及時高效是正當行政程序的應有之義

作者｜于元祝（宿遷中院） 徐冉（宿遷宿豫區(qū)法院）

原載｜《人民司法（案例）》2016年第8期

【裁判要旨】

法律規(guī)范對行政執(zhí)法沒有明確期限規(guī)定的，行政機關應遵循正當程序，在合理期限內作出行政決定，終結抹法程序；明顯超出合理期限作出決定的，屬怠于履職，應確認違法。　　

□案號 一審：（2013）沭行初字第0037號 二審：（2013）宿中行終字第0036號

　 【案情】

　  原告：楊兆華。

　  被告：江蘇省沭陽縣國土資源局（以下簡稱沭陽國土局）。

　  原告楊兆華與案外人仲從軍均住在探架村街北，兩家地塊毗連，住房相鄰，雙方因相鄰權瑣事素有糾紛。2011年6月16日原告以特快專遞方式向被告郵寄控告狀，反映沭陽縣廟頭鎮(zhèn)探架村委會將原村委會大院非法轉讓給村民仲從軍的行為，要求予以查處，追究責任人的法律責任。2012年12月27日原告向一審法院提起行政訴訟，要求被告履行法定職責，在該案審理過程中，被告于2013年1月6日對原告舉報情況予以立案，并于同日向原告送達了立案告知書，原告于2013年1月11日撤回起訴，一審法院于2013年1月11日作出（2013）沭行初字第0005號行政裁定書，準許原告撤回起訴，該行政裁定書已向原、被告送達。2013年7月19日原告向一審法院提起訴訟，要求判決被告履行法定職責。2013年9月28日被告作出沭國土資（監(jiān)）字（2013）第15號行政處罰決定書，對探架村委會及仲從軍作出相應的行政處罰。該行政處罰決定書已向被處罰人及原告予以送達，原告收到被告作出的沭國土資（監(jiān)）字（2013）第15號行政處罰決定書后，不撤回訴訟。

　  【審判】

　  江蘇省沭陽縣人民法院經審理認為，原告楊兆華與案外人仲從軍存在相鄰權關系，被告沭陽國土局是否履行職責以及作出何種處理，都對原告權益產生實質性影響，故認定楊兆華具備原告主體資格。根據《江蘇省土地管理條例》、原國家土地管理局《土地違法案件查處辦法》相關規(guī)定，被告作為土地行政主管部門，具有對轄區(qū)內土地資源進行監(jiān)督管理的法定職責。但被告在接到原告舉報后，既未及時進行審查立案查處，也未告知原告是否符合立案條件，即便在立案以后也未及時作出處理。由于存在查處不及時問題，致使原告先后兩次提起不作為訴訟，對此被告應在以后執(zhí)法程序中加以改正。但由于現行法律法規(guī)對被告履行職責的期限并無明確規(guī)定，且被告在本次案件審理過程中已經作出了處理決定并已送達原告，原告再要求被告履行法定職責已無實際意義。最高人民法院《關于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第39條規(guī)定的60日是訴權保障期限而非被告履職職責期限，故原告主張被告未在法定期限內履行處理職責于法無據，依法不予支持。一審法院依照《若干解釋》第56條第（4）項的規(guī)定，判決駁回原告楊兆華的訴訟請求。

　  楊兆華不服一審判決，以《若干解釋》第39條第1款規(guī)定的60日即為行政機關履行期限、沭陽國土局履職超過法定期限為由，向江蘇省宿遷市中級人民法院提起上訴。

　  二審訴訟中，上訴人楊兆華以其與案外人仲從軍的實質糾紛已獲解決為由，向江蘇省宿遷市中級人民法院申請并獲準撤回上訴。

　  【評析】

　  從行政審判實踐看，因行政機關不履行法定職責（行政不作為）引發(fā)的行政糾紛日益增多，已成為行政訴訟案件的重要類型。究其原因，一方面，隨著法治建設的不斷加強，司法環(huán)境的逐步改善，公民、法人或者其他組織的維權意識、理念、能力有效增強，敢于借助行政訴訟來監(jiān)督行政、救濟權利；另一方面，由于法律、行政法規(guī)的規(guī)定相對原則抽象，部門規(guī)章或地方規(guī)章精細化程度不高，導致行政執(zhí)法的方式和流程呈現粗線條狀態(tài)，加之當前基層執(zhí)法水平相對較低的實際，出現不履行或不完全履行職責的現象也就在所難免。本案系法律規(guī)范缺位情形下行政機關不及時履職而引發(fā)的行政糾紛，是行政不作為中的特殊情形，且案件爭議涉及最高法院司法解釋與行政執(zhí)法依據的相互關系問題，值得深入研究。

