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軌道世界 RailWorld 開放｜共享｜價值 解密北京地鐵4號線背后的PPP故事 | 贈送新書30本 ★全網(wǎng)首發(fā) 本文摘自陳民、陳非遲所著新書《解密軌道交通PPP》，標題和部分文字有所改寫，文末有新書贈送活動，本批30本，歡迎廣大軌道世界讀者關注。 “港鐵模式”難學也就算了，畢竟陸港差異大。那么北京地鐵4號線呢？作為內陸和港鐵以PPP模式合作建設運營的第一條地鐵線路，已經受到廣泛的解讀和模仿。為什么至今只有北京地鐵在復制，在其他城市卻鮮有成功的呢？難道北京地鐵4號線模式也成了外地人學不到的“京鐵模式”？ “簡潔之美”是怎樣做到的？ 其實，北京地鐵4號線的做法看起來相當簡單明了，把港鐵模式中的物業(yè)及所有可能帶來“麻煩”的因素全部去掉了，呈現(xiàn)出一種“簡潔之美”。也就是說，北京地鐵4號線根本就不是“港鐵模式”，而是獨創(chuàng)了一種新模式。盡管北京地鐵4號線項目基本的模式框架不難理解，但是在北京地鐵4號線模式誕生后的很長一段時間內，除了北京以外，其他城市再無成功復制的案例出現(xiàn)，這是一個十分值得思考的問題。 我們發(fā)現(xiàn)，模仿者時常被北京地鐵4號線的一些表面的做法所吸引，知其然而不知其所以然。本節(jié)就從一個實操者的角度出發(fā)，為大家從源頭上解讀一下北京地鐵4號線到底是怎么運作的。圖3-1是針對4號線模式解讀流傳最廣的一張圖，我們就按圖索驥，從運作結構說起。 圖3?1 北京地鐵4號線模式示意圖 資料來源：北京市基礎設施投資有限公司2011年度第二期中期票據(jù)募集說明書。 北京地鐵4號線全線投資約153億元，投資結構上采取了市政府與社會資本7:3的比例，即：作為北京市軌道交通投融資平臺的北京市基礎設施投資公司設立子公司4號線公司，承擔A部分也就是全線70%的投資，主要用于項目的征地拆遷、洞體的工程建設等，而港鐵公司（占股49%）、首創(chuàng)集團（占股49%）和京投公司（占股2%）成立的京港地鐵公司，承擔B部分也就是全線30%的投資，主要用于車輛、信號、控制系統(tǒng)等與運營服務關系更為緊密的設備等。 京港地鐵通過租賃的方式獲得4號線公司投資的洞體等工程設施的使用權，與市交通委簽署《特許協(xié)議》獲得線路的特許經營權，在30年的特許經營期中通過票款等收入收回投資并獲得回報，在特許經營期結束后，將B部分的資產無償移交給4號線公司。 北京地鐵4號線的模式看上去簡單明了，回避了土地、上蓋物業(yè)等可能涉及比較多政策障礙的部分，似乎比較容易移植。許多城市在研究軌道交通類項目如何引入社會資本時，都常把北京地鐵4號線作為一個參照物，因為人人都想復制一種成功的模式，而北京地鐵4號線正是大家看得見、摸得著并且運行了多年的項目。但為什么各地仍然“學不到”呢？這就要進行更深入的剖析。 北京地鐵4號線的目的是什么？ 人們在復制某一種模式的時候，必須要做的就是要解剖模式。要讀懂模式，首先就是要了解其動因和目的。 如前面所解讀的，北京地鐵長期國有壟斷運營，效率高低、質量好壞、效益優(yōu)差，均無從比較，所以也就無法考核。北京市政府的首要目標是要通過引入新的社會投資人，打破國有國營壟斷，創(chuàng)造競爭機制，在城市基礎設施和公共管理領域創(chuàng)造“鯰魚效應”；其次才是解決一部分政府的當期財政壓力，也就是說如果能夠借助社會投資人的力量緩解一部分投資壓力最好，如果實現(xiàn)不了，也不影響第一目標的實現(xiàn)。