文/蔡鵬鴻（上海國際問題研究院外交政策所研究員）

橫向議題是“跨太平洋伙伴協(xié)定”(TPP)談判進(jìn)程中的難點，也是美國推行下一代貿(mào)易和投資規(guī)則的關(guān)鍵議題。因此，美國迫切期待TPP談判能在橫向議題上有所突破，使TPP成為21世紀(jì)自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）的樣板。

一、TPP橫向議題基本內(nèi)涵

橫向議題（horizontal and cross-cutting issues）是相對于縱向議題而存在。常規(guī)FTA協(xié)定涉及的議題和問題，如關(guān)稅、原產(chǎn)地規(guī)則等，基本上屬于傳統(tǒng)意義上的縱向議題或問題，談判者通過磋商、談判過程，協(xié)調(diào)差異，平衡各方利益訴求，某個議題一旦達(dá)成一致，即可轉(zhuǎn)入另一個縱向議題談判。由于縱向議題之間界限清晰，因此談判和實施過程較為明確，相對而言，也比較容易管理。

所謂橫向議題，則是從橫平面方向?qū)v向議題全部或者部分議題產(chǎn)生影響的議題或問題。某個橫向議題及其原則規(guī)定一旦由談判國家達(dá)成一致，將被運用于自由貿(mào)易協(xié)定各章節(jié)主題，這些章節(jié)的主題或者議題問題，需要服從于任何一個橫向議題提出的規(guī)則要求。橫向議題長期來一直是TPP 談判關(guān)注的焦點。從目前的程序和進(jìn)程上看，TPP 談判涉及的橫向議題現(xiàn)已緊縮到：規(guī)則一致、國有企業(yè)、電子商務(wù)、競爭和供應(yīng)鏈、中小企業(yè)五大問題。

其一，規(guī)則一致議題。美國主張各國通過加入TPP同美國規(guī)則看齊，確保TPP地區(qū)商業(yè)運行規(guī)則與美國一致。其二，國有企業(yè)議題。美國認(rèn)為各國政府對國有企業(yè)的支持扭曲了市場的公平競爭，該議題是美國運用“競爭中立”政策建立下一代貿(mào)易規(guī)則提出的實質(zhì)性要求。其三，電子商務(wù)。美國希望通過制定電子商務(wù)規(guī)則在國際貿(mào)易中占據(jù)利益制高點，其甚至主張，希望TPP將因特網(wǎng)數(shù)據(jù)自由傳輸議題建構(gòu)為國際規(guī)范。其四，競爭力和供應(yīng)鏈問題。中間產(chǎn)品需求日益擴大，國際和地區(qū)供應(yīng)鏈設(shè)施日益成為影響企業(yè)和國家競爭力的關(guān)鍵問題。其五，中小型企業(yè)議題。TPP 協(xié)定草案專設(shè)中小企業(yè)一章，旨在促進(jìn)中小企業(yè)進(jìn)入TPP 市場。

上述五大議題一旦形成協(xié)定條款，將成為跨部門適用的規(guī)則。美國希望通過TPP談判，將整個地區(qū)的規(guī)則統(tǒng)一到自己的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)中，用希拉里·克林頓的話說，就是要對亞洲國家實施“邊界后規(guī)則改革”。

二、橫向議題談判進(jìn)程及其特征分析

TPP橫向議題是在多哈回合談判未果的背景下，美國調(diào)轉(zhuǎn)聚焦目標(biāo)，要在亞太地區(qū)做出努力，使TPP 成為其主導(dǎo)新一代貿(mào)易規(guī)則的切入點。盡管橫向議題目前已經(jīng)取得了一定進(jìn)展，但是，其談判仍將是未來幾年TPP談判的重點和難點。從談判進(jìn)程及對文本內(nèi)涵分析來看，TPP 橫向議題具有以下幾個特征:

第一，美國主導(dǎo)性。TPP起源于《跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定》(TPSEP)，美國并非創(chuàng)始國家，但自從美國全面加入TPSEP談判后，TPSEP就被TPP所取代。隨著美國的介入，亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)貿(mào)易架構(gòu)因此發(fā)生重大變動，美國成為TPP議題特別是橫向議題的倡導(dǎo)者、主導(dǎo)者。

