一、案例引出：執(zhí)法實(shí)踐的困境與疑問(wèn)

    【案例一】

    B公司在A醫(yī)院審核同意后在C超市發(fā)布了印刷品醫(yī)療廣告。該廣告的內(nèi)容為：“美國(guó)新一代智能微創(chuàng)技術(shù)，攻克各類婦科腫瘤，3分鐘解決：子宮肌瘤、卵巢囊腫、宮頸病變、乳腺腫瘤；保全器官，愈后徹底，無(wú)需開(kāi)刀，無(wú)副作用?！痹搹V告未經(jīng)相關(guān)部門審查。甲工商分局認(rèn)定A醫(yī)院的上述行為違反了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第九條第一款的規(guī)定，構(gòu)成了引人誤解的虛假宣傳行為，故據(jù)該法第二十四條第一款的規(guī)定，責(zé)令A(yù)醫(yī)院停止違法行為，同時(shí)對(duì)其處以罰款人民幣5萬(wàn)元。同時(shí)，工商機(jī)關(guān)根據(jù)《廣告法》的相關(guān)規(guī)定，認(rèn)定B和C分別為廣告的設(shè)計(jì)者和發(fā)布者，并以該法對(duì)B和C進(jìn)行了行政處罰。

    這是一個(gè)典型的錯(cuò)案。這么說(shuō)的主要理由就是對(duì)虛假宣傳是什么以及虛假宣傳的構(gòu)成要件認(rèn)識(shí)不足。對(duì)于這一點(diǎn)，下文還將進(jìn)行闡述。造成這種困境的原因除了執(zhí)法人員的專業(yè)素養(yǎng)參差不齊外，還有我國(guó)對(duì)于虛假宣傳規(guī)制的立法缺陷。

    本案例提出了虛假宣傳在法律實(shí)踐中的另一問(wèn)題：不同主體之間的共同虛假宣傳行為應(yīng)該如何適用法律？有關(guān)虛假宣傳的各個(gè)法律條文之間存在什么關(guān)系？

    【案例二】

    丙工商分局執(zhí)法人員在網(wǎng)上進(jìn)行巡查時(shí)發(fā)現(xiàn)，甲公司在阿里巴巴等網(wǎng)站上宣稱：“本公司成立于2000年，注冊(cè)資本150萬(wàn)元，主營(yíng)產(chǎn)品為電子元器件、電子產(chǎn)品、電工儀表、電阻、電位器、溫度儀、電容、晶體管等。多年來(lái)，本公司一直為廣大電子成品制造廠商提供質(zhì)量精良、性能穩(wěn)定、種類齊全的系列化電子產(chǎn)品，在業(yè)界長(zhǎng)期保持著出色的成本優(yōu)勢(shì)?！苯?jīng)執(zhí)法人員立案調(diào)查核實(shí)，甲公司實(shí)際為電子技術(shù)咨詢公司，成立于2011年，注冊(cè)資本15萬(wàn)元，經(jīng)營(yíng)范圍僅為電子技術(shù)設(shè)計(jì)、咨詢，且公司自設(shè)立以來(lái)，業(yè)務(wù)量很小，發(fā)布的信息與實(shí)際情況明顯不符。據(jù)此，丙工商分局適用《廣告法》及其施行條例、細(xì)則對(duì)甲公司予以定性處罰。

    對(duì)于該行為的定性引發(fā)爭(zhēng)議。該行為究竟應(yīng)依據(jù)《廣告法》定性為虛假?gòu)V告，還是依據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》定性為虛假宣傳？筆者認(rèn)為，出現(xiàn)這種模糊認(rèn)識(shí)與虛假宣傳行為法律規(guī)定中存在的漏洞有關(guān)。但在具體的執(zhí)法實(shí)踐中，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)采用何種手段對(duì)于該漏洞進(jìn)行彌補(bǔ)呢？

