“特殊標志所有人或者使用人有下列行為之一的，由其所在地或者行為發(fā)生地縣級以上人民政府工商行政管理部門責令改正，可以處5萬元以下的罰款……”。該項規(guī)定采用的是違法行為人所在地和違法行為發(fā)生地相結合的管轄規(guī)則。在查處這類案件時，除違法行為發(fā)生地工商機關有管轄權外，違法行為人所在地的工商機關也可以行使管轄權。

二、行政處罰中的級別管轄

《行政處罰法》沒有規(guī)定行政處罰的級別管轄。《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》分三個層次對縣（區(qū)）、市（地、州）局、省級局和總局的行政處罰管轄權進行了原則規(guī)定，并以此作為地域管轄原則的重要補充。這樣做既不違反法定的地域管轄原則，也符合行政執(zhí)法的實際需要。

《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》第六條明確規(guī)定：“縣（區(qū)）、市（地、州）工商行政管理機關依職權管轄本轄區(qū)內發(fā)生的案件。省、自治區(qū)、直轄市工商行政管理機關依職權管轄本轄區(qū)內發(fā)生的重大、復雜案件。國家工商行政管理總局依職權管轄應當由自己實施行政處罰的案件及全國范圍內發(fā)生的重大、復雜案件?！薄妒称匪幤沸姓幜P程序規(guī)定》第七條規(guī)定：“縣（區(qū)）、市（地、州）食品藥品監(jiān)督管理部門依職權管轄本行政區(qū)域內的食品藥品行政處罰案件。省、自治區(qū)、直轄市食品藥品監(jiān)督管理部門依職權管轄本行政區(qū)域內重大、復雜的食品藥品行政處罰案件。國家食品藥品監(jiān)督管理總局依職權管轄應當由自己實施行政處罰的案件及全國范圍內發(fā)生的重大、復雜的食品藥品行政處罰案件?！?/span>

根據(jù)上述規(guī)定，縣（區(qū)）工商、食藥部門有權管轄本轄區(qū)內發(fā)生的案件，市（地、州）工商、食藥部門對所轄縣（區(qū)）發(fā)生的所有案件，與縣（區(qū)）工商、食藥部門一樣具有管轄權。這表明，雖然縣（區(qū)）工商、食藥部門與市（地、州）工商、食藥部門之間存在級別之差，但考慮他們同處于行政執(zhí)法的一線，是市場監(jiān)管和實施行政處罰的主力，且所查辦的違法案件的性質和復雜程度大多相近，所以在他們之間沒有規(guī)定級別管轄（當然，這并不排除地市級工商、食藥部門作為縣級工商、食藥部門的上級機關，依職權對管轄范圍作進一步劃分）。

根據(jù)上述規(guī)定，省級工商、食藥部門并不是對全?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）轄區(qū)內的所有案件都具有管轄權，而只能管轄本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）轄區(qū)內發(fā)生的重大、復雜案件。重大、復雜案件，一般是指在本轄區(qū)有較大社會影響的案件，或者是在本轄區(qū)跨數(shù)個縣、市，需要省級工商、食藥部門查辦的案件，或者是涉案金額較大的案件等。在具體操作中，省級工商、食藥部門有當然的考量權和決定權。

