從2014年12月30日至2015年3月31日，經(jīng)過整整三個月時間，連續(xù)三次省人大常委會會議審議，《山西省各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查條例》得以通過，并將于今年7月1日起施行。條例的制定是省人大常委會貫徹落實黨中央關于全面推進依法治國戰(zhàn)略部署和省委實施“六權(quán)治本”、加快推進法治山西建設總體要求，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中主導作用的體現(xiàn)。
    所謂規(guī)范性文件，通俗點說，就是老百姓常說的“紅頭文件”。條例的出臺，從備案審查的法律保障方面為“紅頭文件”加了一把鎖。4月10日，省人大常委會舉行新聞發(fā)布會，介紹這部條例的特色和亮點。

    一、條例管住哪些“紅頭文件”？“四性”特征辨準確

    條例的前置主體是山西省各級人民代表大會常務委員會，因此并不是對所有“紅頭文件”都進行備案審查。而是根據(jù)憲法、監(jiān)督法、立法法等法律的相關規(guī)定，對省、市、縣級人民政府制定的規(guī)章、地方性法規(guī)配套文件和發(fā)布的決定、命令，以及辦法、規(guī)定；享有立法權(quán)的市人大常委會作出的立法解釋、及市、縣人大及其常委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作出的決議、決定，進行備案審查。
    這些規(guī)范性文件出臺后，需要報送同級人大常委會或上一級人大常委會備案審查。具體來說，有“四性”特征：一是法定性。即規(guī)范性文件是有關國家機關依照法定權(quán)限和法定程序制定的。二是普遍適用性。即規(guī)范性文件是針對不特定人和事作出的決定或者規(guī)定，具有普遍約束力。三是外部性。即規(guī)范性文件涉及的是公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務關系。比如：有關國家機關關于人事任免的決定就不屬于條例調(diào)整的范圍，因為它既不具有普遍適用性，也不涉及公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務關系。四是公開性。即規(guī)范性文件是公開發(fā)布的文件。按照有關規(guī)定需要保密的或者有關國家機關內(nèi)部管理的文件不在備案的范圍。

    二、 權(quán)力不是脫韁野馬，制定“紅頭文件”有限制

    在現(xiàn)實生活中，“紅頭文件”遠比國家法律和地方性法規(guī)多得多，它們影響著每個人的工作和生活。有的“紅頭文件”制定實施時，就有不適當?shù)牡胤健Ｓ辛艘?guī)范性文件審查備案條例，政府制定“紅頭文件”的權(quán)力就不是脫韁野馬，而要有不少限制了；人大常委會在監(jiān)督審查規(guī)范性文件時，也做到了有法可依。誰的權(quán)力都不能“任性”。
    對規(guī)范性文件進行備案審查有6條依據(jù)標準，這些標準也是“紅頭文件”不得存在的六種情形：一是超越法定權(quán)限制定；二是違反法定程序制定；三是同憲法、法律法規(guī)相抵觸；四是違反憲法、法律法規(guī)規(guī)定，減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務；五是與上級或者本級人民代表大會及其常務委員會的決議、決定相抵觸；六是其他不適當情形。條例還明確，各規(guī)范性文件制定機關應當自規(guī)范性文件公布之日起三十日內(nèi)報送備案。

    三、落實公民審查建議權(quán)，對“紅頭文件”有疑義可依法提出

    去年6月26日，北京市人大常委會行使備案審查權(quán)，對沿用14年的政府規(guī)章《〈北京市見義勇為人員獎勵和保護條例〉實施辦法》廢止“30日內(nèi)報送”的申請時限。促成這一事件的是一位普通公民李樹行，他曾經(jīng)見義勇為，卻因未在30日內(nèi)報送沒有得到應有獎勵。《北京市各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查條例》施行后，李樹行于2013年11月向市人大寫信反映此問題，最終北京市人大常委會啟動備案審查，并廢止這款規(guī)定。
    這一事件反映出，作為中華人民共和國公民，是有權(quán)力對“紅頭文件”提出疑義的。當時，北京市人大常委會有關負責人回應媒體時，也稱，“公民建議、人大審查”將成為一項制度性安排和常態(tài)化工作，今后公民可隨時向人大提出審查建議。如今，我省也出臺了規(guī)范性文件備案審查條例，其中是否對公民審查建議權(quán)做出保護？
    對此，省人大常委會委員、省人大法制委員會主任鄧永明介紹，公民個人、社會組織對規(guī)范性文件進行監(jiān)督，是憲法賦予他們的權(quán)利。條例第二十一條第二款明確規(guī)定，其他國家機關、社會團體、企事業(yè)組織以及公民認為規(guī)范性文件存在本條例所說規(guī)范性文件不得存在的六種情形時，可以向負責備案審查的人大常委會提出審查建議。
    同時，在第二十四條明確，國家機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織及公民認為法檢兩院在審判、制定的涉及公民、法人或者其他組織的權(quán)利和義務，具有普遍約束力并可以反復適用的文件存在六種禁止性情形時，可以向本級人大常委會提出審查建議。備案審查工作機構(gòu)受理并研究，認為確有必要的，按照本條例有關規(guī)定組織審查。
    “也就是說，我們每個老百姓都有提出審查建議的權(quán)利，這個權(quán)利就是憲法第四十一條第一款賦予公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利?！编囉烂髡f，“嚴格執(zhí)行備案審查制度，就是對公民這種權(quán)利的維護和尊重?！?BR>    同時，對這個權(quán)利的使用，條例也做了規(guī)范：以書面形式提出審查建議，寫明建議審查的規(guī)范性文件的名稱、事項和理由，交由有權(quán)審查這個文件的人大常委會備案審查工作機構(gòu)。備案審查機構(gòu)接到建議后，經(jīng)研究認為必要，會啟動審查程序和處理程序，處理結(jié)果按照法律規(guī)定向提出建議的公民和其他組織進行反饋，保障公民的知情權(quán)和建議權(quán)。

處理程序和方式

    在備案審查期間，若發(fā)現(xiàn)“紅頭文件”存在問題，條例規(guī)定了處理程序和方式，可以分四步走：
    第一步 備案審查機構(gòu)或者有關機構(gòu)審查發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件有不適當情形時，提出審查意見向主任會議報告；
    第二步 主任會議研究認為，規(guī)范性文件存在問題需要糾正時，以人大常委會辦公廳(室)文件向制定機關提出書面審查意見；
    第三步 制定機關根據(jù)書面審查意見自行糾正，并重新公布、備案，審查程序終結(jié)；或者制定機關提出不予糾正的理由；
    第四步 制定機關未在規(guī)定時限內(nèi)自行糾正，也未書面提出無需糾正的理由，或者提出的理由不成立時，啟動撤銷程序。

時間限制

    處理程序的每個步驟都是有時間限制的，

    30日

    無需糾正的書面說明必須在三十日內(nèi)作出，

    60日

    自行修改或者廢止規(guī)范性文件必須在六十日內(nèi)依照法定程序進行。
    違反了這個時限要求，人大常委會要對制定機關予以通報批評，并依法撤銷有關規(guī)范性文件。