　  一、合理限定舉報人、控告人等特殊主體的原告資格

　  行政訴訟原告資格是一個具有重大理論價值和實踐意義的課題。相對于民事訴訟和刑事訴訟來說，誰具有啟動行政訴訟程序的資格和條件成為一個難以回避的現實問題，因為行政訴訟不僅是救濟私益的重要途徑，還是監(jiān)督公權運行、解決行政爭議的重要制度設計。正是由于行政訴訟兼具私益性和公益性雙重屬性，實踐中才需要判別和界定原告主體資格。關于行政訴訟原告資格的認定標準，理論上爭議較大，歸納起來主要有行政相對人論、合法權益論和利害關系論三種觀點。具體而言，行政相對人論認為，具備行政相對人資格的人就具有原告資格，其觀點的直接依據是行政訴訟法第二條，即“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”合法權益說主張，檢驗行政訴訟原告資格的標準有：原告是自然人和組織；存在合法權益；合法權益屬于原告；合法權益可能受到被訴行政行為影響。利害關系論則強調，只有與行政行為有直接利害關系的人才是原告，即除了行政管理相對人外，其他與被訴行政行為存在直接利害關系的人和組織也具有原告資格。[1]第三種觀點即利害關系論受到了實務部門的認可與采納。最高人民法院《關于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋》第12條規(guī)定，與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。更為重要的是，不久前新修改的行政訴訟法同樣堅持和重申了這一基本立場。其第二十五條第一款規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。對比可以發(fā)現，新行政訴訟法用“利害關系”替代了司法解釋中“法律上的利害關系”，這表明立法機關對原告資格持一種相對開放的態(tài)度。利害關系論逐步入法的歷程也說明，將利害關系作為確定行政訴訟原告資格的標準，適應了行政審判的實踐需要，符合行政訴訟監(jiān)督和救濟并重的訴訟目的。當然，利害關系的內涵仍較為模糊，尚屬一個不確定的法律概念，需要借助具體細致的規(guī)則加以識別和判斷。從審判實踐看，通行的做法是將利害關系界定為行政行為與起訴人權利義務之間的變量關系，具體而言，利害關系反映的是行政行為的有無，能否引起起訴人權利義務發(fā)生增減得失之變化。[2]如果特定行政行為的存在與否能夠引發(fā)起訴人具體權利義務的消長變更，則應認定起訴人與行政行為存在利害關系，進而賦予其原告資格，反之則不應確認。遵照這一標準和確認規(guī)則，舉報人和投訴人就違法行為向行政機關舉報或者投訴后，行政機關是否受理、是否作出處理，通常不會對舉報人和投訴人的權利義務產生增減得失之影響，因此不宜賦予原告資格。例如，甲向公安機關舉報，稱乙和丙在實施賭博，要求進行查處，公安機關經調查認定乙和丙僅是一般性娛樂活動后作出不予處罰決定，甲不服訴請法院撤銷該不予處罰決定。在此情形下，公安機關作出的不予處罰或處罰決定均不會對甲的權利義務產生實際影響，故甲與公安機關行政行為不存在利害關系，其不能作為原告提起行政訴訟?？梢哉f，起訴人無論是基于公益抑或其他意圖就城建、治安管理等領域的違法違規(guī)行為提出舉報和投訴后，即便發(fā)生不予查處或者查處不力等現象，其也無權就此向人民法院提起行政訴訟。當然，在舉報人或投訴人與違法行為人存在特定法律關系，例如相鄰關系、共有關系、身份關系等情況下，舉報人和投訴人則享有訴權，具有原告資格。本案中，原告楊兆華與案外人仲從軍宅基地和房屋均相互毗鄰，形成了典型的相鄰關系。案外人仲從軍是否存在違法使用土地與原告權益直接相關；被告沭陽國土局作為土地行政主管部門，在接到原告舉報后是否能夠及時受理、能否依法作出處理，直接關系著原告的切身利益，也可以說，被告是否履職以及履職內容、方式如何均會對原告的權利義務帶來增減影響，都與原告具有明顯的利害關系。故此，賦予原告楊兆華對被告不履行職責行為以訴權是妥當的。