需要注意的是，現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章中也有級別管轄的規(guī)定?！斗磯艛喾ā返谑畻l規(guī)定：“國務院規(guī)定的承擔反壟斷執(zhí)法職責的機構依照本法規(guī)定，負責反壟斷執(zhí)法工作。國務院反壟斷執(zhí)法機構根據(jù)工作需要，可以授權省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應的機構，依照本法規(guī)定負責有關反壟斷執(zhí)法工作。”根據(jù)本條規(guī)定，就工商系統(tǒng)而言，反壟斷案件的管轄權在總局和總局授權的省級局，市級及以下工商機關無權查辦反壟斷案件；《反不正當競爭法》第二十三條規(guī)定：“公用企業(yè)或者其他依法具有獨占地位的經(jīng)營者，限定他人購買其指定的經(jīng)營者的商品，以排擠其他經(jīng)營者的公平競爭的，省級或者設區(qū)的市的監(jiān)督檢查部門應當責令停止違法行為，可以根據(jù)情節(jié)處以五萬元以上二十萬元以下的罰款。被指定的經(jīng)營者借此銷售質次價高商品或者濫收費用的，監(jiān)督檢查部門應當沒收違法所得，可以根據(jù)情節(jié)處以違法所得一倍以上三倍以下的罰款?！备鶕?jù)本條規(guī)定，查處公用企業(yè)或者其他依法具有獨占地位的經(jīng)營者限制競爭案件，管轄權在省級和市級工商機關，縣級工商機關沒有管轄權；《個體工商戶條例》第二十三條規(guī)定：“個體工商戶提交虛假材料騙取注冊登記，或者偽造、涂改、出租、出借、轉讓營業(yè)執(zhí)照的，由登記機關責令改正，處4000元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，撤銷注冊登記或者吊銷營業(yè)執(zhí)照?！钡诙臈l第一款規(guī)定：“個體工商戶登記事項變更，未辦理變更登記的，由登記機關責令改正，處1500元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，吊銷營業(yè)執(zhí)照?！边@里的“登記機關”，按照該條例第三條“縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)工商行政管理部門為個體工商戶的登記機關（以下簡稱登記機關）”的規(guī)定，是指縣級工商局，市級以上的都不是“登記機關”，因此市級以上工商機關不能對個體工商戶上述行為實施行政處罰；《馳名商標認定和保護規(guī)定》第七條規(guī)定：“涉及馳名商標保護的商標違法案件由市(地、州)級以上工商行政管理部門管轄?！备鶕?jù)本條規(guī)定，涉及馳名商標保護的商標違法案件，管轄權在市級以上工商機關，縣級工商機關沒有管轄權。

省級局根據(jù)部門規(guī)章相關規(guī)定作出的關于級別管轄的規(guī)定，下級局也應遵照執(zhí)行。這種情況在食藥部門表現(xiàn)的比較突出。如：根據(jù)《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》第七條第四款“省、自治區(qū)、直轄市食品藥品監(jiān)督管理部門可以依據(jù)法律法規(guī)和規(guī)章，結合本地區(qū)實際，規(guī)定本行政區(qū)域內級別管轄的具體分工?！钡囊?guī)定，河北省食藥局在《河北省食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)責任清單》中明確規(guī)定，全市集體用餐配送單位、中央廚房、高速公路服務區(qū)、大中院校食堂、連鎖餐飲企業(yè)、重大活動接待較多的餐飲服務單位的食品安全監(jiān)管工作由設區(qū)市局承擔，縣級局沒有管轄權。

質監(jiān)部門在級別管轄方面的規(guī)定與工商、食藥部門有較大不同。1990年7月16日國家技術監(jiān)督局令第6號發(fā)布、1996年9月18日根據(jù)國家技術監(jiān)督局令第46號修正發(fā)布的《技術監(jiān)督行政案件辦理程序的規(guī)定》本來也有關于級別管轄的規(guī)定（其中第五條規(guī)定：“縣級技術監(jiān)督行政部門管轄本行政區(qū)域內發(fā)生的案件，但是依照本規(guī)定由上級技術監(jiān)督行政部門管轄的除外?！钡诹鶙l規(guī)定：“市（州、盟）級技術監(jiān)督行政部門管轄本行政區(qū)域內發(fā)生的有較大影響的案件?！钡谄邨l規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市技術監(jiān)督行政部門管轄本行政區(qū)域內發(fā)生的有重大影響的案件?！钡诎藯l規(guī)定：“市（州、盟）級技術監(jiān)督行政部門管轄本行政區(qū)域內發(fā)生的一般涉外案件。省、自治區(qū)、直轄市技術監(jiān)督行政部門管轄本行政區(qū)域內發(fā)生的有重大影響的涉外案件?！保?011年3月2日國家質檢總局以第137號令公布的《質量技術監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》對管轄權作出了調整，除在第七條規(guī)定“行政處罰案件由違法行為發(fā)生地的縣級以上質量技術監(jiān)督部門管轄。”之外，沒有再對級別管轄另作規(guī)定。這表明，自2011年7月1日起《質量技術監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》施行以后，質檢總局對全國范圍內發(fā)生的所有案件，省級質監(jiān)局對全?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）轄區(qū)內發(fā)生的所有案件都有管轄權。

