文/丁小雨   

什么是偽PPP項目？各界說法不一。不過，最近，幾大PPP微信群偽PPP話題不斷討論，改委投資研究所投資政策研究室主任吳亞表示，原來地方政府搞BT融資還有點遮掩，畢竟有明文規(guī)定；融資平臺公司融資銀行還有所忌憚，畢竟還有銀監(jiān)會的清單罩著。現(xiàn)在地方公共服務項目都扛著PPP的大旗名正言順、明目張膽地融資。

“PPP的標準呢？哪些該Ppp，哪些不該PPP，沒有明確的判斷標準？”有人問。

對此，吳亞平在PPP頭條群表示，如何判斷假PPP項目：一是看不到專業(yè)化運營商，只看到產(chǎn)業(yè)基金、信托等財務投資者；二是看不到企業(yè)通過運營獲利，只看到有企業(yè)通過施工獲利；三是看不到企業(yè)生產(chǎn)或提供公共服務，只看到政府部門或其授權機構承擔相關工作；四是看不到企業(yè)承擔風險，只看到政府保投資回報。

吳亞平的觀點引起PPP頭條群友的討論，有群友表示，對于政府購買服務類的，純粹的道路建設，僅是有養(yǎng)護管理，也談不上運營了。那企業(yè)的利潤主要也就是施工利潤了。這也是符合要求的PPP。如果全都是財務投資者作為社會資本，然后在SPV公司階段委托有建設或者運營能力的企業(yè)來做，也是合適的PPP。

吳亞平說：同意前者，后者因為缺乏專業(yè)化投資者，恐難以通過創(chuàng)新實現(xiàn)物有所值。

PPP頭條群友：后者你說的是有道理的，只是有些基金和政府關系不錯，同時背后有N個候選人運營商或者建筑商，只是金融機構為了自身利益最大化，可能不將其作為聯(lián)合體，而且放在項目公司下面。目前，施工利潤最大，央企國企都在爭這塊利潤，運營可能得靠邊。

揭開“偽PPP”項目的形式面紗 推動PPP模式健康發(fā)展

時間：2016-05-09 

來源：中國證券報

作者：赫榮亮 宋琪

PPP項目推介規(guī)模擴張快，簽約和開工率都偏低。財政部PPP中心的統(tǒng)計表明，截至2016年2月29日，全國各地共有7110個PPP推介項目，總投資約8.3萬億元。其中，國家發(fā)改委和財政部推介或示范的項目接近2800個，總金額約5萬億元。此外，各地還存在著大量未經(jīng)財政部示范或國家發(fā)改委推介的項目，總規(guī)模超過3萬億元。雖然PPP項目推介規(guī)?？焖贁U張，但項目落地情況不容樂觀。在簽約方面，據(jù)民生證券調(diào)查，截至2015年底，PPP項目簽約總金額約1.8萬億元。據(jù)此測算，全國PPP項目簽約率僅兩成左右。在開工方面，財政部PPP中心的數(shù)據(jù)顯示，截至2月末，全國PPP實際開工項目351個，僅占總數(shù)的5%。PPP項目簽約率和開工率呈現(xiàn)雙低狀態(tài)，部分原因是社會資本參與公共產(chǎn)品建設的經(jīng)驗相對不足，每個PPP項目都需經(jīng)過大量可行性研究和前期充分論證準備。但更重要的原因在于，地方政府以往存在信用透支問題，導致社會資本參與PPP有“三怕”顧慮(怕陷阱、怕違約、怕反復)，所以，還需不斷完善政策、金融、法律等外部環(huán)境。

權責分配不合理，政府承擔風險過高。從項目遴選、收費方式確定、政府補貼程度以及項目收益率測算等方面看，PPP應用需要大量的專業(yè)人才和知識儲備。而目前地方政府對PPP模式認識不到位，更多的是將其簡單視為一種融資工具，在操作過程中經(jīng)常做出脫離實際的承諾。而且，私人部門和政府部門的權責不完全匹配，并未形成風險共擔和收益共享的合作機制。一是政府承擔風險過大。相當多的PPP項目通過政府承諾保底等方式，提前鎖定財政購買PPP服務的形式和價格，實際是由政府單方面承擔風險，社會投資人近乎零風險，無法實現(xiàn)風險共擔。二是政府和納稅人難以享受到項目收益。潛在的收益分配方案偏向社會投資人，利益共享機制尚未建立，最終由社會投資人獨享利益。