在這種目標下，政府能夠更加從容地接受投資人只承擔較小比例投資的方案。北京地鐵的這一目的具有特殊性，大多數(shù)二級城市現(xiàn)階段沒有這個目的。 政府建設地鐵的其他目的則主要受到客流量的影響。 北京地鐵4號線是北京客流量最好的線路之一，途經中關村、西直門商圈、西單商圈等北京市最繁華的地帶，與1號線、2號線、6號線、10號線等多條地鐵線路存在換乘，每天約百萬人次的客流量。這直接帶來了兩個結果：（1）巨大的客流量給這條線路的運營帶來了充足的客流量保障，加上財政對票價的補貼，投資人才能夠承擔全線30%的投資。（2）4號線首要任務是緩解地面通勤運力不足、交通擁堵的問題，就城市發(fā)展而言，實現(xiàn)的更多是服務功能。 而在二線城市，城市的經濟規(guī)模和人口規(guī)模遠難以與北京相比的二線城市，一條新建地鐵線路的客流量通常連4號線的三分之一都達不到，地鐵建設時所處的城市發(fā)展階段與北京不同。這帶來了與北京完全不同的另外幾個結果：（1）目的上，政府期望通過地鐵來拉動周邊的經濟發(fā)展，盤活沿線的土地資源，降低中心城區(qū)與郊區(qū)的發(fā)展不平衡，起到的是帶動城市發(fā)展的作用。（2）這樣的客流量條件下，地鐵運營收入能夠彌補運營成本就已經是很好的結果了，就不用想靠它收回投資了。顯然如果按照4號線的財務邏輯，政府和投資人在初始投資上分擔的比例，就不再是7:3了，可能是9:1甚至更加不平衡，對政府的首要目的而言自然就難以實現(xiàn)了。（3）二線城市軌道交通建設剛剛起步，壟斷都還沒有形成，更談不上打破的問題。對政府而言，通常解決融資問題才是最主要的目標。二三線城市投資人只做運營，基本無力再承擔投資，這恰恰滿足不了政府的核心訴求——融資。 7:3比例其實是個巧合 這個數(shù)字最容易被記住，人們對北京地鐵4號線最直觀的關鍵詞認識，就是7:3比例：北京市政府通過4號線公司投資建設4號線的土建部分，主要是征地拆遷、洞體等，占全線總投資的70%；京港地鐵負責投資、采購和建設4號線的車輛、機電設備、信號及控制系統(tǒng)等，占全線總投資的30%。 政府引入社會資本時，通常要先與投資人簽一個合作框架協(xié)議，以確定“戀愛”關系，再研究具體合作，走進“婚姻殿堂”。這時政府要干的第一件事，就是琢磨讓投資人進來到底干哪些事，于是和投資人簽署前期協(xié)議時，學習4號線模式的地方政府有時想當然地喜歡照搬過來，認為車輛、設備和運營工作關系更大，就讓投資人投了，土建由政府資金來干。 其實不然，把土建和設備劃分開，在4號線項目上是一個結果，卻不是起點。社會資本不是財政資金，投資于城市基礎設施項目上，自然要求回報，無法預期能夠獲得合理的回報，投資自然不能成立。對軌道行業(yè)稍有了解的人都知道，軌道交通線路投資本身是難以獲得回報的，這在全世界都是通例。所以4號線在考慮引入社會資本的前期，我們與政府共同研究的第一個問題就是： 既然所有資金都讓投資人出是不現(xiàn)實的，那么應該讓投資人出多少呢？于是在基礎工作上，第一件要做的事情就是：對線路未來在合作期內的收入和成本做一個評估，按照類似項目投資中的行業(yè)平均收益率水平為基礎，估計投資人能夠承擔的投資上限。估計的結果是：如果投資人獲得項目的全部客運收入，在扣除運營成本后，大致能夠收回全線投資額的30%，于是就有了政府與社會資本7:3的投資比例劃分。