    【案例三】

    2007年12月至2008年4月，S市共有32名消費(fèi)者以來(lái)電、來(lái)訪、信訪等多種形式，向政府部門反映D公司的天康膠囊、蟲(chóng)草膠囊產(chǎn)品存在虛假宣傳。經(jīng)乙工商分局調(diào)查，天康膠囊是受托為E公司生產(chǎn)的保健食品，經(jīng)核準(zhǔn)的原料為蝙蝠蛾擬青霉菌粉、酸棗仁；蟲(chóng)草膠囊是F公司受托生產(chǎn)的普通食品，主要原料是蟲(chóng)草菌絲體粉。自2007年3月起，D公司便在這些產(chǎn)品的外包裝盒、說(shuō)明書(shū)及印刷品等資料上，以《本草綱目拾遺》及《本草從新》中對(duì)冬蟲(chóng)夏草的介紹作為包裝背景圖案，宣傳冬蟲(chóng)夏草的營(yíng)養(yǎng)保健作用。其中，D公司對(duì)后一種產(chǎn)品在節(jié)日促銷包裝上宣稱其能治療惡性腫瘤。乙工商分局認(rèn)定D公司的行為違反了《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的規(guī)定，構(gòu)成了向消費(fèi)者提供虛假信息、作引人誤解的虛假宣傳，并適用《廣告法》的規(guī)定對(duì)其進(jìn)行了行政處罰。

    在確定某一行為是虛假宣傳后，對(duì)于選擇哪部法律進(jìn)行規(guī)制的爭(zhēng)議并不比前述任何問(wèn)題少。目前，我國(guó)涉及虛假宣傳的法律較多、執(zhí)法實(shí)踐不太統(tǒng)一，造成行政行為的權(quán)威受到損害。因此，我們非常有必要厘清各部法律之間有關(guān)虛假宣傳行為的適用問(wèn)題。

    綜合上述3個(gè)案例，本文提出的研究思路如下。首先，在法釋義學(xué)的層面上，如何正確認(rèn)識(shí)虛假宣傳構(gòu)成要件，辨析虛假宣傳相關(guān)概念的關(guān)系，彌補(bǔ)虛假宣傳的法律漏洞，探究《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《廣告法》以及《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律有關(guān)虛假宣傳法律規(guī)定的關(guān)系；其次，在行政執(zhí)法論層面上，提出工商行政管理機(jī)關(guān)在虛假宣傳案件中應(yīng)該遵循的原則；最后，在方法論層面上，對(duì)于本文案例研究的方法予以補(bǔ)充說(shuō)明。

    二、理論探究：虛假宣傳的評(píng)述與建構(gòu)

    （一）虛假宣傳的構(gòu)成要件

    本文將參考刑法學(xué)上犯罪構(gòu)成的四要件說(shuō)，將虛假宣傳行為的構(gòu)成要件按照客體要件、客觀方面、主體要件和客觀方面進(jìn)行分解。

    （1）客體要件

    虛假宣傳行為侵犯的是復(fù)雜客體，其不僅包括社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和競(jìng)爭(zhēng)秩序，還包括其他競(jìng)爭(zhēng)者的競(jìng)爭(zhēng)利益和消費(fèi)者（廣告信息接受者）的權(quán)利。

    （2）客觀方面

    虛假宣傳的客觀方面表現(xiàn)為利用廣告或者其他方法，對(duì)商品或者服務(wù)作出不真實(shí)、引人誤解的宣傳。具體而言，在行為方式上，虛假宣傳的行為方法表現(xiàn)為利用“廣告”或者“其他方法”，有別于虛假表示中的“在商品上”。在損害結(jié)果上，只要經(jīng)營(yíng)者做出使公眾誤解的宣傳行為，該法律事實(shí)就成立，不要求一定有損害結(jié)果發(fā)生。

    （3）主體要件

    虛假宣傳的主體是商業(yè)活動(dòng)中參與競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)該從廣義上理解為商品的生產(chǎn)者、銷售者，服務(wù)的提供者，以及廣告經(jīng)營(yíng)者、發(fā)布者。

    （4）主觀方面

    虛假宣傳的主觀方面通常表現(xiàn)為故意，并且以公眾對(duì)特定經(jīng)營(yíng)者的商品、服務(wù)產(chǎn)生誤解為目的，但在特殊情況下也可以表現(xiàn)為過(guò)失。