第二，標(biāo)桿引領(lǐng)性。全球貿(mào)易新規(guī)則制定從傳統(tǒng)垂直型進(jìn)程向跨部門橫向型方向轉(zhuǎn)變，美國在此過程中把矛頭直指邊界后規(guī)則改革，使橫向議題成為下一代貿(mào)易規(guī)則的新標(biāo)桿。美國試圖將一系列橫向議題首先列入TPP協(xié)定條款，而后引領(lǐng)其他FTA協(xié)定制訂。

第三，外溢于非貿(mào)易領(lǐng)域。TPP橫向議題涵蓋的領(lǐng)域已經(jīng)突破了傳統(tǒng)意義上的貿(mào)易范圍。美國在橫向談判中提出的勞工權(quán)利、因特網(wǎng)規(guī)則等標(biāo)準(zhǔn)，超出了例行的貿(mào)易協(xié)定范圍，向社會領(lǐng)域甚至價值觀領(lǐng)域外溢。

第四，政治博弈特性。美國通過制定國際規(guī)則或者改造國際規(guī)則來保障自身利益，以最低的成本達(dá)到主導(dǎo)全球和區(qū)域貿(mào)易進(jìn)程的目標(biāo)。TPP橫向議題談判體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)要素和政治談判相互交織在一起的國際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)特征。

第五，呈現(xiàn)下一代貿(mào)易和投資規(guī)則走勢。美國多次提出，解決下一代貿(mào)易和投資規(guī)則問題是當(dāng)前美國貿(mào)易政策的重點，而下一代貿(mào)易和投資規(guī)則的重中之重就是邊界后規(guī)則。同時，美國學(xué)者指出，TPP橫向議題核心就是下一代貿(mào)易規(guī)則。

TPP橫向議題凸現(xiàn)的主要原因來自于國際貿(mào)易環(huán)境變動、20 世紀(jì)80～90年代的供應(yīng)鏈基礎(chǔ)設(shè)施難以滿足新世紀(jì)市場需求以及美國在其中的驅(qū)動作用。

三、橫向議題對TPP談判和國際貿(mào)易的影響

TPP橫向議題盡管在美國主導(dǎo)下成為TPP談判的重點，但也必須看到，這些議題畢竟體現(xiàn)了新世紀(jì)國際貿(mào)易環(huán)境變化條件下的全新貿(mào)易圖景，預(yù)示著國際貿(mào)易規(guī)則正在醞釀重大變革。而其對TPP談判和國際貿(mào)易產(chǎn)生的影響主要有：

第一、將繼續(xù)成為TPP談判的熱點問題。從這些年TPP談判進(jìn)程看，由于部分國家的反對，美國對橫向議題項目做出了調(diào)整，勞工問題等暫時不作為當(dāng)前談判的要點。但是從美國－哥倫比亞FTA等協(xié)定中可以看到，勞工問題等已經(jīng)列為協(xié)定條款。目前TPP 談判的相關(guān)議題中雖然沒有把勞工標(biāo)準(zhǔn)問題放入談判清單，但不等于以后不再提出。

第二、國際貿(mào)易規(guī)則爭議的表現(xiàn)形式由主張管轄邊界逐漸演變?yōu)楣茌犨吔绾鬆幾h。多邊貿(mào)易體制建立在《關(guān)稅暨貿(mào)易總協(xié)定(GATT)》和《世界貿(mào)易組織》之上的規(guī)則，本質(zhì)上體現(xiàn)了20 世紀(jì)較為傳統(tǒng)的貿(mào)易規(guī)則，關(guān)稅減讓僅僅體現(xiàn)了那個時代貿(mào)易活動的特點，其核心要求在于管住邊界。隨著信息技術(shù)和電子商務(wù)的出現(xiàn)和推廣，21世紀(jì)貿(mào)易活動趨于復(fù)雜化，全球貿(mào)易新規(guī)則制定將直接指向邊界后規(guī)則改革，TPP橫向議題顯現(xiàn)出貿(mào)易規(guī)則變動未來走勢的基本方向。

