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流聲雁 一段時間以來，聞知幾起非法行醫(yī)造成患者死亡與衛(wèi)生監(jiān)督員受責任追究的案件，心中非常沉重。一是為那些在非法行醫(yī)中死亡的患者感到悲痛與惋惜，再就是為那些由于案件牽連被問責被追究刑事責任的衛(wèi)生監(jiān)督員感到委屈與傷感。我把我的所想所感寫出來，供上級和同僚們參考。 回顧一下幾起案件的簡要情況。 案件一。衛(wèi)生監(jiān)督員在查處一家無證非法行醫(yī)診所時，因另一家無證行醫(yī)診所不開門又無招牌標志而未能查處。后來，未被查處的無證行醫(yī)診所繼續(xù)非法行醫(yī)，因患者藥物過敏搶救無效而死亡。無證行醫(yī)者被判刑，衛(wèi)生監(jiān)督員被起訴追究刑責。 案件二。衛(wèi)生院使用無醫(yī)師資格人員行醫(yī)，造成患者死亡。衛(wèi)生院院長行政處分，衛(wèi)生監(jiān)督員被起訴追究刑責。 案件三。曾經(jīng)的鄉(xiāng)村醫(yī)生開設藥店，在藥店內(nèi)無證非法行醫(yī)造成患者死亡。無證行醫(yī)者被判刑，衛(wèi)生監(jiān)督員被起訴追究刑責。 在這三起案件中有一個共同的現(xiàn)象，涉案的衛(wèi)生監(jiān)督機構都是縣區(qū)一級的，被起訴責任的衛(wèi)生監(jiān)督員都是科長職務。在這些案件中，衛(wèi)生監(jiān)督員和科長們是否應該追究瀆職的刑事責任，有許多值得研究探討的問題。要科學嚴謹?shù)匮芯刻接懓讣械膯栴}，需要權威部門和專家主持與參與，需要有詳細全面的案件相關細節(jié)與背景資料，由于我只是一個普通衛(wèi)生監(jiān)督員，手頭也沒有詳盡的資料，無法做到科學嚴謹?shù)难芯刻接憽Ｎ抑幌氚熏F(xiàn)在基層衛(wèi)生監(jiān)督的現(xiàn)狀和個人的一些想法說出來，希望能夠引起上級和同行的充分重視。 縣、區(qū)一級衛(wèi)生監(jiān)督機構擔負著最基層的衛(wèi)生監(jiān)督行政執(zhí)法任務，按照《衛(wèi)生部關于切實落實監(jiān)管職責 進一步加強食品安全與衛(wèi)生監(jiān)督工作的意見》的精神，衛(wèi)生監(jiān)督機構“參照轄區(qū)每萬名常住人口配備1-1.5名衛(wèi)生監(jiān)督員的標準，測算所需衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員編制?！?nbsp;這個參照標準其實早已提出，但是一直無法現(xiàn)實，縣一級基本是在每萬名常住人口0.5名衛(wèi)生監(jiān)督員左右的現(xiàn)狀，因此導致基層監(jiān)督隊伍人員嚴重不足，監(jiān)督員嚴重超負荷工作，無法達到應有的監(jiān)督效能和監(jiān)督覆蓋率。因此造成的監(jiān)管缺位，由衛(wèi)生監(jiān)督員個人來承擔責任，無論如何都是說不過去的。 就我所在的縣，轄區(qū)常住人口約65萬，衛(wèi)生監(jiān)督所現(xiàn)有人員28人，借調(diào)、抽調(diào)參加中心工作的就有6人，實際從事一線監(jiān)督工作的監(jiān)督員只有8人，需要監(jiān)管的醫(yī)療機構、公共場所、學校、托幼機構、傳染病防治、用人單位職業(yè)衛(wèi)生、放射衛(wèi)生、生活飲用水和集中供水單位、健康相關產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)等監(jiān)管對象有2000余家（不包含食品衛(wèi)生類），人均應監(jiān)督單位數(shù)量達到250家左右。除日常監(jiān)督外，還要查處違法案件，調(diào)查處理群眾舉報投訴，要全面覆蓋、規(guī)范地進行監(jiān)督是完全不可能的。 基層衛(wèi)生監(jiān)督機構工作條件差，監(jiān)管對象分布在城鄉(xiāng)農(nóng)村甚至邊遠山區(qū)，而工作用車輛嚴重不足，實際工作中只能突出重點，難以面面具到，出現(xiàn)監(jiān)管漏洞完全是情理之中的事。