下一步工作，就是要把政府的70%投資和社會資本的30%投資從數(shù)字轉化成具體內容。 既然社會投資人要負責運營，哪些工作與運營的安全和質量的關系更直接、更大，自然投資人就更希望能夠自主實施哪些工作。于是以線路的設計方案為基礎，將需要投資的硬件一項一項劃給投資人，直到總額達到全線投資的30%，剩下的就歸政府做了。巧合的是，與土建工程和設備采購安裝之間的比例也大致相合。 如果運營期內的票價能更高一些，客流能更多一些，或者政府在運營期內能夠額外支付給投資人更多的補貼，使得線路的財務狀況更加優(yōu)化，社會投資人能夠承擔的初始投資更多一些，那么政府跟社會資本的投資比例自然不再是7:3，也許是6:4，也許是5:5，但是投資內容的具體分配上卻絕對不會是簡單的土建與設備車輛之分了。 所以，一切合作的基礎，都是從財務評估開始的。 后來政府與京港地鐵合作的其他線路，隨著地鐵建設成本的攀高，土建和設備在項目工程總投資中的比重劃分也不再是7:3，這種巧合自然也不存在了。 2%的妙用 地方政府在軌道交通項目上引入社會資本，通常會通過本地的地鐵公司來進行具體運作，在這個過程中，地鐵公司要不要參與進去，是一個大家十分關注也有些困惑的問題。就如4號線項目中，京投公司作為北京市軌道交通領域的投融資平臺，在京港地鐵中還占有2%的股份，這是為什么呢？ 十八屆三中全會以后，除了PPP之外，在經濟改革領域，還有一個關鍵詞非常的熱，就是混合所有制，常有人把它與PPP聯(lián)系在一起看，研究二者之間等價幾何。PPP譯成中文成為政企合作，是不是在項目上政府與社會資本應該合資呢？ 其實政企合作和混合所有制是兩個不同領域和不同層面的概念，但是又有些交集。 混合所有制主要是指在市場化已經比較充分的領域，為了防止國有企業(yè)在這些領域中參與市場競爭時過分依賴行政管理的指導，在股東層面上引入社會資本，改善公司的治理結構，提高企業(yè)經營管理的水平，是針對公司治理而言的。 而城市建設領域的政企合作，從狹義角度而言，針對的是具體的項目，在項目中引入社會投資者。由于這些項目涉及公共服務領域，影響到城市的正常運行和百姓的生活，并且很多項目運行的外部條件并不是投資者自身可以決定的，因此在政府和投資者之間要建立完善的風險分擔、補貼機制和監(jiān)管要求，來共同保障項目的正常運轉，是針對項目層面的。 盡管這兩個概念有所區(qū)別，但是二者在公共服務領域的市場化實踐中又存在交集。不妨以香港地鐵為例說明。 港鐵公司原為港府的全資公司，負責城市軌道交通的投融資、建設和運營，從與政府的關系來看，早期實際上類似于我們常說的地方政府的投融資平臺公司。在港府決定為地鐵項目建立“軌道+物業(yè)”的平衡機制，賦予港鐵自主定價的權利，并與港鐵簽訂《運營協(xié)議》加以監(jiān)管時，港府已經不再把港鐵視為一個完全附屬于政府的公司，而是為每個項目建立了PPP的合作機制。但是這時港鐵從公司的治理結構上仍然是完全聽政府的，缺少市場化運作所需要的治理結構。港鐵的上市，引入了更多的市場化資本，優(yōu)化了公司治理結構后，或者說采用了我們說的混合所有制后，董事會就不再只對政府一家負責，而需要按照市場化的要求來運作。 在地方政府投融資平臺受到限制，國家推行PPP模式的今天，港鐵實際上為地方政府投融資平臺的轉型提供了一個很好的樣本。不過這種做法很大程度上要依賴地方政府的遠見和推動，不是投融資平臺本身可以自行決策的。 