“偽PPP”成最大隱憂，變相融資擴大地方債風險。當前，全國PPP項目建設規(guī)模龐大，但在未經(jīng)財政部示范和國家發(fā)改委推介的PPP項目中，有相當多的部分并未達到財政部對PPP模式的要求，存在“偽PPP”現(xiàn)象。比如，有些項目吸收社會資本的方式是銀行直接借貸或政府財政補貼，缺少“社會資本共同參與”的核心要素。有的基金或信托公司的投資則是“明股實貸”，要求政府在一定時期內(nèi)(如3-5年)進行項目回購，其本質(zhì)是BT(build-transfer)項目，先期由社會資本墊資，期滿后投資方撤資，沒有實現(xiàn)長期的風險共擔，整個項目的運營和經(jīng)營風險最終完全由政府承擔?？梢?，當前急需通過制度建設予以“去偽存真”，以更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，推進供給側結構性改革。

立項目標偏離公共本質(zhì)。PPP項目的首要特點是，以改善基礎設施建設和公共服務供給為根本目的，在滿足公共需求的前提下，依照使用者付費原則，由社會資本承擔設計、建設、運營、維護等工作，兼顧私人資本的盈利性。當前在PPP項目推廣的熱潮中，地方政府以設立PPP項目作為直接目標，而忽略了PPP模式服務于有效改善公共服務的本質(zhì)屬性，成為“偽PPP”項目出現(xiàn)的內(nèi)在動機。

一是公眾利益受損。一些“偽PPP”項目引發(fā)了政府的投資沖動，缺乏相應的科學評估，如在垃圾處理、自來水和污水處理、道路交通等公共服務設施中，存在社會投資者亂收費和高收費現(xiàn)象，政府未能建立有效的約束機制，確保公共利益優(yōu)先。二是監(jiān)管力度不夠。為了提升社會資本的積極性，各地爭相出臺相關政策，強調(diào)市場機制和回報，甚至以降低公共服務標準的方式，為私人資本參與PPP提供收益空間，客觀上淡化了公共服務和監(jiān)管職責，造成PPP模式下的“政府缺位”。

私人資本界限不明。在狹義定義中，PPP模式指的是公共部門通過與私人部門建立伙伴關系，共同提供公共產(chǎn)品或服務;其根本目的在于借用私人部門的力量，發(fā)揮私人部門的管理與技術優(yōu)勢，幫助政府克服建設資金短缺的困難，提高公共項目的建設和運營效率。

目前，我國已將“私人部門”概念擴大為“社會資本”，在實際操作中，由于真正吸引到民營資本的項目簽約率較低，國有企業(yè)和地方政府控制的金融公司成為參與PPP項目建設的重要力量。而且，財政部2014年11月公布的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》明確規(guī)定，社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，不包括本級政府所屬的融資平臺公司，以及其它控股國有企業(yè)。由于沒有針對異地及上下級融資平臺進行限制，融資平臺仍可通過異地中標PPP項目，或與其它中標PPP的社會資本進行下游合作，甚至代表地方政府與社會資本進行合作等方式，參與PPP項目。實質(zhì)上，上述方式都是平臺公司借助“偽PPP”進行了變相融資。

2015年5月發(fā)布的《國務院辦公廳轉發(fā)在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》，在國有企業(yè)準入方面放松了要求，鼓勵國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與公共服務。國有企業(yè)作為社會資本，參與國內(nèi)PPP項目，意味著基建相關債務只是從地方政府資產(chǎn)負債表轉移到國企資產(chǎn)負債表上，地方政府仍然需要為國有企業(yè)或融資平臺的風險進行“兜底”，最終私人部門被驅(qū)逐，本質(zhì)上依然是地方政府和地方融資平臺的合作，必將削減PPP模式降杠桿的政策效果。