三、行政處罰管轄的特別規(guī)定

（一）廣告違法案件的管轄。《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》第八條規(guī)定：“對利用廣播、電影、電視、報紙、期刊、互聯(lián)網(wǎng)等媒介發(fā)布違法廣告的行為實施行政處罰，由廣告發(fā)布者所在地工商行政管理機關管轄。廣告發(fā)布者所在地工商行政管理機關管轄異地廣告主、廣告經(jīng)營者有困難的，可以將廣告主、廣告經(jīng)營者的違法情況移交廣告主、廣告經(jīng)營者所在地工商行政管理機關處理?！贝_定廣告違法案件由廣告發(fā)布者所在地工商機關管轄，是地域管轄原則（違法行為發(fā)生地管轄）在廣告違法行為行政處罰中的具體應用，有效解決了地域管轄原則在廣告違法行為行政處罰中存在的交叉和混亂問題，提高了查辦廣告違法案件的效率。

值得注意的是，《互聯(lián)網(wǎng)廣告管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》，2016年7月4日國家工商總局令第87號公布，自2016年9月1日起施行）第十八條對互聯(lián)網(wǎng)廣告違法案件管轄權進一步作出了規(guī)定，其中第一款規(guī)定：“對互聯(lián)網(wǎng)廣告違法行為實施行政處罰，由廣告發(fā)布者所在地工商行政管理部門管轄。廣告發(fā)布者所在地工商行政管理部門管轄異地廣告主、廣告經(jīng)營者有困難的，可以將廣告主、廣告經(jīng)營者的違法情況移交廣告主、廣告經(jīng)營者所在地工商行政管理部門處理?！边@與《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》第八條“對利用廣播、電影、電視、報紙、期刊、互聯(lián)網(wǎng)等媒介發(fā)布違法廣告的行為實施行政處罰，由廣告發(fā)布者所在地工商行政管理機關管轄。廣告發(fā)布者所在地工商行政管理機關管轄異地廣告主、廣告經(jīng)營者有困難的，可以將廣告主、廣告經(jīng)營者的違法情況移交廣告主、廣告經(jīng)營者所在地工商行政管理機關處理?！钡囊?guī)定相一致。不同之處在于第二款和第三款規(guī)定。第二款規(guī)定：“廣告主所在地、廣告經(jīng)營者所在地工商行政管理部門先行發(fā)現(xiàn)違法線索或者收到投訴、舉報的，也可以進行管轄?！钡谌钜?guī)定：“對廣告主自行發(fā)布的違法廣告實施行政處罰，由廣告主所在地工商行政管理部門管轄?！薄稌盒修k法》頒布實施以前，廣告主所在地、廣告經(jīng)營者所在地工商行政管理部門即便先行發(fā)現(xiàn)違法線索或者收到投訴、舉報，也無權直接進行立案查處，而是要將違法線索或投訴舉報信息移交到廣告發(fā)布者所在地工商機關，只有在廣告發(fā)布者所在地工商機關認為管轄有困難，再將案件移交回來的情況下，廣告主所在地、廣告經(jīng)營者所在地工商機關才有權管轄。這樣既加大了廣告主所在地工商機關的工作量（隨著互聯(lián)網(wǎng)廣告的不斷發(fā)展，這個工作量正在以驚人的速度增長），使之承受了難以承受之重，又嚴重影響了行政執(zhí)法效率，因管轄不清引起的推諉扯皮事件時有發(fā)生，越來越引起社會各界特別是投訴舉報人的不滿。《暫行辦法》第十八條第二款規(guī)定廣告主所在地、廣告經(jīng)營者所在地工商行政管理部門先行發(fā)現(xiàn)違法線索或者收到投訴、舉報的，也可以進行管轄，這就有效解決了廣告主所在地工商機關工作負擔過重以及工商機關之間反復移交導致行政執(zhí)法效率低下等問題。同樣，隨著互聯(lián)網(wǎng)廣告產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，出現(xiàn)了廣告主同時兼?zhèn)鋸V告發(fā)布者身份的新情況，《暫行辦法》第十八條第三款明確規(guī)定此類案件由廣告主所在地工商行政管理部門管轄，能有效避免推諉扯皮現(xiàn)象的發(fā)生，有利于提升行政執(zhí)法效率。

