一、當前納稅評估面臨的具體問題

一是法律上存在地位欠缺。在當前依法治國大環(huán)境下，行政機關各項工作都要有法律法規(guī)上的依據(jù)，對于納稅人來說，法無禁止則為許可。對于行政機關來說，法無授權(quán)則不可為。目前我國納稅評估沒有得到法律的授權(quán)，翻遍稅收征管法及相關法律，并無“納稅評估”這一字眼，納稅評估“師出無名”，目前開展納稅評估的主要依據(jù)為《納稅評估管理辦法》及《納稅評估工作規(guī)程》，作為一份規(guī)范性文件，其法律效力和級次都很低。

二是操作上存在越界風險。這里說的界限指的是納稅評估和稅務稽查之間的界限，納稅評估處理的問題有一種是因為納稅人在政策理解上出現(xiàn)偏差造成的錯誤。而《征管法》第六十三條規(guī)定，“納稅人偽造、變造、隱匿、擅自銷毀賬簿、記賬憑證，或者在賬簿上多列支出或者不列、少列收入，或者經(jīng)稅務機關通知申報而拒不申報或者進行虛假的納稅申報，不繳或者少繳應納稅款的，是偷稅?！比绻{稅評估以納稅人理解錯誤來處理涉稅問題，而納稅人的行為又屬于征管法上偷稅所列舉的三種情況，這種情況很容易造成處理問題時越界，評估處理了偷稅問題。

三是實踐上存在權(quán)限制約。按照《納稅評估工作規(guī)程》，“納稅評估是指國稅機關根據(jù)納稅人的申報資料及其他征管信息，按照一定的程序，運用一定的手段和方法，進行審核、比對、分析、核查，對納稅人一定時期內(nèi)申報納稅的真實性、準確性進行綜合評估的工作”。而《征管法》第五十條、第五十六條規(guī)定，稅務機關只有在進行稅務檢查時，才有權(quán)向有關單位調(diào)查與稅務有關的情況。納稅評估不屬于稅務檢查，事實上是無權(quán)取得第三方征管信息的。實踐中，稅務機關僅僅依據(jù)納稅申報資料和稅務機關內(nèi)部電子數(shù)據(jù)開展納稅評估，造成納稅評估效果低下，從而影響到基層工作的積極性。

四是法治上存在執(zhí)法漏洞。在當前任務治稅思想還未完全根除，個別稅務機關為了完成稅收收入任務，通過納稅評估臨時性組織一部分收入，達到寅吃卯糧的效果。另一方面對稅務稽查來說，由于稽查帶有的懲罰性質(zhì)，對偷稅要處以罰款，有的納稅人也會為了不被罰款，受到稽查時，可以將一些問題以稅務稽查來處理，另一些問題通過納稅評估來處理，給納稅人留下了規(guī)避懲罰的制度缺口。這兩個方面的問題都是納稅評估給稅收法治留下的漏洞。

五是征管上存在界限模糊。《征管法》第六十三條對偷稅的定義，“經(jīng)稅務機關通知申報而拒不申報或者進行虛假的納稅申報，不繳或者少繳應納稅款的，是偷稅”，從中我們可以發(fā)現(xiàn)，納稅申報是偷稅和非偷稅的界限。納稅評估的存在是稅務機關納稅人納稅數(shù)據(jù)與其他納稅人的情況展開對比，評價納稅人的納稅情況，幫助納稅人分析找到原因，納稅人再進行補充申報，再處以加收滯納金的處罰。這樣的制度模糊了納稅申報的界限，納稅人不如實、完整進行納稅申報，稅務機關發(fā)現(xiàn)后，進行補充申報仍然是個出路，還不用付出太多代價。納稅申報的界定作用不再重要，違法成本如此之低，無形中會助長納稅人虛假申報。

六是工作上存在執(zhí)法風險。當前對納稅評估入庫數(shù)的考核是征管質(zhì)量考核的一項重要指標，在這種考核機制下，應當移交稽查查處的偷稅案不再移交；應當次月申報繳納的稅款，提前以納稅評估的方式組織入了庫；有些納稅人通過評估自行申報入庫了，但納稅人心存僥幸，沒有完全申報，而使評估指標達到既定指標。出現(xiàn)上述列舉的現(xiàn)象，都和依法治稅背道而馳，在現(xiàn)在失職瀆職追究嚴格的情況下，應當移交稽查甚至應當移交公安部門查處的，沒有主動移交，會不會被以失職瀆職追究責任。這無形中增加了干部的執(zhí)法風險，這也是基層對納稅評估積極性不高的另一個原因。