　  二、司法解釋不宜認定為行政執(zhí)法的規(guī)范淵源

　  在我國，行政法的主要淵源有憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、條約和行政協(xié)定、有關的法律解釋以及規(guī)章。[3]最高國家司法機關制定的司法解釋不宜成為行政法的規(guī)范淵源，一般也不能成為行政執(zhí)法的直接依據。究其原因，一方面，從我國的權力結構和立法體制上看，行政權和司法權從屬于立法權，盡管存在制約，但更多地是講求協(xié)調配合，共同促進法律的實施，不存在三權分立模式下的權力規(guī)制機理，司法解釋的功能僅是促進法律正確適用，不直接具備規(guī)制行政權運行的功能；另一方面，從規(guī)則性質上看，司法解釋屬判斷性規(guī)則而非執(zhí)行性規(guī)則，規(guī)范的主體也大多是司法機關，很少就規(guī)范行政機關履職作出具體規(guī)定。實踐中，行政機關很少在行政執(zhí)法文書說理中引用司法解釋，更不會直接援引司法解釋作出行政決定。這事實上也得到了國家有關部門的確認。[4]本案中，原告楊兆華堅持主張，在法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件對被告查處土地違法案件沒有作出具體期限規(guī)定的情況下，最高人民法院《關于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋》第39條第1款規(guī)定的60日就應認定為行政機關履職的期限依據，被告應當在立案受理后60日內作出處理決定。根據前文分析，《若干解釋》是不能作為行政執(zhí)法依據的，而且從實質意義看，《若干解釋》第39條是對行政不作為起訴期限所作的規(guī)定，不能將司法解釋曲解為對行政機關履職期限作出了界定。因此，原告的主張是不能成立的。

　  三、及時高效是行政執(zhí)法應遵循的正當程序

　  當法律規(guī)范沒有對行政執(zhí)法的期限作出規(guī)定時，人民法院如何認定和評判行政行為的程序合法性？對此，審判實踐中出現了兩種截然對立的觀點（或解釋立場）。一種觀點認為，法律沒有規(guī)定執(zhí)法期限不能簡單理解為立法的粗糙和不完善，可能存在無法規(guī)定期限的客觀原因（立法上的客觀不能），此時，行政機關只要最終作出行政行為即應視為履行了法定職責，不存在超期違法的情形。第二觀點則認為，盡管立法上存在客觀不能之情形，但作為行政機關仍應積極履行職責，按照正當程序在合理期限內作出行政行為，明顯超越合理期限履行行政職責的，應受到法律的否定評價。筆者贊同第二種觀點，且進一步認為，法律對行政程序作出明確規(guī)定的，應遵守法定程序；沒有明確規(guī)定的，應遵循正當程序。作為一項行政法治的基本原則，正當程序的概念極為豐富，而且隨著法治理論和實踐的發(fā)展，被賦予了更多的價值蘊含，但至少包含著程序公正、權利保護、有效參與、程序效益、程序可接受性和程序規(guī)范性六個方面。其中，程序效益體現在：一方面行政機關及時、高效作出行政行為，另一方面要重視節(jié)約行政成本，減少相對人的負累。[5]可以說，高效作出行政行為，及時終結執(zhí)法程序，是正當程序的有之義，是指導和規(guī)范行政執(zhí)法的一項共通性準則，應當得到普遍的適用和遵守。本案中，雖然國土資源部《土地違法案件調查處理辦法》和江蘇省有關規(guī)范性文件對查處違法用地的期限未能作出規(guī)定，但并不意味著被告沭陽國土局履行查處職責沒有期限約束，其仍應遵循正當程序要求及時高效履行監(jiān)管職責，在合理期限內作出行政處罰決定。此處的合理期限應當結合特定案件的違法狀況、復雜程度、影響大小等因素綜合予以確定，可以表現為向相對人承諾的期限，也可以體現為雙方之間協(xié)商確定的期限，但無論如何，在未經協(xié)商或承諾并履行相應手續(xù)情況下，不得使相對人、利害關系人、社會公眾明顯對履職期限的合理性產生質疑。從案件查明事實看，被告2013年1月6日即對原告的控告申請予以立案受理，但遲遲未予處理，直至2013年9月28日在訴訟中才作出行政處罰決定，前后長達八個月之久。對于這樣一件涉及相鄰關系的普通土地違法案件，被告歷時八個多月才作出最終處理決定，明顯超出了合理期限，違背了及時高效這一正當程序要求。被告上述行為屬于典型的拖延履職，消極執(zhí)法，理應受到法律的否定評價。一審法院以法律法規(guī)對履職期限沒有具體規(guī)定為由駁回原告訴訟請求明顯不當，應予糾正。