俗話說“巧媳婦難為無米之炊”，“少米之炊”其實一樣難為。 基層衛(wèi)生監(jiān)督員的待遇也不樂觀，以前是以職稱定工資標準，除工資以外單位按月發(fā)給獎金補貼，努力學習和工作，晉升、提高待遇都有盼頭?，F(xiàn)在許多地方都實行公務員或者參照公務員管理，工資標準不能按照職稱定，除擔任領導職務的人員外，其他所有監(jiān)督員不管學歷、資歷都只能定個科員待遇，致使工作了幾十年和工作沒幾年的人員工資沒多大差別，每月工資加補貼只有二千多元。相比同是行政執(zhí)法的其他部門人員，待遇低得有些可憐，而且除去每兩年考核合格晉升一級工資外，不當領導的話再無其他可晉升和提高待遇的途徑了，正所謂“起床一伸腰就碰到天花板”，這種狀況已經(jīng)嚴重挫傷監(jiān)督員的士氣和工作積極性。省、市級的工作人員下到縣里出差，每天補助差旅費是幾十元，而縣級衛(wèi)生監(jiān)督員下鄉(xiāng)每天補助差旅費是幾元，相差了近十倍。 基層衛(wèi)生監(jiān)督員不僅待遇低，執(zhí)法工作環(huán)境也非常惡劣。他們在查處非法行醫(yī)案件的時候，被圍攻、毆打、威協(xié)的情況時有發(fā)生，人身安全保障堪憂。我的一個同事，當年還是衛(wèi)生局的領導，帶隊下鄉(xiāng)查處非法行醫(yī)案件，就被非法行醫(yī)者的老父用物件打了。而我本人也在查處一起藥店非法行醫(yī)過程中，被店主唆使兩個小混混先后打電話進行人身安全威協(xié)。這只是發(fā)生在我身邊同事和自己身上的事情，由此推想全國該有多少這樣的事情呢？作為基層衛(wèi)生監(jiān)督員，我們不僅僅是用自己的努力工作來維護衛(wèi)生服務領域的正常秩序，也是在用自己的人身安危來維護衛(wèi)生服務領域的正常秩序。 在基層衛(wèi)生監(jiān)督機構工作，一個監(jiān)督科室要負責幾個專業(yè)的監(jiān)督執(zhí)法，相反的省、市級衛(wèi)生監(jiān)督機構都是一個監(jiān)督科室負責一個專業(yè)的監(jiān)督執(zhí)法，縣、區(qū)級監(jiān)督科室的工作量可想而知。更難堪的是，上級機構可以指導甚至要求下級開展各種專項行動，這些臨時性的工作占用了基層很大的時間與人力資源，上級布置的工作肯定是要完成的，那么，基層人員還有多少時間、精力完成自己的本職工作？ 基層衛(wèi)生監(jiān)督機構的科長有職、無“權”、無“利”，卻擔著天大的責任。他們掛著“科長”的名頭，無權決定重大問題的處置，只能按照領導的要求去做，在很多情況下就連科室人員的工作安排也無權決定。他們名為科長，是一個單位的中層領導，卻沒有能夠與待遇掛鉤的“級別”，領的是科員的工資；他們沒有職務津貼，沒有交通、通訊補貼，外出工作需要電話聯(lián)系，自己還要倒貼電話費。他們往往身兼數(shù)職，既當科長又是監(jiān)督員，有的還是兼職“秘書”或者司機，一個人做著幾個人的工作，領的只是與普通監(jiān)督員一樣的一份工資和補貼；為了盡快寫出上級臨時需要的工作計劃、總結或者需要準備的其它材料，節(jié)假日的時候單位領導和同志們都休息了，而有些科長們卻不得不加班加點，這些工作都是義務性的，沒有加班工資也沒有補貼。他們都有較強的工作和組織能力，都是單位的業(yè)務骨干，除少數(shù)可能晉升擔任領導職務外，在現(xiàn)在體制下絕大部分已經(jīng)沒有什么晉升的“前途”了，但是，他們?nèi)匀桓偢倶I(yè)業(yè)地工作，無怨無悔，因為，他們不僅把衛(wèi)生監(jiān)督作為自己的一份工作，更重要的是作為一份事業(yè)。 曾經(jīng)看到一個被起訴的縣級衛(wèi)生監(jiān)督所的科長的起訴材料，被追責起訴的原因是藥店非法行醫(yī)致人死亡。檢察院在起訴書中用這樣詞語來描述其“罪行”，“偏重于食品衛(wèi)生監(jiān)督，疏于醫(yī)療機構監(jiān)督；”“只對公路沿線交通方便的醫(yī)療機構進行監(jiān)督，沒有對偏遠農(nóng)村的衛(wèi)生所進行監(jiān)督”等等。即使實際情況如此，衛(wèi)生監(jiān)督工作的這個現(xiàn)狀，難道僅僅是這個科長的過失過錯嗎？