行政處罰時(shí)效及違法建筑所有權(quán)轉(zhuǎn)移后的行政處罰相對(duì)人

--蔡天杰不服寧波市海曙區(qū)城市管理行政執(zhí)法局行政處罰案

作者︱賈豐榮（寧波市海曙區(qū)人民法院）

原載︱中國(guó)審判案例要覽（2010年行政審判案例卷）

　?。ㄒ唬┦撞?br>　　1.判決書(shū)字號(hào)：浙江省寧波市海曙區(qū)人民法院（2009）甬海行初字第43號(hào)判決書(shū)。
　　2.案由：城管行政處罰。
　　3.訴訟雙方
　　原告：蔡天杰。
　　被告：寧波市海曙區(qū)城市管理行政執(zhí)法局。
　　法定代表人：徐貴長(zhǎng)，該局局長(zhǎng)。
　　4.審級(jí)：一審。
　　5.審判機(jī)關(guān)和審判組織
　　審判機(jī)關(guān)：浙江省寧波市海曙區(qū)人民法院。
　　合議庭組成人員：審判長(zhǎng)：周春莉；代理審判員：賈豐榮；人民陪審員：林麗。
　　6.審結(jié)時(shí)間：2008年11月11日。
　?。ǘ┰V辯主張
　　1.被訴具體行政行為
　　2009年7月13日，被告寧波市海曙區(qū)城市管理行政執(zhí)法局對(duì)原告蔡天杰作出海城管罰（2009）第171號(hào)《行政處罰決定書(shū)》。
　　2.原告訴稱(chēng)
　　被告寧波市海曙區(qū)城市管理行政執(zhí)法局于2009年7月13日按照《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作出的海城管罰（2009）第171號(hào)《行政罰決定書(shū)》存在行政處罰對(duì)象錯(cuò)誤的重大違法，違法主體應(yīng)是原房屋所有權(quán)人，而非現(xiàn)任房屋所有權(quán)人。理由是：（1）原告沒(méi)有違反行政管理秩序的行為；（2）原告缺乏主觀過(guò)錯(cuò)；（3）原房屋所有權(quán)人于2008年6月違法破墻開(kāi)門(mén)，被告對(duì)應(yīng)當(dāng)予以制止和處罰的違法行為不予制止和處罰，對(duì)“違法狀態(tài)”的發(fā)生與繼續(xù)具有不可推卸的責(zé)任。綜上，被告作出的行政處罰決定違法，請(qǐng)求法院依法撤銷(xiāo)。
　　3.被告辯稱(chēng)
　?。?）被告作出的行政處罰決定認(rèn)定事實(shí)清楚。寧波市海曙區(qū)環(huán)城西路南段×號(hào)原房屋所有權(quán)人于2008年6月擅自破墻開(kāi)門(mén)，屬違法建設(shè)行為，且違法狀態(tài)持續(xù)至今。原告蔡天杰于2009年4月受讓該房屋，為該房屋的現(xiàn)所有權(quán)人和使用人。
　?。?）被告作出的行政處罰決定適用的法律正確，程序合法。被告已依法告知原告蔡天杰作出行政處罰決定的理由、依據(jù)及享有的陳述和申辯的權(quán)利，原告蔡天杰于2009年6月5日、8日分別向被告進(jìn)行陳述、申辯，但均未提供合法性證據(jù)。因此被告根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的規(guī)定作出行政處罰。
　　請(qǐng)求依法駁回原告訴訟請(qǐng)求。
　　（三）事實(shí)和證據(jù)
　　浙江省寧波市海曙區(qū)人民法院經(jīng)公開(kāi)審理查明：2008年6月，寧波市海曙區(qū)環(huán)城西路南段×號(hào)原房屋所有權(quán)人擅自在該房屋南側(cè)墻體距東側(cè)墻體2米處破墻開(kāi)了一道門(mén)，該破墻開(kāi)門(mén)處原有一扇窗，寬3米、高3.14米、面積為9.42平方米，現(xiàn)將該窗戶(hù)下沿與地面之間的墻體敲掉，改建成寬3米、高4.1米、面積為12.3平方米的門(mén)，該門(mén)上半部分為白色塑鋼玻璃窗，寬3米、高1.57米，下半部分為金黃色不銹鋼防盜門(mén)，寬3米、高2.53米。被敲掉的墻體厚0.3米、寬3米、高0.96米、面積為2.88平方米。經(jīng)規(guī)劃部門(mén)確認(rèn)，該處破墻開(kāi)門(mén)并未辦理過(guò)相關(guān)審批手續(xù)，屬違法建設(shè)行為。原告蔡天杰于2009年4月9日取得寧波市海曙區(qū)環(huán)城西路南段×號(hào)房屋產(chǎn)權(quán)證，現(xiàn)為該房屋所有權(quán)人和使用人。2009年7月13日，被告寧波市海曙區(qū)城市管理行政執(zhí)法局作出海城管罰（2009）第171號(hào)《行政處罰決定書(shū)》，對(duì)原告蔡天杰作出“限被處罰人十日內(nèi)自行恢復(fù)寧波市海曙區(qū)環(huán)城西路南段×號(hào)房屋南側(cè)墻體距東側(cè)墻體2米處原狀，封堵被敲掉的墻體，面積為2.88平方米”的處罰決定。原告不服，向本院起訴。
　　上述事實(shí)有下列證據(jù)證明：
　　1.現(xiàn)場(chǎng)檢査（勘察）筆錄、現(xiàn)場(chǎng)照片，證明現(xiàn)場(chǎng)違章情況的事實(shí)。
　　2.見(jiàn)證人張國(guó)益、吳曉春的詢(xún)問(wèn)（調(diào)查）筆錄、見(jiàn)證人張國(guó)益、吳曉春的身份證復(fù)印件，證明當(dāng)事人違章的事實(shí)。
