最高法院環(huán)資庭亮相兩年

蜀地漁人 2016-09-15

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近年來，最高法院推進(jìn)審判專門化，逐步構(gòu)建起包括審判機(jī)構(gòu)、審判機(jī)制、審判規(guī)則、審判理論和審判團(tuán)隊(duì)“五位一體”的環(huán)境資源專門化審判體系

最高法院環(huán)資庭亮相兩年

法治周末記者高原

7月27日上午，最高人民法院召開推進(jìn)環(huán)境資源審判工作研討會。資料圖

兩年前的全國兩會上，12名全國人大代表聯(lián)名提交了《關(guān)于“建立和完善環(huán)境司法制度，進(jìn)一步保障生態(tài)文明建設(shè)”的建議》，提出加快設(shè)置職能合理的專門環(huán)境法庭，不斷推進(jìn)環(huán)境司法專門化的相關(guān)制度建設(shè)。

4個月后，2014年7月，最高人民法院對這份編號為6526號的建議進(jìn)行了答復(fù)：經(jīng)中央批準(zhǔn)，我院環(huán)境資源審判庭已于7月份正式成立。

截至目前，最高人民法院環(huán)境資源審判庭已經(jīng)成立兩年。2016年7月27日，最高人民法院首次發(fā)布了《中國環(huán)境資源審判》(白皮書)。據(jù)白皮書介紹，近年來，最高法院推進(jìn)審判專門化，逐步構(gòu)建起包括審判機(jī)構(gòu)、審判機(jī)制、審判規(guī)則、審判理論和審判團(tuán)隊(duì)“五位一體”的環(huán)境資源專門化審判體系。

必然之舉

最高法院環(huán)境資源審判庭是我國最高審判機(jī)關(guān)新設(shè)的一個專門審判機(jī)構(gòu)，主要功能是“為地方法院提供制度指導(dǎo)”。

在2014年7月3日該庭成立當(dāng)天，最高人民法院發(fā)布了第一個司法指導(dǎo)性文件——《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》，為各級人民法院當(dāng)前和今后一個時期的環(huán)境資源審判專門化工作提供了明確且具有可操作性的政策指引。

專注于環(huán)保法研究30余年的中國環(huán)境法資深學(xué)者、全國政協(xié)社會和法制委員會副主任呂忠梅在接受法治周末記者采訪時表示：“成立專門的環(huán)境資源審判庭，是環(huán)保法的實(shí)施所必需。”

呂忠梅透露，為了出臺相關(guān)的司法解釋，最高人民法院的調(diào)研正在緊鑼密鼓地進(jìn)行著。

“他們一直在為出臺關(guān)于環(huán)境公益訴訟的司法解釋、環(huán)境審判程序的司法解釋做調(diào)研，召開各種座談會、征求意見會?！眳沃颐氛f。

呂忠梅介紹，環(huán)保法是在傳統(tǒng)法律基礎(chǔ)上發(fā)展出的新型法律，環(huán)境問題引起法律關(guān)注的最早領(lǐng)域是侵權(quán)法，因?yàn)榄h(huán)境污染導(dǎo)致人身或者財(cái)產(chǎn)損害，受害人提起訴訟，要求損害賠償。

法院在受理這些案件后，曾試圖運(yùn)用傳統(tǒng)的侵權(quán)法原則或制度來解決，但發(fā)現(xiàn)結(jié)果事與愿違，在傳統(tǒng)侵權(quán)法的過錯責(zé)任、直接責(zé)任、自己責(zé)任的規(guī)則下，致害人得不到追究，受害人也得不到賠償。

呂忠梅介紹，一些環(huán)境保護(hù)先進(jìn)國家一方面完善侵權(quán)法，建立了環(huán)境污染侵權(quán)的無過錯責(zé)任制度；另一方面制定專門的環(huán)境法以及環(huán)境責(zé)任法，建立了雙重救濟(jì)機(jī)制并通過訴訟專門化方式，建立統(tǒng)一訴訟規(guī)則，以妥善處理環(huán)境侵權(quán)糾紛，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展、個人利益與公共利益統(tǒng)籌保護(hù)的目標(biāo)。

如日本有《公害健康受害賠償法》、德國有《環(huán)境責(zé)任法》，與此同時，日本、德國還確立了專門的訴訟程序，建立了專門的裁判機(jī)構(gòu)。

“環(huán)境資源審判專門化，日益成為國際通行的趨勢。”呂忠梅說。

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

在2016年6月2日最高人民法院的新聞發(fā)布會上，最高人民法院副院長江必新指出，自黨的十八大以來，黨中央把生態(tài)文明建設(shè)擺到了更加重要的戰(zhàn)略地位，作出了一系列重大決策部署。