    要判斷一個(gè)行為是不是虛假宣傳，必須首先確定其是否滿足這四方面的條件。以【案例一】為例，工商行政管理機(jī)關(guān)要認(rèn)定A、B、C的虛假宣傳行為成立，必須在調(diào)查取證中嚴(yán)格按照四要件獲取當(dāng)事人的廣告是否虛假、哪一部分虛假，是否引起了不特定公眾產(chǎn)生誤解的證據(jù)，而不僅僅因?yàn)楫?dāng)事人廣告內(nèi)容未經(jīng)審查就想當(dāng)然地認(rèn)定其為虛假宣傳。

    （二）虛假宣傳的法律漏洞及應(yīng)對(duì)措施

    1.虛假宣傳的法律漏洞

    虛假宣傳的法律漏洞并沒(méi)有因?yàn)閲?guó)家對(duì)虛假宣傳規(guī)制的立法多而有所減少。相反，現(xiàn)實(shí)生活的多樣性使得虛假宣傳并不圓滿的法律規(guī)制體系顯得愈加捉襟見(jiàn)肘。對(duì)【案例二】中違法行為定性之所以引發(fā)爭(zhēng)議，很大程度上就與此有關(guān)。在該案例中，經(jīng)營(yíng)者虛假宣傳的內(nèi)容表現(xiàn)在“經(jīng)營(yíng)主體的設(shè)立時(shí)間、注冊(cè)資本、經(jīng)營(yíng)范圍、經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)等公司登記注冊(cè)信息和其他商業(yè)信息”上，這些似乎不具備商品的特征，不應(yīng)該屬于《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第九條調(diào)整的范圍。事實(shí)上，由于立法的缺陷，執(zhí)法實(shí)踐中諸如此類不圓滿的情況時(shí)常發(fā)生。

    結(jié)合法律實(shí)踐和域外立法經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)虛假宣傳存在的法律漏洞，我們基本上可以得出幾個(gè)方面的結(jié)論：對(duì)虛假宣傳的界定相對(duì)狹窄，對(duì)虛假宣傳內(nèi)容的規(guī)定不夠全面，未對(duì)虛假宣傳的判斷作原則性的規(guī)定。

    2.應(yīng)對(duì)措施

    法諺云：“法無(wú)明文規(guī)定不得為?！币婪ㄐ姓切姓C(jī)關(guān)的原則和底線。法律條文出現(xiàn)漏洞對(duì)于行政管理機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一種考驗(yàn)。具體到虛假宣傳來(lái)說(shuō)，工商行政管理機(jī)關(guān)首先應(yīng)該謹(jǐn)慎，慎用公權(quán)力的法器。在自身無(wú)法解決的情況下，可以適時(shí)請(qǐng)示上級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行批示和答復(fù)。然而，此種方法只是將問(wèn)題和矛盾進(jìn)行了轉(zhuǎn)移，并沒(méi)有解決問(wèn)題本身。若要在立法者通過(guò)修訂或解釋前有所作為，行政機(jī)關(guān)必須運(yùn)用法律解釋學(xué)的方法對(duì)法律漏洞加以彌補(bǔ)。然而，無(wú)論是對(duì)法律做夸大解釋、限縮解釋，還是將案件事實(shí)比附相關(guān)判例，法律解釋過(guò)程中都應(yīng)該遵循相關(guān)的原則，即目的原則、整體原則等。

    虛假宣傳行為在經(jīng)濟(jì)法上是一種需要進(jìn)行規(guī)制的違法行為。當(dāng)法律出現(xiàn)漏洞，無(wú)法確定某種行為是否為虛假宣傳時(shí)，則要從規(guī)制虛假宣傳的立法目的和將其置于經(jīng)濟(jì)法的整體結(jié)構(gòu)來(lái)進(jìn)行判斷。也就是說(shuō)，經(jīng)濟(jì)法規(guī)制虛假宣傳的用意在于：不僅要保護(hù)作為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益和處于弱勢(shì)地位的消費(fèi)者的權(quán)益，更要保護(hù)市場(chǎng)機(jī)制有效運(yùn)行、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展所依賴的正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)秩序與市場(chǎng)秩序。只要堅(jiān)持了這些原則，工商行政管理機(jī)關(guān)在虛假宣傳的法律漏洞面前才不至于不作為或者亂作為?；谏鲜龇治霰悴浑y解決【案例二】中存在的問(wèn)題：盡管當(dāng)事人發(fā)布的虛假信息指向企業(yè)主體，而不是“商品”，但是此種行為確實(shí)破壞了市場(chǎng)秩序，侵犯了其他經(jīng)營(yíng)者的利益，損害了消費(fèi)者的權(quán)益，而且使相關(guān)公眾產(chǎn)生了誤解的可能性。因此，適用虛假宣傳法律條文對(duì)其進(jìn)行定性并無(wú)不當(dāng)。