　　3.房屋所有權(quán)證，證明該房產(chǎn)系原告所有的事實(shí)。
　　4.寧波市海曙區(qū)城市管理行政執(zhí)法局協(xié)助調(diào)查函及回執(zhí)，證明該破墻開(kāi)門(mén)未經(jīng)審批，屬違法建設(shè)行為的事實(shí)。
　　5.被處罰人蔡天杰詢(xún)問(wèn)（調(diào)查）筆錄。
　　6.立面圖、底層平面圖影印件，證明寧波市海曙區(qū)環(huán)城西路南段×號(hào)的平面情況。
　　7.工程技術(shù)聯(lián)系單，證明寧波市海曙區(qū)環(huán)城西路南段×號(hào)的施工情況。
　　8.調(diào)查終結(jié)報(bào)告。
　　9.行政處罰告知書(shū)、送達(dá)回證。
　　10.陳述、申辯材料。
　　11.行政處罰決定書(shū)、送達(dá)回證。
　　（以上證據(jù)由被告提供。）
　?。ㄋ模┡邪咐碛?br>　　浙江省寧波市海曙區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條第一款規(guī)定：“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證”。故本案中寧波市海曙區(qū)環(huán)城西路南段×號(hào)原房屋所有權(quán)人于2008年6月擅自在該房屋南側(cè)墻體距東側(cè)墻體2米處破墻開(kāi)門(mén)行為屬于未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的行為。根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條及《寧波市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)實(shí)施辦法》的相關(guān)規(guī)定，被告寧波市海曙區(qū)城市管理行政執(zhí)法局有權(quán)對(duì)上述違法建設(shè)行為進(jìn)行處罰。本案中，原告蔡天杰雖未進(jìn)行上述違法建設(shè)行為，但于2009年4月受讓了該房屋，為現(xiàn)所有權(quán)人和使用人，也是該處罰違法建筑的使用人，且建筑物的違法狀態(tài)直至被告作出行政處罰時(shí)仍持續(xù)存在，在被告查明以上事實(shí)的情況下，對(duì)原告進(jìn)行處罰并無(wú)不妥。
　?。ㄎ澹┒ò附Y(jié)論
　　浙江省寧波市海曙區(qū)人民法院依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第五十六條第（四）項(xiàng)之規(guī)定，作出如下判決：
　　駁回原告蔡天杰要求撤銷(xiāo)被告寧波市海曙區(qū)城市管理行政執(zhí)法局作出的海城管罰（2009）第171號(hào)《行政處罰決定書(shū)》的訴訟請(qǐng)求。
　　案件受理費(fèi)50元，由原告蔡天杰負(fù)擔(dān)。
　?。┙庹f(shuō)
　　本案涉及兩個(gè)問(wèn)題：一是違法搭建行為是在2年后被發(fā)現(xiàn)的，是否應(yīng)給予行政處罰；二是建筑物在原所有權(quán)人進(jìn)行違法搭建后，房屋所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，行政處罰的相對(duì)人是原所有權(quán)人還是現(xiàn)所有權(quán)人。
　　關(guān)于第一個(gè)問(wèn)題，涉及行政處罰時(shí)效制度。行政處罰時(shí)效，是指對(duì)違法行為人的違反行政管理秩序的行為追究行政處罰責(zé)任的有效期限。行政處罰時(shí)效制度，則是對(duì)行政處罰給予時(shí)間限制的程序制度，這種程序制度能給違法行為人帶來(lái)是否被處罰的實(shí)體法上的法律效果?！?a>中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十九條規(guī)定了處罰的時(shí)效，其中，第一款規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外?！钡诙钜?guī)定：“前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算?！边@一規(guī)定包括以下幾層含義：第一，在該違法行為發(fā)生后的2年內(nèi)，對(duì)該違法行為有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)未發(fā)現(xiàn)這一違反行政管理秩序的事實(shí)的，在2年后，無(wú)論在何時(shí)發(fā)現(xiàn)了這一違法事實(shí)，對(duì)當(dāng)時(shí)的違法行為人不再給予行政處罰。第二，時(shí)效的規(guī)定期限是從違法行為發(fā)生之日起開(kāi)始計(jì)算。“違法行為發(fā)生之日”是指違法行為完成或者停止之日。如，運(yùn)輸違禁品，在路途上用了5天時(shí)間，應(yīng)當(dāng)以最后一天將違禁品轉(zhuǎn)交他人起開(kāi)始計(jì)算追訴期限。