更不可思議的是，為了證明這位被追責起訴的科長的瀆職、失職和負有責任，其所在縣衛(wèi)生局竟然出具證明，向檢察部門證明打擊非法行醫(yī)只是縣衛(wèi)生監(jiān)督所的職責，而不是縣衛(wèi)生局的職責。 除了上面所述基層衛(wèi)生監(jiān)督員工作的難處與艱辛以外，還有一個必須引起重視的問題。衛(wèi)生部自2002年發(fā)文要求推行食品衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理制度以來，似乎對衛(wèi)生監(jiān)督領域所涉行業(yè)的量化分級管理樂此不疲，相繼出臺了公共場所衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理的政策。作為國家層面的衛(wèi)生監(jiān)督主管部門，積極探索監(jiān)督管理的政策、機制、方法等等本無可厚非，可關鍵的是實行這些量化分級管理要求的是“自愿原則”，反過來又層層給下級下達工作任務指標，形成了這樣一個工作局面，即對管理相對人來說是“自愿”實行量化分級管理，對下級衛(wèi)生監(jiān)督機構和監(jiān)督員來說就是一項硬性的任務指標。一方面是管理相對人（經(jīng)營者）的“自愿”，另一方面是管理者的“硬性的任務”，這個工作該怎么做？為了完成任務指標，衛(wèi)生監(jiān)督員只好低三下四求爺爺告奶奶，給被監(jiān)督人叩頭作揖求他們配合工作完成任務，人家不高興不配合你還沒法開展工作完成任務，完全一個本未倒置的工作。雖然如此，衛(wèi)生監(jiān)督員還是要厚著臉皮去做，花費很大的時間精力去完成任務。如此這般，他們還有多少時間和精力去做本該傾盡全力去做的各項衛(wèi)生監(jiān)督本職工作？ 對現(xiàn)有衛(wèi)生監(jiān)督領域行業(yè)量化分級管理制度政策的微詞或者說非議，不僅是我本人所持觀點，許多衛(wèi)生監(jiān)督員都是如此，說明了什么問題？說明這個政策不合實際，說明這個制度不好推行，說明這個工作不應該這樣來做。 那么，衛(wèi)生監(jiān)督領域行業(yè)量化分級管理制度政策怎樣做才更合理更有效呢？依本人笨拙之見，應該把對管理相對人的“自愿原則”改成“強制性標準原則”（或者稱“強制性規(guī)范原則”），應該把量化分級管理制度與內(nèi)容融入各行業(yè)衛(wèi)生規(guī)范、標準之中去，讓量化分級管理與經(jīng)營單位的規(guī)格、規(guī)模、檔次掛鉤，把實行量化分級管理作為一個必備經(jīng)營條件，作為經(jīng)營者必須履行的一個義務與責任，這樣的話，推行量化分級管理的目標實現(xiàn)了，衛(wèi)生監(jiān)督機構與監(jiān)督員和經(jīng)營者的工作關系也不會“序位倒置”，工作責任性質(zhì)也不會“本未倒置”了。這樣的改革何樂而不為？ 回過頭來，繼續(xù)說說衛(wèi)生監(jiān)督員的現(xiàn)狀。對于衛(wèi)生監(jiān)督和衛(wèi)生監(jiān)督員的現(xiàn)狀，一位“寧俊網(wǎng)友”用詩歌寫到： 為了生活幾乎不睡；點頭哈腰就差下跪；日不能息夜不能寐；單位有事立馬到位； 屁大點事不敢得罪；一年到頭不離崗位；勞動法規(guī)統(tǒng)統(tǒng)作廢；身心憔悴無處流淚； 逢年過節(jié)家人難會；變更簽證讓人崩潰；工資不高還裝富貴；稍不留神就得犯罪； 拋家舍業(yè)愧對長輩；身在其中方知其味；不敢奢望社會地位；全靠傻傻自我陶醉。 再說說非法行醫(yī)的問題。非法行醫(yī)產(chǎn)生的原因有很多，有一些是深層的社會因素，根本的問題不解決，要想消滅非法行醫(yī)是難以實現(xiàn)的。而要想消滅非法行醫(yī)，短時間單獨依靠衛(wèi)生部門特別是衛(wèi)生監(jiān)督隊伍的力量也是難以辦到的。有網(wǎng)友在2007年發(fā)文做了如下分析： 各級衛(wèi)生執(zhí)法機構打擊非法行醫(yī)行為多么艱難，曾經(jīng)有人在“谷歌”上搜索了一下“黑診所”，與此相關信息多達33萬余條，這些與黑診所相關的信息，往往又都與另外兩個詞相關聯(lián)：一個是奪命，另一個是取締（或查封、搗毀）。