合作與風險共擔機制虛化。PPP模式應當遵循風險分配優(yōu)化、風險收益對等的原則，地方政府出資責任的部分轉移，必然伴隨著相應權利的讓渡，私人資本的收益權必然伴隨著投資風險的承擔。但在現(xiàn)實中，很多地方政府的PPP項目操作，并不符合上述原則，與傳統(tǒng)BT融資模式的本質(zhì)區(qū)別也根本不明顯。

一是契約精神不足。合同不能有效約束地方政府的違約行為，從而挫傷了社會資本的參與熱情，導致其持觀望態(tài)度、簽約率低，也影響了“去杠桿化”的政策效果。二是明股實債，擴大政府責任。為了提高社會資本的積極性，地方政府采取保本回購和“兜底”承諾，如西部省份的部分PPP基金，地方政府為介入的金融機構提供了隱形擔保，不使其承擔開發(fā)風險，并約定金融機構可以作為優(yōu)先級投資人獲得回報，名為利用PPP機制減輕財政壓力，實際則是由政府“兜底”，并未將投資風險在私人投資者和政府之間進行合理分配，實際上也就不會有效實現(xiàn)“去杠桿”的政策目標。

審慎控制PPP項目規(guī)模，甄別“偽PPP”項目。根據(jù)國際經(jīng)驗，即使是在PPP應用比較成熟的國家，采用PPP提供公共產(chǎn)品的比例，在公共財政支出中的總量也極為有限，占比僅為15%-25%。從長期看，地方政府投融資機制的完善，主要應該依靠不斷健全稅收制度，并以規(guī)范的債務工具解決跨期融資需求。在短期內(nèi)，應不斷完善財政承受能力論證，準確測算PPP項目的預算支出責任，實現(xiàn)對地方政府設立PPP項目內(nèi)在動機的硬性約束，并合理分配不同行業(yè)之間的PPP項目，以防止過于集中于某一領域而導致系統(tǒng)性風險。

加大對PPP項目的甄別力度，避免讓PPP模式淪為地方政府的融資工具。在立項上，應杜絕地方政府用“保底承諾、到期回購、明股實債”等方式吸引社會資本，而是以PPP項目名義立項。在財政補貼上，要將“偽PPP”項目剔除在中央和地方財政的補貼范圍之外，以保障各類專項資金投放到位。

完善物有所值評價與監(jiān)督機制。2015年12月，財政部制訂《PPP物有所值評價指引(試行)》。作為判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運營方式提供公共服務項目的評價方法，物有所值評價能夠有效辨識那些保底承諾、固定回報等包裝出的“偽PPP”項目，未來應逐步完善評價方法和體系，強化其對于PPP項目的約束。一是重視實踐項目的數(shù)據(jù)積累，為管理部門制訂權重、貼現(xiàn)率，以及預期收益等具有主觀性質(zhì)的基準評估參數(shù)提供依據(jù)。二是發(fā)展可靠的計量模型，將地區(qū)差異與城鎮(zhèn)化進程等因素納入，計算貼近實際的PPP值和PSC值，將定性評價為主逐步轉變?yōu)槎吭u價為主。三是培育第三方機構展開PPP項目評價，評價主體應通過項目平臺公布相關參數(shù)，并接受社會監(jiān)督。

細化合作與風險分擔的具體形式。一是深化和推進PPP示范項目的工作，以推廣運用規(guī)范PPP模式為重要抓手，形成可復制、可推廣的實施范例，以及一套有效促進PPP規(guī)范健康發(fā)展的制度體系。二是妥善構建國有資本和民營資本的合作機制，進行明確的責任、收益界定，既有效激勵企業(yè)尤其是民企的積極性，又充分發(fā)揮其創(chuàng)造性和生產(chǎn)效率，保證公共資金及國有企業(yè)的合法收益。三是保障履約行為。為了激發(fā)私人部門的積極性，探索通過上級財政扣款等機制，約束地方政府的違約行為，針對不同領域，政府可選擇差別化合作方式。

比如，對于城市供水領域，在相應的PPP項目中，地方政府可采用財政補貼等方式進行管網(wǎng)建設，保障經(jīng)營公司獲得正常利潤;對于道路交通等具有一定盈利能力的項目，地方政府可考慮禁止同業(yè)經(jīng)營、保護排他性的方式，以保障市場盈利水平。

原標題:加強制度建設 推動PPP模式健康發(fā)展