（二）網(wǎng)絡商品交易違法案件的管轄。國家工商總局2014年1月26日以第60號令發(fā)布的《網(wǎng)絡交易管理辦法》第四十一條規(guī)定：“網(wǎng)絡商品交易及有關服務違法行為由發(fā)生違法行為的經(jīng)營者住所所在地縣級以上工商行政管理部門管轄。對于其中通過第三方交易平臺開展經(jīng)營活動的經(jīng)營者，其違法行為由第三方交易平臺經(jīng)營者住所所在地縣級以上工商行政管理部門管轄。第三方交易平臺經(jīng)營者住所所在地縣級以上工商行政管理部門管轄異地違法行為人有困難的，可以將違法行為人的違法情況移交違法行為人所在地縣級以上工商行政管理部門處理?！备鶕?jù)本條規(guī)定，對于通過第三方交易平臺開展經(jīng)營活動的經(jīng)營者，其違法行為由第三方交易平臺經(jīng)營者住所所在地縣級以上工商機關管轄，異地違法行為人所在地工商機關只有在第三方交易平臺經(jīng)營者住所所在地工商機關移交的前提下，才有權處理違法行為人的違法行為。

需要注意的是，2016年7月13日國家食藥總局第27號令公布、自2016年10月1日起施行的《網(wǎng)絡食品安全違法行為查處辦法》，對網(wǎng)絡食品安全違法行為的管轄權作出了與國家工商總局《網(wǎng)絡交易管理辦法》不同的規(guī)定，市場監(jiān)管部門在查處網(wǎng)絡食品安全違法行為時，要執(zhí)行《網(wǎng)絡食品安全違法行為查處辦法》關于管轄權的規(guī)定?！毒W(wǎng)絡食品安全違法行為查處辦法》第二十一條規(guī)定：“對網(wǎng)絡食品交易第三方平臺提供者食品安全違法行為的查處，由網(wǎng)絡食品交易第三方平臺提供者所在地縣級以上地方食品藥品監(jiān)督管理部門管轄。對網(wǎng)絡食品交易第三方平臺提供者分支機構的食品安全違法行為的查處，由網(wǎng)絡食品交易第三方平臺提供者所在地或者分支機構所在地縣級以上地方食品藥品監(jiān)督管理部門管轄。對入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營者食品安全違法行為的查處，由入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營者所在地或者生產(chǎn)經(jīng)營場所所在地縣級以上地方食品藥品監(jiān)督管理部門管轄；對應當取得食品生產(chǎn)經(jīng)營許可而沒有取得許可的違法行為的查處，由入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營者所在地、實際生產(chǎn)經(jīng)營地縣級以上地方食品藥品監(jiān)督管理部門管轄。因網(wǎng)絡食品交易引發(fā)食品安全事故或者其他嚴重危害后果的，也可以由網(wǎng)絡食品安全違法行為發(fā)生地或者違法行為結果地的縣級以上地方食品藥品監(jiān)督管理部門管轄?！?/span>

（三）吊銷許可證、營業(yè)執(zhí)照或者撤銷批準證明文件案件的管轄。《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》第十六條規(guī)定：“依法應當?shù)蹁N食品藥品行政許可證或者撤銷批準證明文件的，由原發(fā)證或者批準的食品藥品監(jiān)督管理部門決定。食品藥品監(jiān)督管理部門查處違法案件，對依法應當?shù)蹁N許可證或者撤銷批準證明文件的，在其權限內依法實施行政處罰的同時，應當將取得的證據(jù)及相關材料報送原發(fā)證、批準的食品藥品監(jiān)督管理部門，由原發(fā)證、批準的部門依法作出是否吊銷許可證或者撤銷批準證明文件的行政處罰決定。需由國家食品藥品監(jiān)督管理總局撤銷批準證明文件的，由省、自治區(qū)、直轄市食品藥品監(jiān)督管理部門報國家食品藥品監(jiān)督管理總局決定。原發(fā)證、批準的部門依法作出吊銷許可證和撤銷批準證明文件的行政處罰決定，依照本規(guī)定進行?！备鶕?jù)本條規(guī)定，吊銷許可證或者撤銷批準證明文件的案件，只能由原發(fā)證或者批準的食品藥品監(jiān)督管理部門決定，非原發(fā)證或者批準的食品藥品監(jiān)督管理部門無權決定。