回到北京地鐵4號線，眾所周知，京港地鐵的股東有三家，港鐵占49%，首創(chuàng)占49%，京投公司占2%。很多人好奇，京投公司為什么要占2%呢，跟混合所有制有沒有關系呢？ 其實這種結果有其特定的背景，既有偶然性，又有必然性。 為什么說有偶然性呢？港鐵公司作為一家香港的上市公司，在我國的投資政策上，按照外商投資企業(yè)管理，而國家要求軌道交通領域的投資必須中方控股，所以在項目公司中占股49%就是上限了。但既然是要引進香港的經驗，港鐵自然要求在公司的決策和運營上有充分的影響力，如果是一個單一的中方伙伴占51%，在公司決策權力分配上自然頗為麻煩，因此在港鐵和首創(chuàng)各占49%的情況下，京投公司自然成了最后2%股權的最佳人選。因此對外商投資企業(yè)的限制性規(guī)定在一定程度上偶然地促成了這種結構。 為什么又說有必然性呢？在4號線項目上，京投公司代表政府只占了2%的股份，要說混合所有制的話，不如說成是我們常說的國資引入民資的反向操作。在PPP項目上，盡管項目公司主要是作為社會資本的落地主體存在的，特許協(xié)議是項目最重要的政府管理依據(jù)，但是為了能夠掌握項目更充分的信息，在行業(yè)數(shù)據(jù)尚不發(fā)達的階段，政府常會在項目公司中占據(jù)一定的股份，以達到對各種情況及時反應的目的，這也就是它的必然性所在。 因此，PPP和混合所有制是兩個不同的概念，但是在推動政府投融資平臺轉型及復雜項目引入社會資本時，又常常被交叉應用。 為什么是港鐵公司？ 有人形容PPP項目中政府與社會投資人之間的關系，像是一場婚姻，主要的意思是說：城市建設項目是政府的一項長期工程，選投資人要像選終身伴侶那樣，選一個能夠跟自己合得來的、長期生活下去的對象。那么在前期選擇投資人的時候，就仿佛是一個談戀愛的過程，什么樣的投資人能看對眼，就成了政府必須要全面考慮的問題。 北京地鐵4號線引入了港鐵公司這個全世界知名的地鐵投資企業(yè)，成為各方津津樂道的結果，卻少有人思考為什么是港鐵公司而不是別的呢？別的投資者比港鐵公司差在哪兒呢？ 從找婚姻伴侶的角度思考一下這個問題，似乎就不難得到答案了。每個人在選擇伴侶的時候，都有自己心里的一桿秤，我想要選一個什么樣的，是有錢的、長得帥的還是性格好的，還要考慮一下自己的條件適合找到什么樣的，這樣說似乎有點功利，卻不離大譜兒。 如前所述，北京市地鐵引入社會資本最初的目的是打破壟斷，政府對投資者的期望是：要有投資能力，要有充分的建設管理經驗，要有先進的運營經驗，最重要的一點，要有持續(xù)的改進運營服務和提高運營效率的動力——換言之，要有靠提供長期優(yōu)質服務賺錢的考慮，有長線思維。 所以從這個角度而言，那些在軌道交通領域偏重某一方面的投資者，不足之處便顯得更加突出。亞洲國家的軌道交通運營商頗多，但在十年前，大多剛剛從政府管理之下走向市場化的企業(yè)，對外投資的能力和經驗還顯得有些不足。過去從事基礎設施工程施工和設備生產工業(yè)的許多央企和外資企業(yè)，資金規(guī)模足夠，也把軌道交通投資視為戰(zhàn)略性機遇，卻難以在短期內消除政府對其短線思維決定的傳統(tǒng)業(yè)務模式（依靠施工和設備供應盈利）帶來的憂慮，自然也難以成為有競爭力的對手。這些投資人要參與競爭，需要形成聯(lián)合體，才能夠滿足政府的要求，而巨頭之間的聯(lián)手也需要磨合，顯然不是短期就能夠順暢的。 另外一個值得關注的問題就是文化的融合性問題。在十年之前，內陸的基礎設施市場剛剛開放，政府處在一個謹慎探索的階段。