案例詳述 某地家具采購項(xiàng)目,采購人提供的采購清單要求提供樣品,采購代理機(jī)構(gòu)在制作招標(biāo)文件時(shí),技術(shù)清單部分載明“須提供樣品”,備注也載明“需提供樣品”,但評分辦法中未寫明“未提供樣品視為不合格投標(biāo)”。 由于評審專家未仔細(xì)查閱招標(biāo)文件,將未提供樣品的A公司列入評審范圍,最終A公司中標(biāo),其余4家提供樣品的供應(yīng)商未中標(biāo)。中標(biāo)公告發(fā)布后,未中標(biāo)供應(yīng)商B提出質(zhì)疑,認(rèn)為招標(biāo)文件中注明“須提供樣品”,即必須提供樣品,而A公司未提供樣品,不滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求,應(yīng)作無效投標(biāo)處理。 記者就中標(biāo)供應(yīng)商未按照招標(biāo)文件的要求提供樣品其投標(biāo)是否應(yīng)作無效投標(biāo)處理的問題,分別采訪某大學(xué)法學(xué)院W教授、某律師事務(wù)所M律師、東部某省監(jiān)管部門X主任。 “首先需要明確一點(diǎn),并非所有不符合招標(biāo)文件要求的投標(biāo)都會(huì)被作為無效投標(biāo)。因?yàn)閺慕^對的角度看,投標(biāo)文件不可能完全符合招標(biāo)文件要求,就像兩個(gè)人跑步不可能同時(shí)到達(dá),之所以同時(shí)到達(dá),是因?yàn)槲覀兊挠?jì)時(shí)設(shè)備不夠精確。這也是為什么要把招標(biāo)文件的要求分為實(shí)質(zhì)要求和非實(shí)質(zhì)要求的原因。”某知名大學(xué)法學(xué)院W教授開門見山地表示。 W教授指出,本案中,判斷A公司的投標(biāo)文件與招標(biāo)文件的偏差是否為實(shí)質(zhì)性的,首先要看招標(biāo)文件是否明確把提供樣品列為實(shí)質(zhì)性要求。由于招標(biāo)文件未明確把提供樣品列為實(shí)質(zhì)性要求,則應(yīng)根據(jù)樣品的作用來分析。如果在評審過程中需要對樣品進(jìn)行評審,那么,樣品應(yīng)占有一定的分值,這就不太可能忽視A公司未提供樣品的情況。而本案中很可能在評審環(huán)節(jié)無需對樣品進(jìn)行評審、比較、打分,不需要評審的內(nèi)容,很難理解為應(yīng)屬于實(shí)質(zhì)性要求。因此,本案中,未提供樣品不應(yīng)當(dāng)屬于實(shí)質(zhì)性偏離。 某律師事務(wù)所M律師援引了《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(財(cái)政部令第18號)的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行分析。18號令第十八條規(guī)定,“招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中規(guī)定并標(biāo)明實(shí)質(zhì)性要求和條件”;第五十六條規(guī)定,“投標(biāo)文件屬下列情況之一的,應(yīng)當(dāng)在資格性、符合性檢查時(shí)按照無效投標(biāo)處理:……(四)不符合法律、法規(guī)和招標(biāo)文件中規(guī)定的其他實(shí)質(zhì)性要求的”;第四十四條規(guī)定,“評標(biāo)工作由招標(biāo)采購單位負(fù)責(zé)組織,具體評標(biāo)事務(wù)由招標(biāo)采購單位依法組建的評標(biāo)委員會(huì)負(fù)責(zé),并獨(dú)立履行下列職責(zé):(一)審查投標(biāo)文件是否符合招標(biāo)文件要求,并作出評價(jià)……”依據(jù)上述規(guī)定,評標(biāo)委員會(huì)依法獨(dú)立履行審查投標(biāo)文件是否符合招標(biāo)文件要求并作出評價(jià)的職責(zé)。投標(biāo)文件必須符合的實(shí)質(zhì)性要求和條件,應(yīng)當(dāng)由招標(biāo)人在招標(biāo)文件中明確規(guī)定并標(biāo)明。本案中,評標(biāo)委員會(huì)若查明招標(biāo)文件將提供樣品明確規(guī)定并標(biāo)明為實(shí)質(zhì)性要求,而第一中標(biāo)候選人A公司不符合該要求,則通過質(zhì)疑復(fù)核改變原評標(biāo)結(jié)果并無不妥。 