《質量監(jiān)督檢驗檢疫行政許可實施辦法》（質檢總局令第149號）第四十一條第一款規(guī)定：“依法應當?shù)蹁N被許可人取得的行政許可證件，由準予行政許可的質檢部門按照《中華人民共和國行政處罰法》及總局規(guī)章等辦案程序規(guī)定，作出吊銷行政許可證件的行政處罰決定?！钡谒氖l第一款規(guī)定：“依法應當撤銷被許可人取得的行政許可，由準予行政許可的質檢部門作出撤銷行政許可的決定。”根據(jù)上述規(guī)定，吊銷許可證或者撤銷行政許可，只能由準予行政許可即原發(fā)證的質監(jiān)部門決定。

工商總局雖然在《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》里沒有關于吊銷營業(yè)執(zhí)照管轄權的專門規(guī)定，但在相關答復中作出了明確規(guī)定。國家工商總局在《關于公司登記機關是否有權對非本機關登記注冊的公司違反登記管理規(guī)定的行為實施行政處罰問題的答復》（工商企字(2001)第106號）中明確規(guī)定：“……三、對公司違反登記管理規(guī)定實施吊銷營業(yè)執(zhí)照行政處罰的，應由原公司登記機關作出?！?、對非公司制企業(yè)、外商投資企業(yè)違反登記管理規(guī)定實施行政處罰，按照上述原則執(zhí)行……”根據(jù)本規(guī)定，吊銷營業(yè)執(zhí)照的行政處罰應由原登記機關作出。

四、行政處罰管轄的其他規(guī)定

（一）共同管轄的解決規(guī)則——誰先立案誰查處。《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》第九條規(guī)定：“對當事人的同一違法行為，兩個以上工商行政管理機關都有管轄權的，由最先立案的工商行政管理機關管轄?！薄妒称匪幤沸姓幜P程序規(guī)定》第十條規(guī)定：“對當事人的同一違法行為，兩個以上食品藥品監(jiān)督管理部門均有管轄權的，由先行立案的食品藥品監(jiān)督管理部門管轄。……”根據(jù)上述規(guī)定，如果兩個以上工商、食藥部門都有管轄權，只能由最先立案的部門管轄，最先立案的部門不能向其他有管轄權部門移送?！顿|量技術監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》沒有像工商、食藥部門一樣規(guī)定共同管轄的解決規(guī)則，因此遇到兩個以上質監(jiān)機關都有管轄權的情形時，應當適用管轄爭議的解決規(guī)則即指定管轄。

（二）管轄爭議的解決規(guī)則——指定管轄。《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》第十條規(guī)定：“兩個以上工商行政管理機關因管轄權發(fā)生爭議的，應當協(xié)商解決，協(xié)商不成的，報請共同上一級工商行政管理機關指定管轄?！?nbsp;《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》第十條規(guī)定：“……對管轄權有爭議的，應當協(xié)商解決；協(xié)商不成的，報請共同的上一級食品藥品監(jiān)督管理部門指定管轄?！?nbsp;《質量技術監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》第八條規(guī)定：“質量技術監(jiān)督部門之間對管轄權發(fā)生爭議的，報請共同的上一級質量技術監(jiān)督部門指定管轄。有管轄權的質量技術監(jiān)督部門由于特殊原因不能行使管轄權或者上級質量技術監(jiān)督部門認為需要指定管轄的，可以指定管轄?！敝付ü茌牭脑瓌t和法律基礎是上下級行政關系。指定管轄權實質上是行政管理權在管轄制度中的具體體現(xiàn)。因此，指定管轄強調的一是“共同”上級，二是“上一級”。