二、造成納稅評估尷尬局面的主要原因

一是理論定位分析。納稅人由于知識水平問題、能力問題或者是其他客觀原因，造成客觀上申報不完整、不全面，納稅人沒有主觀故意，進行納稅申報時有可能出現(xiàn)少報漏報問題，在納稅人申報完成后，稅務機關通過開展納稅評估，及時給納稅人糾錯。但是對于一些主觀故意或者多次評估中發(fā)生同類涉稅違法問題的，應當給予堅決打擊。所以說從理論上定位，納稅評估是納稅人主動申報的，不存在主觀故意少繳稅款的。而存在少繳稅主觀故意的情況就應當由稅務稽查來予以懲戒。如果納稅評估和稅務稽查在理論上處理的問題類型混淆不清，在實踐中自然會出現(xiàn)問題。

二是法律定位分析。實踐中，基層稅務機關僅僅依靠掌握的申報數(shù)據(jù)，提醒納稅人可能存在問題，納稅人主動補充申報繳納的情況是少之又少。主要還是靠稅務機關分析查找和評估，督促納稅人補充申報、補繳稅款。也就是說，事實上我們的納稅評估更類似于一種稅務檢查。因此，建立以稅務稽查為主或者是稽查下面的評估制度，評估成為稽查選案的一個步驟，或者一個程序，也成為主要案件來源，使應當打擊的對象受到精準打擊。如此一來，在現(xiàn)行法律不修改的前提下，稅務機關開展評估的法律地位和收集證據(jù)都將于法有據(jù)，有法可依。避免納稅評估非管理，也非檢查的尷尬。

三是管理和服務關系分析。過分強調(diào)納稅服務，而弱化了稅收管理，或者過分強調(diào)管理而弱化服務，都會混淆征納稅雙方的權(quán)力義務關系。稅務機關應當對納稅人提供優(yōu)質(zhì)的服務，對于違法犯罪行為也應當給予應有的打擊。服務和管理不可偏廢，不可畸輕畸重，實現(xiàn)提高稅法遵從度、提高納稅人滿意度、降低征納成本、降低稅收流失率的目標，既要靠服務，也要靠管理。這其中提高稅法遵從度和降低稅收流失率更主要靠管理，而提高納稅人滿意度和降低征納成本更多要依靠服務。

三、納稅評估今后發(fā)展的方向

首先，要找準法律定位。如果把納稅評估定位為稅務稽查的一個步驟，在下達檢查通知前，先行開展評估，和納稅人約談一下，入戶檢查前給納稅人一次申報機會。在稅務檢查前，再給納稅人一次改正機會或者適當?shù)奶崾荆尲{稅人再來一次補充申報，既體現(xiàn)了人性化管理，也對納稅人主觀故意進行一個定性分析，有利于稅務稽查精準打擊。突出納稅申報的法律地位，納稅人主動申報的問題以納稅評估處理，不是納稅人主動申報，而是有其他證據(jù)證明的問題，以稅務稽查處理。

其次，稅務工作職責和流程要清晰。納稅評估就是要建立以稅務稽查為核心，把納稅評估包括在選案環(huán)節(jié)內(nèi)，來應對各種風險問題，實施精準管理。上級稅務局按一定的標準選取風險企業(yè)，下發(fā)到稽查部門，稽查部門根據(jù)所掌握的申報情況由納稅評估先行甄別，評估發(fā)現(xiàn)疑點能夠排除的，直接排除，無法排除的，和納稅人約談，約談過程進行定性分析，納稅人有少繳稅款的主觀故意，轉(zhuǎn)稽查部門精準打擊，確實沒有主觀故意性的，約談后以評估處理，工作中對稅務稽查和納稅評估捆綁考核。

最后，要突破信息獲取瓶頸?！墩鞴芊ā返谖迨邨l規(guī)定，“稅務機關依法進行稅務檢查時，有權(quán)向有關單位和個人調(diào)查納稅人、扣繳義務人和其他當事人與納稅或者代扣代繳、代收代繳稅款有關的情況，有關單位和個人有義務向稅務機關如實提供有關資料及證明材料。”《征管法實施細則》第四條，“地方各級人民政府應當積極支持稅務系統(tǒng)信息化建設，并組織有關部門實現(xiàn)相關信息的共享。”但在實際工作中，無論稅務檢查還是納稅評估，稅務機關從其他部門取得一些涉稅信息還存在一定困難。因此，要充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，搭建一個跨部門的信息共享平臺，提高第三方涉稅信息利用率，發(fā)揮大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，服務納稅評估工作精準開展。