東部某省政府采購監(jiān)管部門X主任從另一角度給出了不同的觀點(diǎn)。X主任追問:“本案中的中標(biāo)結(jié)果是由采購人確認(rèn)的,還是由采購人授權(quán)代理機(jī)構(gòu)直接確認(rèn)的?”如果是采購人確認(rèn)的,那么采購人應(yīng)該會(huì)在評審活動(dòng)結(jié)束后發(fā)現(xiàn)A公司未提供樣品,關(guān)鍵就在于采購人如何看待樣品的重要性。“如果采購人認(rèn)為樣品很重要,那么本案的招標(biāo)文件、評審過程均存在重大疏漏,招標(biāo)文件未明確將提供樣品作為實(shí)質(zhì)性要求,在評審環(huán)節(jié),專家顯然未實(shí)地查看、比較樣品,這就需要重新組織采購活動(dòng)。如果采購人認(rèn)為樣品沒有那么重要,將未提供樣品的A公司確認(rèn)為中標(biāo)人,那么A公司的中標(biāo)資格就不應(yīng)被取消?!?/span> 從以上所述可知,W教授、M律師、X主任解決問題的思路有一個(gè)共同點(diǎn),即都是從探究提供樣品是實(shí)質(zhì)性條件還是非實(shí)質(zhì)性條件的角度去尋求答案。W教授傾向于認(rèn)為提供樣品是非實(shí)質(zhì)性條件,M律師傾向于認(rèn)為提供樣品是實(shí)質(zhì)性條件,而X主任則認(rèn)為是實(shí)質(zhì)性條件還是非實(shí)質(zhì)性條件,取決于采購人對樣品重要性的判斷,即如果采購人認(rèn)為樣品是重要的,那么提供樣品就是實(shí)質(zhì)性條件,反之則不是。W教授、M律師和X主任給出了三種不同的答案,并且都是似是而非的答案,而不是“是”或者“否”這樣明確無誤的答案。這實(shí)際上等于是將問題還給了提問之人。說實(shí)在的,如果在本案中提供樣品為實(shí)質(zhì)性條件抑或非實(shí)質(zhì)性條件是容易判斷的話,那么我想我們就根本沒有必要去勞煩三位專家了。 在本案中判斷提供樣品究竟是實(shí)質(zhì)性條件還是非實(shí)質(zhì)性條件是一件相當(dāng)棘手的事。根據(jù)《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(財(cái)政部令第十八號)第十八條第二款規(guī)定,招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中規(guī)定并標(biāo)明實(shí)質(zhì)性要求和條件。按照實(shí)踐中通行的做法,采購人或者其委托的采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中使用“實(shí)質(zhì)性條件”之類表述對提供樣品為實(shí)質(zhì)性條件進(jìn)行明確,并使用“▲”之類特別標(biāo)記進(jìn)行標(biāo)明。很顯然,本案的采購代理機(jī)構(gòu)并未遵行實(shí)踐中的通行做法,而僅是在技術(shù)清單部分載明“須提供樣品”,同時(shí)在備注部分載明“需提供樣品”。如此,本案的招標(biāo)文件是否屬于“規(guī)定并標(biāo)明實(shí)質(zhì)性要求和條件”了呢?說是,因未使用“實(shí)質(zhì)性條件”之類表述,也未使用“▲”之類特別標(biāo)記,人們會(huì)覺得有點(diǎn)不靠譜;說不是,因使用“須提供樣品”的表述,人們也會(huì)覺得有點(diǎn)不靠譜。 也正因?yàn)槭且只虿皇嵌加悬c(diǎn)不靠譜,W教授認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)樣品的作用即重要性作進(jìn)一步的分析,X主任也認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)樣品的重要性去作出判斷。但W教授分析樣品重要性的邏輯,讓人無法接受。W教授的邏輯是:如果樣品是重要的,那么樣品就要評審,就應(yīng)占有一定的分值,就不太可能忽視A公司未提供樣品的情況;本案既然忽視了A公司未提供樣品的情況,就說明樣品是不需要評審的,不需要評審的內(nèi)容,就是不重要的內(nèi)容,就不屬于實(shí)質(zhì)性要求,因此未提供樣品不應(yīng)當(dāng)屬于實(shí)質(zhì)性偏離。換句話說就是:重要的,是不會(huì)被忽視的;被忽視的,就一定是不重要。我想這樣的說法是不能成立的。與W教授有所不同的是,X主任認(rèn)為,樣品重要性應(yīng)當(dāng)由采購人決定。