（三）管轄權的轉移。發(fā)生在上級機關與下級機關之間的管轄調整和變通，屬于管轄權的轉移。《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》第十二條規(guī)定：“上級工商行政管理機關認為必要時可以直接查處下級工商行政管理機關管轄的案件，也可以將自己管轄的案件移交下級工商行政管理機關管轄。法律、行政法規(guī)明確規(guī)定案件應當由上級工商行政管理機關管轄的，上級工商行政管理機關不得將案件移交下級工商行政管理機關管轄。下級工商行政管理機關認為應當由其管轄的案件屬重大、疑難案件，或者由于特殊原因，難以辦理的，可以報請上一級工商行政管理機關確定管轄?！薄妒称匪幤沸姓幜P程序規(guī)定》第十一條規(guī)定：“上級食品藥品監(jiān)督管理部門認為必要時可以直接查處下級食品藥品監(jiān)督管理部門管轄的案件，也可以將自己管轄的案件移交下級食品藥品監(jiān)督管理部門查處。下級食品藥品監(jiān)督管理部門對本部門管轄的案件由于特殊原因不能行使管轄權的，可以報請上級食品藥品監(jiān)督管理部門管轄或者指定管轄。” 《質量技術監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》第九條規(guī)定：“上級質量技術監(jiān)督部門在必要時，可以直接辦理下級質量技術監(jiān)督部門管轄的行政處罰案件。對重大、復雜的行政處罰案件，下級質量技術監(jiān)督部門可以報請上級質量技術監(jiān)督部門辦理?！?/span>

（四）移送管轄。《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》第十一條規(guī)定：“工商行政管理機關發(fā)現(xiàn)所查處的案件不屬于自己管轄時，應當將案件移送有管轄權的工商行政管理機關。受移送的工商行政管理機關對管轄權有異議的，應當報請共同上一級工商行政管理機關指定管轄，不得再自行移送。”本條是關于行政處罰案件內部移送管轄的規(guī)定?！豆ど绦姓芾頇C關行政處罰程序規(guī)定》第十五條規(guī)定：“工商行政管理機關發(fā)現(xiàn)所查處的案件屬于其他行政機關管轄的，應當依法移送其他有關機關。工商行政管理機關發(fā)現(xiàn)違法行為涉嫌犯罪的，應當依照有關規(guī)定將案件移送司法機關。”本條是關于行政處罰案件外部移送管轄的規(guī)定，具體包括向其他行政機關移送和向司法機關移送。

食藥總局和質檢總局也都作出了類似規(guī)定。《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》第十三條規(guī)定：“食品藥品監(jiān)督管理部門發(fā)現(xiàn)案件不屬于本部門管轄的，應當及時移送有管轄權的食品藥品監(jiān)督管理部門或者相關行政管理部門處理。受移送的食品藥品監(jiān)督管理部門應當將案件查處結果及時函告移送案件的食品藥品監(jiān)督管理部門；認為移送不當?shù)?，應當報請共同的上一級食品藥品監(jiān)督管理部門指定管轄，不得再次移送?！钡谑臈l規(guī)定：“食品藥品監(jiān)督管理部門在查處案件時，發(fā)現(xiàn)違法行為涉嫌犯罪的，應當按照《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》的要求，及時移送同級公安機關?！?nbsp;《質量技術監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》第十條規(guī)定：“質量技術監(jiān)督部門發(fā)現(xiàn)辦理的案件不屬于本機關管轄的，應當將案件移送有管轄權的質量技術監(jiān)督部門。受移送的質量技術監(jiān)督部門對管轄權有異議的，應當報請共同的上一級質量技術監(jiān)督部門指定管轄，不得再自行移送?！?nbsp;第十一條規(guī)定：“質量技術監(jiān)督部門發(fā)現(xiàn)辦理的案件屬于其他行政管理部門管轄的，應當依法移送其他有關部門。質量技術監(jiān)督部門發(fā)現(xiàn)違法行為涉嫌犯罪的，應當依照有關規(guī)定將案件移送司法機關?！?/span>