第三，對(duì)于違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算。這里的“連續(xù)”狀態(tài)是指違法行為人連續(xù)實(shí)施同一種違法行為，基于同一個(gè)違法故意，連續(xù)實(shí)施了數(shù)個(gè)獨(dú)立的違法行為，這些違法行為觸犯的是同一行政處罰規(guī)定。如某違法行為人連續(xù)多次出售損害人體健康的“豆豬肉”，這一行為違反了食品衛(wèi)生法的有關(guān)規(guī)定，由于多次出售，這一違法行為就是處于“連續(xù)”狀態(tài)的，對(duì)其追訴時(shí)效，就要從最后一個(gè)違法行為實(shí)施完畢時(shí)起計(jì)算，也就是從最后一次出售“豆豬肉”的時(shí)間計(jì)算，對(duì)這一連續(xù)性的違法行為給予行政處罰。這里的“繼續(xù)”狀態(tài)，是指行為人的一個(gè)違法行為實(shí)施后，該行為及其造成的不法狀態(tài)處于不間斷持續(xù)的狀態(tài)。例如，強(qiáng)令他人違反消防安全規(guī)定冒險(xiǎn)作業(yè)的行為，以及在城鎮(zhèn)違反規(guī)定使用音量過(guò)大的音響器材，不聽(tīng)勸阻，影響周?chē)用竦墓ぷ骰蛘咝菹⒌男袨?，在其結(jié)束以前，都是有繼續(xù)狀態(tài)的違法行為。這些行為雖然經(jīng)過(guò)的時(shí)間可能較長(zhǎng)，但實(shí)質(zhì)上只是一個(gè)行為，因此只能適用一次行政處罰。第四，對(duì)于大多數(shù)行政處罰案件來(lái)說(shuō)，追究時(shí)效為2年，同時(shí)也明確規(guī)定在行政處罰時(shí)效問(wèn)題上，“法律另有規(guī)定的除外”?？紤]到違反行政管理秩序的違法行為十分復(fù)雜，行政違法案件又千差萬(wàn)別，作出這樣靈活的規(guī)定有利于行政處罰的有效執(zhí)行。
　　就本案而言，原所有權(quán)人于2008年6月的違法搭建行為本身屬于一個(gè)持續(xù)性的行為，其搭建后的違法狀態(tài)直至被告作出處罰決定時(shí)，仍然處于持續(xù)狀態(tài)，該行為屬于繼續(xù)狀態(tài)的違法行為。因此對(duì)于該違法搭建行為的處罰時(shí)效，應(yīng)從違法搭建狀態(tài)終了之日起計(jì)算，被告對(duì)于原告的處罰沒(méi)有超過(guò)處罰時(shí)效。
　　關(guān)于第二個(gè)問(wèn)題，涉及法律解釋問(wèn)題。法律解釋的基本方法可以分為文意解釋、目的解釋、歷史解釋和體系解釋四種。對(duì)法律條文的解釋一般也應(yīng)當(dāng)從文意解釋開(kāi)始，如果文意解釋存在不明確的情況時(shí)，再按照目的解釋、歷史解釋、體系解釋的順序進(jìn)行進(jìn)一步解釋。
　　文意解釋?zhuān)褪菑姆傻淖置婧x和日常含義出發(fā)來(lái)理解法律的意思。目的解釋?zhuān)褪遣痪心嘤诜晌谋镜淖置婧x，而是運(yùn)用一定的方法來(lái)探究法律的原意?！?a>中華人民共和國(guó)行政處罰法》第三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤??！痹摋l規(guī)定中的“違反行政管理秩序的行為”從字面上解釋?zhuān)梢赃M(jìn)行縮小解釋和擴(kuò)張解釋?？s小解釋僅僅將該行為解釋為行為人積極實(shí)施了違反行政管理秩序的行為，在本案中即表現(xiàn)為違章搭建行為。擴(kuò)張解釋將積極地利用或消極對(duì)待違法行為所產(chǎn)生的結(jié)果也包括在內(nèi)，在本案中表現(xiàn)為現(xiàn)所有權(quán)人的使用行為。
　　《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第一條規(guī)定：“為了規(guī)范行政處罰的設(shè)定和實(shí)施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法，制定本法?！备鶕?jù)目的解釋?zhuān)嘘P(guān)行政處罰的立法，是以維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或其他組織的合法利益為目的。本案中，原告作為現(xiàn)所有權(quán)人，因利用原所有權(quán)人違章搭建產(chǎn)生的結(jié)果所獲得的便利本身即非法利益，依法應(yīng)不屬于《中華人民共和國(guó)行政處罰法》所保護(hù)的范圍，也非《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的立法目的。因此，在本案中，對(duì)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第三條“違反行政管理秩序的行為”適用擴(kuò)張解釋?zhuān)唇忉尀椴粌H包括積極實(shí)施違反行政管理秩序的行為，還包括積極地利用或消極對(duì)待違法行為所產(chǎn)生的結(jié)果，更符合法律的原意，故本案作出駁回原告的訴訟請(qǐng)求的判決是正確的。