我想,這種說法也是不能成立的。這是因?yàn)樵谠u標(biāo)過程中如果要判斷樣品的重要性,那么應(yīng)當(dāng)由作為法定評審權(quán)行使主體的評標(biāo)委員會(huì)作出判斷;在投訴過程中如果要判斷樣品的重要性,那么應(yīng)當(dāng)由作為法定投訴處理主體的財(cái)政部門作出判斷,而不能由發(fā)生爭議的雙方當(dāng)事人中的一方?jīng)Q定。 其實(shí),只要我們對W教授、M律師和X主任的思路作進(jìn)一步的分析,我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)他們的思路存有缺陷或者說是錯(cuò)誤的。盡管W教授和X主任認(rèn)為如果提供樣品是實(shí)質(zhì)性條件,那么評標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)對樣品進(jìn)行審查,但是他們也都認(rèn)為如果提供樣品是非實(shí)質(zhì)性條件,那么樣品提供與否不影響投標(biāo)的有效性,即評標(biāo)委員會(huì)可以對樣品不進(jìn)行審查。這就是說,在提供樣品為非實(shí)質(zhì)性條件的情況之下,樣品所反映的形狀、顏色等外觀,以及長、寬、高等技術(shù)指標(biāo)與投標(biāo)文件對投標(biāo)標(biāo)的物所描述的形狀、顏色等外觀,以及長、寬、高等技術(shù)指標(biāo)是否一致,樣品所反映的形狀、顏色等外觀,以及長、寬、高等技術(shù)指標(biāo)與招標(biāo)文件對采購標(biāo)的物的要求是否一致、是否存在偏差,是毫無關(guān)系的。如果真是毫無關(guān)系的,那么將提供樣品規(guī)定為非實(shí)質(zhì)性條件又有什么意義呢?老老實(shí)實(shí)提供了樣品的投標(biāo)供應(yīng)商豈非成了冤大頭?并且,如果是毫無關(guān)系的,那么為什么在提供樣品為實(shí)質(zhì)性條件的情況之下就有關(guān)系了呢?如果在提供樣品作為實(shí)質(zhì)性條件的情況之下也是毫無關(guān)系的,那么評標(biāo)委員會(huì)應(yīng)該對樣品比較、審查什么呢?盡管M律師未明確表明如果提供樣品是非實(shí)質(zhì)性條件,那么未樣品提供是否會(huì)影響投標(biāo)的有效性,而僅認(rèn)為“評標(biāo)委員會(huì)若查明招標(biāo)文件將提供樣品明確規(guī)定并標(biāo)明為實(shí)質(zhì)性要求,而第一中標(biāo)候選人A公司不符合該要求,則通過質(zhì)疑復(fù)核改變原評標(biāo)結(jié)果并無不妥”,但是由于其對樣品的評審或者比較、審查問題只字未提,我至少可以認(rèn)為,對樣品的評審或者比較、審查與否,在M律師這里也是無關(guān)緊要的。綜上所述,我有比較充分的理由認(rèn)為,W教授、M律師和X主任其實(shí)并不清楚或者理解樣品或者樣品條款在政府采購活動(dòng)中的法律意義。 政府采購作為合同行為,優(yōu)先適用作為特別法的政府采購法,在作為特別法的政府采購法沒有規(guī)定的情況下,作為一般法的合同法有規(guī)定的,應(yīng)當(dāng)適用作為一般法的合同法的規(guī)定。家具采購,屬于買賣行為,在適用合同法時(shí),應(yīng)優(yōu)先適用合同法上有關(guān)買賣合同的強(qiáng)制性規(guī)定。本項(xiàng)目的招標(biāo)文件明確規(guī)定“須提供樣品”,即必須提供樣品。本項(xiàng)目的投標(biāo)供應(yīng)商對招標(biāo)文件的該條規(guī)定未提出質(zhì)疑、投訴。政府采購法也未禁止貨物(家具)采購設(shè)置樣品條款。因此,本項(xiàng)目的招標(biāo)文件“須提供樣品”的規(guī)定應(yīng)當(dāng)是有效的。這意味著本項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)屬于合同法上的憑樣品買賣項(xiàng)目,應(yīng)當(dāng)遵守合同法上有關(guān)樣品買賣的強(qiáng)制性規(guī)定。《合同法》第一百六十八條規(guī)定,憑樣品買賣的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)封存樣品,并可以對樣品質(zhì)量予以說明。出賣人交付的標(biāo)的物應(yīng)當(dāng)與樣品及其說明的質(zhì)量相同。