五、行政處罰管轄與投訴管轄的不同

2014年3月15日實施的《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》（工商總局令第62號）第二條規(guī)定“消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務，與經(jīng)營者發(fā)生消費者權益爭議，向工商行政管理部門投訴的，依照本辦法執(zhí)行?！钡谒臈l規(guī)定“工商行政管理部門在其職權范圍內受理的消費者投訴屬于民事爭議的，實行調解制度?！钡谌龡l規(guī)定“工商行政管理部門在處理消費者投訴中，發(fā)現(xiàn)經(jīng)營者有違法行為的，或者消費者舉報經(jīng)營者違法行為的，依照《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》另案處理?！边@是工商總局根據(jù)《消費者權益保護法》制定的對因消費者權益爭議發(fā)生投訴處理的單獨程序。

《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》的適用范圍，僅限于“消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務，與經(jīng)營者發(fā)生消費者權益爭議，向工商行政管理部門投訴的”范圍，因而工商部門所稱的“消費者投訴”具有特定涵義，僅指因消費民事糾紛由消費者提出的投訴。消費者非民事糾紛性質的投訴（如要求懲處侵犯其合法權益的經(jīng)營者違法行為的投訴）以及消費者以外的其他群體的投訴（如權利人投訴他人侵犯其注冊商標專用權、企業(yè)名稱權、商業(yè)秘密權等行為的投訴），并不適用《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》，而是應當適用行政處罰程序，即按照《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》處理（《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》第十六條“工商行政管理機關依據(jù)監(jiān)督檢查職權，或者通過投訴、申訴、舉報、其他機關移送、上級機關交辦等途徑發(fā)現(xiàn)、查處違法行為。”規(guī)定中的 “投訴、申訴”所指的就是消費者非民事糾紛性質的投訴和消費者以外的其他群體的投訴）。

《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》第六條規(guī)定：“消費者投訴由經(jīng)營者所在地或者經(jīng)營行為發(fā)生地的縣（市）、區(qū)工商行政管理部門管轄。消費者因網(wǎng)絡交易發(fā)生消費者權益爭議的，可以向經(jīng)營者所在地工商行政管理部門投訴，也可以向第三方交易平臺所在地工商行政管理部門投訴?！备鶕?jù)本條規(guī)定，對消費者投訴，除經(jīng)營行為發(fā)生地工商機關具有管轄權外，經(jīng)營者所在地工商機關也具有管轄權。同樣，對網(wǎng)絡商品交易投訴，除第三方交易平臺所在地工商機關具有管轄權外，經(jīng)營者所在地工商機關也具有管轄權。這與《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》和《網(wǎng)絡交易管理辦法》規(guī)定的行政處罰管轄權有著明顯不同，各級工商（市場監(jiān)管）機關在受理消費者投訴工作中一定要注意切勿把消費者投訴管轄權與行政處罰管轄權混為一談。

按照《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》第六條、第七條、第八條和第九條的規(guī)定，消費者投訴處理由縣級工商部門管轄，工商所有權以自己的名義處理消費者投訴，市級以上工商部門原則上不對消費者投訴作具體處理（只有在“上級工商行政管理部門認為有必要”，或者“下級工商行政管理部門管轄的消費者投訴，認為需要由上級工商行政管理部門處理”并經(jīng)過“報請”程序的情形下，市級以上工商部門才可以對消費者投訴作具體處理）。雖然省級和地市級工商機關也設有12315消費者投訴舉報中心，但其承擔的只是分送職責，只是登記接收行為，不是受理行為，是否受理的決定由具體承辦的縣級局作出。

與工商單獨規(guī)定消費者投訴管轄權（其他投訴舉報都按行政處罰管轄處理）不同，食藥、質監(jiān)都對投訴舉報的管轄權進行了統(tǒng)一規(guī)定，且實行統(tǒng)一受理制，即哪級接收，就由哪級作出是否受理的決定。