這一方面說明黑診所在危害人民健康，另一方面說明，各級衛(wèi)生執(zhí)法機構在極力履行監(jiān)管職責，查辦非法行醫(yī)行為，凈化醫(yī)療服務市場。黑診所之所以屢禁不絕，絕不單純是一個地方的衛(wèi)生執(zhí)法人員監(jiān)管沒到位的問題，而是有著極其深刻的社會根源。 首先，醫(yī)療保障不健全，群眾看病難、看病貴，使得小診所成了城市低收入群體，特別是外來打工者的最先選擇。而在農(nóng)村地區(qū)，由于交通不便且以低水平的鄉(xiāng)村衛(wèi)生所為主要醫(yī)療力量，群眾就醫(yī)相對困難又缺乏選擇余地，黑診所更易得到生存的土壤。綜合這些因素，黑診所也就有了賴以生存的市場環(huán)境。 其次，衛(wèi)生監(jiān)管不力，這主要源于多年來衛(wèi)生行政部門并沒有一支專門從事醫(yī)療市場監(jiān)管的執(zhí)法隊伍，雖然近年來成立的衛(wèi)生監(jiān)督局（所）將醫(yī)療市場監(jiān)管列入了自己的職能，但隊伍數(shù)量不足、執(zhí)法水平不高的問題不是短時間內(nèi)所能解決的，監(jiān)管不力的現(xiàn)象存在也就在所難免了，因體制而產(chǎn)生的問題，不能讓具體負責監(jiān)管的個人承擔責任。 再其次，在現(xiàn)實情況下，非法行醫(yī)的特殊性使得衛(wèi)生執(zhí)法人員很是無能為力。一方面是衛(wèi)生監(jiān)督員人員少，監(jiān)管面寬，可能沒顧過來；另一方面是在現(xiàn)實社會里，許多黑診所都是隱藏在行醫(yī)者的住家內(nèi)，有的也沒有明顯標識，衛(wèi)生執(zhí)法人員很難發(fā)現(xiàn)，更無權進入其住房內(nèi)進行檢查，即使查到了，其診室內(nèi)往往只放幾個空藥箱，一個聽診器，一支體溫表，即使明知其住房內(nèi)藏有值錢的藥物，但衛(wèi)生執(zhí)法人員也不能進屋搜查，將其取締后，其還可換個更隱蔽的地方繼續(xù)行醫(yī)，沒收和罰款等處罰達不到傷筋動骨的程度。 相信是有衛(wèi)生監(jiān)督員撰文在網(wǎng)上發(fā)表過這樣的言論：“因非法行醫(yī)致人死亡的案件并不少見，而以涉嫌玩忽職守罪被公訴至法院的衛(wèi)生執(zhí)法人員并不多，正如無證駕駛導致交通事故致人死亡的事件屢見不鮮，而沒聽說有哪個交警因此被公訴至法院一樣。因為無論是非法行醫(yī)還是無證駕駛，其形成的原因是多方面的，我們不能簡單地將其的存在與負有監(jiān)管責任的人盡沒盡責劃上等號?！倍械木W(wǎng)友則對衛(wèi)生監(jiān)督的問責予以質(zhì)疑，非法行醫(yī)死人了衛(wèi)生監(jiān)督員要追究刑事責任受判刑，那么，“交警對交通的管理這么多年，仍有酒后駕車出人命的，獄警教育犯人那么多年仍有二進宮的他們是不是該判刑??？” 既然非法行醫(yī)形成原因與存在情況復雜，既然目前衛(wèi)生監(jiān)督隊伍力量如此薄弱，既然基層衛(wèi)生監(jiān)督員的責、權、利關系沒有妥善解決，那么，出現(xiàn)非法行醫(yī)患者死亡就啟動追究衛(wèi)生監(jiān)督員的刑事責任程序，是制度的鐵面無私法不容情？還是體制的冷漠無情？值得很好地思量！ 問責只是一種政治管理手段，而不是管理的目的。無需諱言，衛(wèi)生監(jiān)督隊伍確實有只占位置不干活的人，也有工作責任心不強的人，但是，現(xiàn)在的問責制度根本觸動不到這些人。大家都知道，在實際工作中是什么人在干活，是那些老實人、事業(yè)心強的人、責任心強的人。現(xiàn)實中有這樣一個說法，“管得多，做得多，累多錯也多；不管事，少做事，無功也無過。”現(xiàn)行的問責制度，只能“懲罰”那些老實人、事業(yè)心強的人、責任心強的人，是不能真正懲罰到該懲罰的懶人的。輕易啟動問責程序，特別是輕易啟動刑事問責程序，受到傷害的必然是衛(wèi)生監(jiān)督隊伍的骨干與中堅力量，受到傷害的必然是衛(wèi)生監(jiān)督隊伍自己。 |
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