2012年8月31日通過的新民事訴訟法第五十五條規(guī)定，“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！边@一規(guī)定可以說是創(chuàng)設了我國的民事公益訴訟制度。但是，該規(guī)定對于可以提起民事公益訴訟的主體問題界定模糊，沒有做出明確的說明?？梢蕴崞鹈袷鹿嬖V訟的主體包括哪些？檢察機關是否在“法律規(guī)定的機關”范圍之內(nèi)？檢察機關應以何種方式參與民事公益訴訟？在上述重重疑問下，研究檢察機關在民事公益訴訟中的角色定位問題就顯得尤為迫切。

    一、檢察機關參與民事公益訴訟的現(xiàn)狀分析

    公益訴訟制度起源于古羅馬。目前，世界上多數(shù)國家都將檢察機關作為民事公益訴訟的提出主體之一，如《法國新民事訴訟法典》第423條規(guī)定，“除法律的特別規(guī)定情形外，在事實妨害公共秩序時，檢察院得為維護公共秩序進行訴訟。”《俄羅斯聯(lián)邦民事訴訟法典》第45條第1款規(guī)定，“檢察長有權(quán)請求法院維護公民、不確定范圍的人的權(quán)利、自由和合法利益或者維護俄羅斯聯(lián)邦、聯(lián)邦各主體、地方自治組織的利益?！痹谖覈瑹o論是2012年新民訴法還是2014年新修訂的《環(huán)境保護法》，抑或是2015年1月7日起實施的《最高院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，都沒有對檢察機關提起民事公益訴訟的主體資格問題進行明確規(guī)定。在地方，2008年江蘇省無錫市中級人民法院和無錫市檢察院共同出臺《關于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》，指出人民檢察院可以提起環(huán)境公益訴訟，這也是國內(nèi)第一項關于環(huán)境公益訴訟的地方性規(guī)定。2011年，云南省昆明市中級人民法院和檢察院聯(lián)合制定《關于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問題的意見》，明確了檢察機關可以作為環(huán)境民事公益訴訟的公益訴訟人。

    總體來看，在我國，檢察機關參與民事公益訴訟呈現(xiàn)出實踐先于立法的窘態(tài)。但是，法律制度乃至法律體系的滯后并不能阻擋檢察機關一次次提起民事公益訴訟。1997年，河南省南陽市方城縣檢察院辦理的一起國有資產(chǎn)流失案，可以說是全國第一起由檢察機關提起的公益訴訟。在這之后，檢察機關參與民事公益訴訟的案件不斷涌現(xiàn)：1998年，山西省運城市檢察院對天馬造紙廠重大環(huán)境污染導致公眾飲用水源遭受污染，提起民事公益訴訟；2003年，山東省樂陵市檢察院對范某非法加工銷售石油制品損害國有資源，造成環(huán)境污染提起民事公益訴訟；2009年，廣州市番禺區(qū)檢察院訴某皮革廠偷排污水造成海域陸源污染案。

    二、檢察機關參與民事公益訴訟的理論分析

    對于檢察機關是否有權(quán)提起民事公益訴訟，學術界有兩種截然不同的看法。

    反對者認為，檢察機關作為國家專門的法律監(jiān)督機關，若有權(quán)提起民事公益訴訟，將導致其角色的沖突。既是訴訟監(jiān)督者，又是當事人。檢察機關對公共利益的保護必須立足于檢察職能，必須立足于檢察實際，必須窮盡其力，在沒有充分發(fā)揮現(xiàn)有權(quán)能的基礎上，不斷增加新的權(quán)能只會把一項項權(quán)利束之高閣。

    贊成者主要有以下五種觀點：一是法律監(jiān)督者說。檢察機關作為國家專門的法律監(jiān)督機關，因其身份的特殊性，理應有權(quán)提起民事公益訴訟，維護國家和社會的公共利益。二是原告說。民事訴訟中原被告雙方權(quán)利義務平等，檢察機關提起民事公益訴訟，其作為原告一方，享有的權(quán)利和其他民事訴訟主體是一樣的。三是雙重身份說。即上述兩種觀點的結(jié)合，檢察機關在其所提起的民事公益訴訟中具有雙重身份，既具有法律監(jiān)督者身份，又具有原告身份。四是公益代表人說。檢察機關提起民事公益訴訟的出發(fā)點和目的都是為了維護國家和社會的公共利益，因此在訴訟中其是作為公益代表人身份出現(xiàn)的。五是公訴人說。檢察機關最重要的職權(quán)就是公訴權(quán)，代表國家對損害國家利益和社會公共利益的犯罪行為提起訴訟。在民事公益訴訟中，檢察機關也是為了維護公共利益，與刑事訴訟在目的、方式等方面具有一致性。

    三、筆者觀點

    筆者認為，檢察機關具有提起民事公益訴訟的主體資格。隨著社會的高速發(fā)展，各種矛盾不斷凸顯，環(huán)境污染、消費者侵權(quán)等侵害公共利益的案件不斷增多，民事公益訴訟是今后民行檢察部門的重點工作之一。從理論層面來看，參照上述幾種觀點，筆者傾向于“公訴人說”。檢察機關在民事公益訴訟中的法律地位和在刑事訴訟中的法律地位是一致的。因此，與刑事訴訟一樣，檢察機關也可以代表國家提起民事公益訴訟。從實踐層面來看，近年來，檢察機關在民事公益訴訟領域的大膽嘗試，收到了較好的效果，有效維護了公共利益。作為司法創(chuàng)新的一大舉措，值得完善、深化并加以推廣。

    在檢察機關參與民事公益訴訟的具體方式上，筆者認為，應以支持起訴和督促起訴為主，直接起訴為輔，同時可以根據(jù)案件的具體情況，在刑事訴訟中提起附帶民事公益訴訟。具體而言，根據(jù)《民事訴訟法》第15條的規(guī)定，“機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。”

    最高人民檢察院《關于深入推進民事行政檢察工作科學發(fā)展的意見》、《天津市人民檢察院關于辦理支持起訴案件的指導意見》等也都對檢察機關支持起訴工作做出了具體規(guī)定。檢察機關對民事公益訴訟進行支持起訴，主要包括向當事人提供法律咨詢、向法院提交支持起訴書、派員出庭宣讀支持起訴書并監(jiān)督庭審過程、派員監(jiān)督執(zhí)行活動等工作?！短旖蚴腥嗣駲z察院關于辦理督促履行職責案件的指導意見》對督促起訴做出了具體規(guī)定：“有關機關和部門存在不依法履行或怠于履行職責，致使國家利益、社會公共利益受到侵害或存在被侵害的危險，人民檢察院以檢察建議的方式督促其履行職責，或通過法律程序保護國家和社會公共利益的活動。”只有在支持起訴和督促起訴無效的前提下，檢察機關才能直接向受訴法院提起訴訟。直接起訴是檢察機關救濟國家和社會的公共利益的最后一種方式。同時，檢察機關可以根據(jù)案件具體情況，在提起刑事訴訟的同時附帶提起民事公益訴訟，如2009年，無錫市錫山區(qū)檢察院在濫伐林木的刑事訴訟中提起附帶民事公益訴訟。

    （作者 邢婧 東麗區(qū)人民檢察院民事行政檢察科）