根據(jù)《食品藥品投訴舉報管理辦法》（國家食藥總局第21號令，自2016年3月10日起施行）第四條“國務院食品藥品監(jiān)督管理部門主管全國食品藥品投訴舉報管理工作，主要履行下列職責：……（二）調查處理全國范圍內有重大影響的食品藥品投訴舉報并發(fā)布相關信息；……”第五條“地方各級食品藥品監(jiān)督管理部門主管本行政區(qū)域的食品藥品投訴舉報管理工作，主要履行下列職責：……（二）調查處理本行政區(qū)域的食品藥品投訴舉報并發(fā)布相關信息；……”第八條“各級食品藥品監(jiān)督管理部門應當暢通“12331”電話、網(wǎng)絡、信件、走訪等投訴舉報渠道，建立健全一體化投訴舉報信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)全國食品藥品投訴舉報信息互聯(lián)互通?！钡诰艞l“各級食品藥品監(jiān)督管理部門應當按照相關法律法規(guī)規(guī)定，對受理的投訴舉報進行調查處理，并將處理結果反饋投訴舉報人，及時解決和回應公眾訴求?！钡谑畻l“食品藥品投訴舉報機構負責統(tǒng)一受理食品藥品投訴舉報。對直接收到的食品藥品投訴舉報，食品藥品監(jiān)督管理部門應當自收到之日起5日內轉交同級食品藥品投訴舉報機構；無同級食品藥品投訴舉報機構的，應當自收到之日起5日內轉交負責投訴舉報管理工作的部門?！钡囊?guī)定，各級食藥部門對投訴舉報事項都有調查處理權即管轄權。

質監(jiān)的舉報投訴處理程序規(guī)范，仍然是1998年原國家質量技術監(jiān)督局第51號令發(fā)布的《產(chǎn)品質量申訴處理辦法》。2012年11月，國家質檢總局曾發(fā)布修改的征求意見稿，但至今仍未出臺?！吧暝V”一詞源于修改前《消費者權益保護法》的規(guī)定（第三十四條：“消費者和經(jīng)營者發(fā)生消費者權益爭議的，可以通過下列途徑解決：……（三）向有關行政部門申訴；……”），現(xiàn)行《消費者權益保護法》已經(jīng)將“申訴”一詞改為“投訴”（ 第三十九條：“消費者和經(jīng)營者發(fā)生消費者權益爭議的，可以通過下列途徑解決：……（三）向有關行政部門投訴；……”）。根據(jù)《產(chǎn)品質量申訴處理辦法》第二條“屬于《產(chǎn)品質量法》調整范圍的產(chǎn)品，用戶、消費者發(fā)現(xiàn)有質量問題，有權向技術監(jiān)督行政部門提出申訴”的規(guī)定，質監(jiān)的“產(chǎn)品質量申訴”應該包括投訴和舉報，只要是反映產(chǎn)品質量問題的，無論是消費者，還是作為用戶的經(jīng)營者或者其他組織和個人，均可以按照上述規(guī)定申訴。根據(jù)《產(chǎn)品質量申訴處理辦法》第六條“技術監(jiān)督行政部門應當在接到產(chǎn)品質量申訴后七日內作出處理、移送處理或者不予處理的決定，并告知申訴人。”的規(guī)定，質監(jiān)部門對投訴舉報處理，與食藥部門基本相同，也是投訴舉報人向哪級投訴舉報，就由哪級負責處理。根據(jù)《產(chǎn)品質量申訴處理辦法》第十四條“產(chǎn)品質量爭議的調解由被申訴人所在地的縣、市級技術監(jiān)督行政部門管轄?！钡囊?guī)定，縣、市級技術監(jiān)督行政部門對投訴事項的調解工作都有管轄權。

綜上，工商、食藥、質監(jiān)關于管轄權的規(guī)定有很多相同之處，但也存在一定的差異性，這是三總局根據(jù)各自部門的工作特點確定的，目前尚無法統(tǒng)一。這就需要機構已經(jīng)“三合一”的基層廣大執(zhí)法人員認真學習、熟練把握相關規(guī)定，在執(zhí)法實踐中，針對不同的工作內容，對照管轄權相關規(guī)定，及時準確確定管轄權，切實做到法定職責必須為、法無授權不可為，這是正確實施行政處罰、妥善應對投訴舉報、有效防范工作風險的重要保障。