為切實(shí)維護(hù)人民群眾環(huán)境權(quán)益和環(huán)境公共利益，保障國家自然資源和生態(tài)環(huán)境安全，最高人民法院制定了《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》(以下簡稱《意見》)，以更好地發(fā)揮審判職能作用，提升生態(tài)環(huán)境治理法治化水平。

按照所涉環(huán)境要素和環(huán)境權(quán)益的不同，《意見》將環(huán)境資源案件分為涉環(huán)境污染防治和生態(tài)保護(hù)案件、涉自然資源開發(fā)利用案件、涉氣候變化應(yīng)對案件和各類生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件四大類，并明確了各類案件的審判重點(diǎn)、審理原則和司法政策。

其實(shí)，早在2014年7月，最高人民法院就發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》，該意見被評為2014年度最高人民法院十大司法政策之一。

兩年來，最高法院環(huán)資庭通過加強(qiáng)橫向溝通，與全國人大法工委、全國人大環(huán)資委、最高人民檢察院、國務(wù)院法制辦、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、民政部、國家林業(yè)局、國家海洋局等中央國家機(jī)關(guān)相關(guān)部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)，通過座談、征求意見以及聯(lián)合發(fā)文等方式，凝聚環(huán)境保護(hù)合力。

值得注意的是，自黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)擺到了更加重要的戰(zhàn)略地位，作出了一系列重大決策部署以來，為了切實(shí)推動環(huán)境資源審判的開展，最高人民法院先后下發(fā)了8份相關(guān)司法解釋和規(guī)定。

2014年1月至2016年6月，全國法院共審結(jié)涉及大氣、水、土壤等環(huán)境污染損害賠償糾紛一審案件5589件。

重視案例引導(dǎo)

據(jù)白皮書統(tǒng)計(jì)，2014年1月至2016年6月，全國法院受理環(huán)境資源類案件共計(jì)335773件，審結(jié)290095件。其中，涉及環(huán)境資源的民事案件居多。

同時，各地法院依法穩(wěn)妥推進(jìn)環(huán)境公益訴訟，發(fā)揮公益訴訟的評價指引和政策形成功能。自2015年1月新環(huán)保法施行至2016年6月，全國法院共受理社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟一審案件93件。

呂忠梅介紹，最高法院環(huán)資庭十分重視通過典型案件的裁判，細(xì)化裁判規(guī)則，充分發(fā)揮裁判的評價指引功能。

2013年6月，最高人民法院發(fā)布4起環(huán)境污染犯罪典型案例，依法震懾和懲治污染環(huán)境犯罪，有效指引執(zhí)法辦案行為。

4起案例中，有企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中，沒有采取法律規(guī)定的排污處理措施，或者經(jīng)過行政主管部門提出整改意見后沒有進(jìn)一步跟進(jìn)落實(shí)，造成重大環(huán)境污染事故構(gòu)成犯罪；有的罪犯準(zhǔn)備將危險的工業(yè)廢物運(yùn)往異地處置；也有的罪犯同時觸犯多個罪名被從一重處。

其中，福建省龍巖市新羅區(qū)人民法院審理的紫金礦業(yè)集團(tuán)股份有限公司紫金山金銅礦重大環(huán)境污染事故犯罪一案，被告單位在生產(chǎn)中忽視環(huán)境保護(hù)安全隱患，2010年7月泄漏含銅酸性廢水9176立方米，造成福建汀江河水域水質(zhì)嚴(yán)重污染，被依法判處罰金3000萬元，相關(guān)責(zé)任人亦另案被判處刑罰。

而在江蘇泰州“天價”水污染環(huán)境公益訴訟再審審查案中，最高人民法院明確了“不能以部分水域的水質(zhì)得到恢復(fù)為由免除污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的環(huán)境修復(fù)責(zé)任”的裁判規(guī)則。

最高法院環(huán)資庭還依法審查騰格里沙漠污染系列環(huán)境公益訴訟申請?jiān)賹彴?，在裁定指令下級法院依法受理的同時，對于社會組織是否屬于“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動”的判斷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確。

在新疆臨鋼資源投資股份有限公司與四川金核礦業(yè)有限公司合作勘查合同糾紛一案中，對于在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)為合作開發(fā)礦產(chǎn)資源所締結(jié)的合同，最高法院環(huán)資廳依法認(rèn)定因損害環(huán)境公共利益而宣告合同無效。

審判機(jī)構(gòu)專門化

從最高人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭伊始，系統(tǒng)的環(huán)境資源審判專門化改革就開始了。