據(jù)此,在憑樣品的家具或者貨物采購中,中標(biāo)供應(yīng)商的樣品必須封存,中標(biāo)供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)按照樣品及其在投標(biāo)文件中的說明履約。在本案中,中標(biāo)供應(yīng)商未提供樣品,因此就根本談不上封存樣品和按照樣品履約了。 公開招標(biāo)是政府采購最常用的一種方式,其實(shí)質(zhì)上是政府采購合同的締結(jié)方式,作為政府采購合同的另一方當(dāng)事人的供應(yīng)商是通過招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)等程序確定的。由于憑樣品買賣的出賣人交付的標(biāo)的物應(yīng)當(dāng)與樣品及其說明的質(zhì)量相同,根據(jù)招標(biāo)文件規(guī)定為憑樣品的貨物采購項(xiàng)目中,評標(biāo)委員會(huì)在評標(biāo)過程中,既要對投標(biāo)文件是否響應(yīng)招標(biāo)文件的要求作出判斷,也要對投標(biāo)供應(yīng)商的投標(biāo)文件對其投標(biāo)標(biāo)的物所描述的形狀、顏色等外觀,以及長、寬、高等技術(shù)指標(biāo),與樣品實(shí)際反映出來的形狀、顏色等外觀,以及長、寬、高等技術(shù)指標(biāo)是否一致作出判斷。在定標(biāo)之后,采購人或者其委托的采購代理機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)對樣品進(jìn)行封存。盡管本案中招標(biāo)文件未規(guī)定必須對樣品進(jìn)行評審或者比較、審查,但對樣品進(jìn)行評審或者比較、審查是根據(jù)法律規(guī)定可以推斷出來的評標(biāo)委員會(huì)必須履行的義務(wù)。對樣品必須按照招標(biāo)文件和投標(biāo)供應(yīng)商的投標(biāo)文件進(jìn)行評審或者比較、審查,這是即使招標(biāo)文件未明確規(guī)定也應(yīng)當(dāng)作為“評標(biāo)方法和評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)”的當(dāng)然內(nèi)容。為此,《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府采購評審工作有關(guān)問題的通知》(財(cái)庫〔2012〕69號)“二、切實(shí)履行政府采購評審職責(zé)”標(biāo)題下的第二段第一句明確規(guī)定:“評審委員會(huì)成員要根據(jù)政府采購法律法規(guī)和采購文件所載明的評審方法、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評審?!币虼?,我認(rèn)為,本案的評標(biāo)委員會(huì)未按照招標(biāo)文件規(guī)定的評標(biāo)方法和評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評標(biāo),或者說未按照政府采購法律法規(guī)和招標(biāo)文件所載明的評標(biāo)方法和評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評審。評標(biāo)委員會(huì)行為違法,且影響中標(biāo)結(jié)果,因此財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令重新采購。 將提供樣品作為實(shí)質(zhì)性條件或者非實(shí)質(zhì)性,其實(shí)質(zhì)是將提供樣品的行為作為實(shí)質(zhì)性條件或者非實(shí)質(zhì)性條件。從上文分析可知,這其實(shí)是毫無意義的。在憑樣品的貨物采購項(xiàng)目中,必須依法對樣品進(jìn)行評審或者比較、審查,而不論是將提供樣品作為實(shí)質(zhì)性條件抑或非實(shí)質(zhì)性條件,這也向我們提出了這樣一個(gè)問題,即我們應(yīng)當(dāng)如何界定實(shí)質(zhì)性條件和非實(shí)質(zhì)性條件?這實(shí)是值得我們繼續(xù)探討的問題。
(本文作者單位系浙江省財(cái)政廳政府采購監(jiān)管處) |
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