    （三）虛假宣傳的法律選擇及其適用

    虛假宣傳的法律選擇和適用一直以來(lái)都是工商行政執(zhí)法實(shí)踐中的難點(diǎn)和重點(diǎn)。由于規(guī)制虛假宣傳行為的法律比較繁雜，各部法律之間的關(guān)系便也變得復(fù)雜起來(lái)。具體而言，至少應(yīng)該包括以下兩種類型。

    1.法條競(jìng)合

    《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第九條第一款、第二十四條第一款與《廣告法》第三十七條之間存在著法條競(jìng)合的關(guān)系。法條競(jìng)合的法律適用原則是特別法優(yōu)于普通法、特別條款優(yōu)于普通條款、新法優(yōu)于舊法。

    從法律價(jià)值的角度來(lái)看，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》號(hào)稱“經(jīng)濟(jì)憲法”，“是一部兜底性的法律，只有在其他法律沒(méi)有規(guī)定的情況下才得以使用”。如果按照此種邏輯看，我們不難得出《廣告法》相對(duì)于《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》具有優(yōu)先性。然而由于我國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《廣告法》的立法缺陷，要確定《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和《廣告法》之間的適用關(guān)系，有必要對(duì)兩者的不同點(diǎn)進(jìn)行一番比較。首先，在立法基點(diǎn)上，前者以禁止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為、維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序?yàn)槟康模瑥男袨榻嵌攘⒎ń固摷傩麄?；后者是?guī)范廣告活動(dòng)的專門法，著重于規(guī)范宣傳的載體。其次，在表現(xiàn)形式上，前者不僅包括“廣告”，而且還包括“其他方法”。最后，在規(guī)制的主體上，前者規(guī)范的主體是虛假宣傳商品的生產(chǎn)者、經(jīng)銷者或服務(wù)的提供者（如果其表現(xiàn)形式為廣告，即為廣告主），廣告經(jīng)營(yíng)者只有在明知或應(yīng)知的情況下，才能受到相應(yīng)的處罰。后者規(guī)范的主體為廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者和廣告發(fā)布者。因而面對(duì)虛假宣傳案件時(shí)，工商行政管理機(jī)關(guān)必須考慮以上區(qū)別加以判斷，并針對(duì)個(gè)案的不同情況正確選擇適用法律。

    2.法律轉(zhuǎn)致

    有關(guān)虛假宣傳的法律轉(zhuǎn)致有兩種情形：一是完全性法律轉(zhuǎn)致，例如《產(chǎn)品質(zhì)量法》第五十九條規(guī)定，一旦構(gòu)成虛假宣傳便不適應(yīng)本法，而是應(yīng)用其他的法律（如《廣告法》）來(lái)進(jìn)行規(guī)制；二是不完全性法律轉(zhuǎn)致，如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第五十條確定了“以其他法律為原則，本法為例外”的法律轉(zhuǎn)致原則。對(duì)于前一種情形，只存在需要判定該行為是否為虛假宣傳的問(wèn)題，不存在法律選擇適用的問(wèn)題。對(duì)于后一種情況，在法律選擇適用時(shí)則要考慮是否需要轉(zhuǎn)致以及轉(zhuǎn)致到何種法律的問(wèn)題。有關(guān)虛假宣傳行為，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》之外尚有多部法律進(jìn)行規(guī)制。所以，一旦判定某種行為為虛假宣傳的話，適用《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的可能性就比較小，于是我們剩下的只有轉(zhuǎn)用何種法律的問(wèn)題。而適用其他法律的結(jié)果到最后無(wú)非落腳到《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》與《廣告法》。對(duì)于兩法之間的適用關(guān)系，前文已經(jīng)論述清楚，此處不再贅述。