在基礎設施領域里，過去以政府投資為主，關注的主要是政府內部的審批程序合規(guī)性問題，很少受到合同的約束。 而PPP的合作模式下，政府從一個單純的行政管理者變成了合同的一方，身份發(fā)生了很大的變化，與企業(yè)之間的關系從管理和被管理變成了合作與監(jiān)管，需要做出的承諾和承擔的義務大大增加了。因此，語言溝通和管理文化的融合變成了一件很重要的事情。在這一點上，一向秉承謹慎原則的港鐵公司，也需要找到首創(chuàng)集團這樣一個既懂得市場運作又深諳政府管理思維，在內陸基礎設施投資市場上浸淫多年的合作伙伴，來彌補自身的不足。 而在北京地鐵奧運支線的項目上，作為北京市第一條采用BT模式引入社會資本的軌道交通項目，政府的目的是希望進一步試探充分競爭下工程建設方面能否有進一步的效率提高和投資節(jié)省，以工程管理和施工經驗見長的央企就變得更加有競爭力。 因此，選擇投資人并不是一個簡單的價高者得的邏輯，方法和選擇標準從來都服從于目的和條件。 在今天，政府把PPP作為替代政府融資平臺解決地方城市建設融資的手段，大量的軌道交通項目推向投資市場，自然需要更多的玩家，市場處在一個發(fā)育和投資人培育的階段。雖然在某些方面有經驗的欠缺，但是比港鐵公司更有資金實力和風險承受能力，并且進入戰(zhàn)略轉型期的大型工程企業(yè)、設備制造企業(yè)自然成了更受地方政府歡迎的選擇。 2元一票制從天而降，怎么辦？ 北京市研究采用計程票制的方案始于十年之前，隨著1號線、2號線、八通線、13號線等線路的開通，線網(wǎng)逐步形成，并且可以預期在奧運之前，5號線、9號線、10號線等線路也將逐漸修建完成，政府就已經參考國際通行的做法和國內其他特大城市的方案，在著手準備推行計程票制，與當前采用的計程票制方案頗為相像，引入社會投資人也是基于這樣的安排。 但是在引入社會投資人的階段，這一方案尚未正式推出，因此不得已采用影子票價機制，約定了政府與京港地鐵之間的結算票價，如果政府沒有采用計程票制，采用了低于約定結算票價的方案，那么票價的差額由財政來給予投資人補貼。 未曾料到的是，為了響應國家支持公交優(yōu)先、服務民生的戰(zhàn)略，北京市采用了比原有的3元一票制更加激進的2元一票制，所以4號線在早期的運營上，完全依賴于政府的財政補貼支持。 結論 所以，基于上面這些背景，讓我們來真正完整地描述一下北京地鐵4號線PPP的模式：為了打破壟斷，提高城市基礎設施的運行效率和政府管理水平，北京市選擇了4號線這樣一條途經中心城區(qū)、客流充足的線路作為試點，引入社會資本；由社會投資人投資建設4號線的機電、車輛等項目設施，約占全線總投資的30%，其余約占全線投資70%的土建部分設施，由京投公司下屬的4號線公司投資建設，并租賃給社會投資人使用；社會投資人以影子價格機制為基礎，通過30年的特許經營期收回投資并獲得回報。 這才是北京地鐵4號線PPP模式的全貌。缺失了背景、目的、現(xiàn)實條件的模式，模仿起來無異于盲人摸象。 4號線的試點，站在政府最初的目標角度，無疑是十分成功的，卻是難以復制的。其他希望學習4號線經驗的城市政府，如果真正從全貌上看懂了4號線模式，也就不難理解，為什么會看起來很簡潔很美，拿來主義卻失靈了。 下面我們隆重介紹下收錄本篇文章的新書，剛剛面世：    行業(yè)大咖們是如何評價的？
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