2014年發(fā)布的生態(tài)保障意見要求各級人民法院結(jié)合各自實(shí)際，積極探索環(huán)境資源刑事、民事、行政案件由環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)歸口審理，優(yōu)化審判資源，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源案件的專業(yè)化審判。

在探索案件歸口審理模式中，有兩個形象的名詞——“二合一”或者“三合一”，這是指為協(xié)調(diào)因同一行為引發(fā)的環(huán)境資源刑事、民事、行政案件的審理，統(tǒng)一裁判尺度，將涉及環(huán)境資源的民事、行政案件，乃至刑事案件統(tǒng)一歸口到一個審判庭審理的“二合一”或者“三合一”工作模式。

2014年成立的最高法院環(huán)資庭，歸口審理環(huán)境和資源兩大類民事案件；而至2016年4月，最高法院決定將以環(huán)境保護(hù)主管部門為被告的第二審、申請?jiān)賹彽男姓讣捌錁I(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)工作，調(diào)整由環(huán)資庭負(fù)責(zé)，其開始實(shí)施審理環(huán)境資源案件民事、行政“二合一”模式。

在最高法院環(huán)資庭的指導(dǎo)下，各地人民法院根據(jù)本地實(shí)際，積極探索歸口審理模式，積累了很好的經(jīng)驗(yàn)。

在今年6月2日召開的新聞發(fā)布會上，最高法院環(huán)資庭副庭長王旭光透露，在鼓勵地方法院探索“二合一”或者“三合一”環(huán)境資源審判模式的基礎(chǔ)上，最高法院也已經(jīng)決定將以環(huán)境保護(hù)主管部門為被告的第二審行政案件和申請?jiān)賹彽男姓讣约跋嚓P(guān)的業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)工作，調(diào)整為由環(huán)境資源審判庭進(jìn)行負(fù)責(zé)。

這也意味著在最高法院層面已開始實(shí)施環(huán)境資源審判案件的民事、行政這兩類案件的“二合一”審判工作機(jī)制。

白皮書也提到，本著確有需要、因地制宜、分步推進(jìn)的原則，建立環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)，為加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作提供組織保障；高級人民法院要按照審判專業(yè)化的思路，理順機(jī)構(gòu)職能，合理分配審判資源，設(shè)立環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)；中級人民法院應(yīng)當(dāng)在高級人民法院的統(tǒng)籌指導(dǎo)下，根據(jù)環(huán)境資源審判業(yè)務(wù)量，合理設(shè)立環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)，案件數(shù)量不足的地方，可以設(shè)立環(huán)境資源合議庭。個別案件較多的基層人民法院經(jīng)高級人民法院批準(zhǔn)，也可以考慮設(shè)立環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)。

推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域改革

2015年11月，第一次全國法院環(huán)境資源審判工作會議在福建古田召開。會議明確提出，要牢牢扭住審判專門化這一牛鼻子，因地制宜推進(jìn)環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)建設(shè)，構(gòu)建環(huán)境資源審判專門化體系。

在此背景下，各級人民法院環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)建設(shè)成效顯著。

白皮書數(shù)據(jù)顯示，截至2016年6月，各級人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭或者合議庭、巡回法庭共計(jì)558個，其中審判庭191個。貴州、福建、海南、江蘇、河北、山東、廣西、江西、河南、廣東、重慶、云南、湖南、四川、吉林15個高級人民法院設(shè)立了環(huán)境資源審判庭，其他高級人民法院均指定專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)環(huán)境資源審判工作。

福建、江蘇、海南、重慶、貴州等地建立三級法院環(huán)境資源審判組織體系。環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)的設(shè)立和運(yùn)行，促進(jìn)了環(huán)境資源審判職能作用的有效發(fā)揮。

同時，為了推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域環(huán)境資源案件管轄機(jī)制改革，2016年3月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于為長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》，要求充分利用海事法院跨行政區(qū)劃管轄的優(yōu)勢，妥善審理長江流域環(huán)境污染、生態(tài)破壞案件，探索建立長江流域水資源環(huán)境公益訴訟集中管轄制度。

呂忠梅表示，從貴州、江蘇、云南、重慶和海南等地的實(shí)踐看，環(huán)保法庭的管轄范圍在不斷的擴(kuò)大，集中管轄和專屬管轄逐漸成為主流。

“不過，管轄的范圍雖然與行政區(qū)域適度分離，但并未完全以生態(tài)系統(tǒng)等為標(biāo)準(zhǔn)，并且在集中管轄和專屬管轄的程度存在差異，因此有必要進(jìn)一步加強(qiáng)研究、不斷完善?！眳沃颐氛f。

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