    據(jù)上可知，【案例三】中乙工商分局選擇《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》對(duì)當(dāng)事人的行為進(jìn)行定性，轉(zhuǎn)而引用《廣告法》對(duì)其進(jìn)行行政處罰的行政行為是正確的。

    三、執(zhí)法建議：工商機(jī)關(guān)的繩墨與規(guī)矩

    通過(guò)前面的論述，我們已經(jīng)基本上把握了執(zhí)法過(guò)程中虛假宣傳行為存在的問(wèn)題，并且在這些問(wèn)題的基礎(chǔ)上評(píng)述和建構(gòu)了有關(guān)虛假宣傳的理論。盡管在評(píng)述和建構(gòu)理論時(shí)，本文已經(jīng)對(duì)相關(guān)的問(wèn)題提出了對(duì)策，但是那些對(duì)策多是基于具體問(wèn)題、具體方面的解答。接下來(lái)，筆者試圖在前述案例和理論的基礎(chǔ)上總結(jié)出兩條原則，為工商機(jī)關(guān)在虛假宣傳案件中的執(zhí)法工作提供參考。

    （一）責(zé)任和處罰相適應(yīng)

    責(zé)任與處罰相適應(yīng)是公平觀念在歸責(zé)問(wèn)題上的具體體現(xiàn)，其基本含義為法律責(zé)任的大小、處罰的輕重應(yīng)與違法行為或違約行為的輕重相適應(yīng)。由于我國(guó)有關(guān)虛假宣傳規(guī)制的法律體系比較混亂、相同的違法行為被法律設(shè)定了不同的法律責(zé)任、行政處罰計(jì)算方式并不科學(xué)等多方面因素的影響，責(zé)任和處罰相適應(yīng)原則在工商行政管理執(zhí)法的過(guò)程中落實(shí)得并不到位。【案例一】中，A、B、C三者的共同違法行為卻適用不同的法律和不同罰責(zé)，是造成甲工商分局行政行為最終被撤銷的原因之一。

    工商行政管理機(jī)關(guān)要落實(shí)好責(zé)任和處罰相適應(yīng)的原則，必須回到虛假宣傳的構(gòu)成要件上。從行為人的客觀表現(xiàn)、主觀惡性等多個(gè)方面進(jìn)行考察，做到法律責(zé)任的種類和輕重與違法行為或違約行為的具體情節(jié)相適應(yīng)，法律責(zé)任的種類和輕重與行為人的主觀惡性相適應(yīng)。

    （二）程序與實(shí)體相統(tǒng)一

    程序正確體現(xiàn)著公平、正義的法律觀念，在法律體系中具有獨(dú)特的價(jià)值，是公民合法權(quán)利的保護(hù)傘。具體到虛假宣傳的執(zhí)法中，工商機(jī)關(guān)需要注意一個(gè)重要的程序問(wèn)題便是管轄。

    讓我們回到【案例二】來(lái)討論這個(gè)問(wèn)題。該案需要注意的一個(gè)細(xì)節(jié)便是位于異地的丙工商分局對(duì)于甲公司在阿里巴巴網(wǎng)站上發(fā)布虛假?gòu)V告的行為有無(wú)案件管轄權(quán)。根據(jù)《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》和國(guó)家工商總局《關(guān)于加強(qiáng)廣告執(zhí)法辦案協(xié)調(diào)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》等文件的規(guī)定，廣告發(fā)布者所在地工商行政管理機(jī)關(guān)管轄異地廣告主存在一個(gè)移送管轄的問(wèn)題。對(duì)此，丙工商分局在執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)予以審視。

    “正義不僅應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見(jiàn)的方式加以實(shí)現(xiàn)。”這句法律名言意指案件不僅要判得正確、公平，并完全符合實(shí)體法的規(guī)定和精神，而且還應(yīng)當(dāng)使人感受到判決過(guò)程的公平性和合理性。事實(shí)上，對(duì)于工商行政執(zhí)法亦須如此。工商行政管理機(jī)關(guān)只有在具體的執(zhí)法過(guò)程中保障了當(dāng)事人的程序權(quán)利，才能實(shí)現(xiàn)法律的實(shí)體正義。

    □上海市工商局閘北分局

    王　政　毛　峰　阮　戟　趙　萍