第三、消除非關(guān)稅壁壘成為TPP橫向議題和國際貿(mào)易規(guī)則改革關(guān)注的新焦點。TPP協(xié)定談判的重點不再是關(guān)稅和配額問題，創(chuàng)始成員的關(guān)稅率早已達(dá)到WTO的平均值之下，現(xiàn)在關(guān)注的焦點是非關(guān)稅壁壘問題，它們對技術(shù)貿(mào)易影響巨大。這體現(xiàn)了發(fā)達(dá)國家的當(dāng)前意向，或許這也是國際貿(mào)易發(fā)展到新階段的現(xiàn)實要求和發(fā)展趨勢，任何新興市場國家可能都無法回避。發(fā)達(dá)國家熱切希望通過投資最優(yōu)區(qū)位，把技術(shù)和生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到成本最優(yōu)地點，實現(xiàn)成本最低、收益最高的目標(biāo)。發(fā)展中國家有不少正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)增長階段，希望通過國際貿(mào)易和招商引資實現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。如果兩者相向而行，隱含著追求共同利益的本質(zhì)要求，完善國際貿(mào)易規(guī)則可能預(yù)示著南北關(guān)系出現(xiàn)變動的新趨勢。

第四、TPP橫向議題凸顯出美國渴望打開亞太服務(wù)貿(mào)易市場的緊迫要求。對美國而言，TPP市場不是美國制造業(yè)產(chǎn)品的出口重點。美國要把TPP打造成一個21世紀(jì)高質(zhì)量的樣板協(xié)定，意圖要在投資、服務(wù)和技術(shù)商品交易中居于主導(dǎo)地位。美國前貿(mào)易代表羅恩·柯克說，美國決不是要讓TPP成為以往FTA協(xié)定的翻版，而是建設(shè)未來亞太地區(qū)的多邊貿(mào)易框架，其關(guān)鍵就是服務(wù)貿(mào)易。這或許也是美國要求日本加速進(jìn)入TPP的經(jīng)濟(jì)目的，因為至少日本的金融服務(wù)業(yè)水準(zhǔn)高于其他亞太國家。

第五、美國將利用TPP 橫向議題施壓WTO。美國現(xiàn)在利用TPP談判和橫向議題對WTO談判甚至跨大西洋自貿(mào)區(qū)談判施加壓力。由部分WTO成員協(xié)商進(jìn)行的“服務(wù)業(yè)多邊協(xié)議”已經(jīng)啟動，美國針對歐盟信息流動的限制，在日內(nèi)瓦進(jìn)行的“服務(wù)業(yè)多邊協(xié)議”談判中可能提出“信息自由流動”議題，主張信息自由流動成為國際新規(guī)則。美國彼得森國際經(jīng)濟(jì)研究所的學(xué)者主張，現(xiàn)在應(yīng)該結(jié)束發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家這種簡單的劃分辦法，建立以美國為引領(lǐng)作用的經(jīng)濟(jì)體集團(tuán)，實施符合這一群體利益的國際新規(guī)則。橫向議題還可能是21世紀(jì)新區(qū)域主義。在新世紀(jì)，人們關(guān)注的是貿(mào)易－投資－服務(wù)為基礎(chǔ)的新規(guī)則，21世紀(jì)區(qū)域主義是以規(guī)則修訂者角色問鼎全球貿(mào)易規(guī)則，本質(zhì)上是對WTO提出的挑戰(zhàn)。這也應(yīng)當(dāng)成為研究TPP橫向議題的意義所在。

總之，TPP橫向議題已經(jīng)突破了一般貿(mào)易議題的內(nèi)涵，向社會領(lǐng)域、邊界后規(guī)則等國內(nèi)法制法規(guī)方向轉(zhuǎn)移。作為新世紀(jì)貿(mào)易政策問題，TPP橫向議題大多可歸納為非關(guān)稅壁壘議題，并非難以解決。但如今卻成為一大難題，原因在于美國主導(dǎo)的過程中，對談判國施加壓力而形成的反彈結(jié)果。

四、橫向議題對中國的影響

盡管中國目前未參與TPP談判，但TPP橫向議題對中國依然有重大影響。這些影響可以歸納為兩個方面:

第一，TPP總體上對中國的區(qū)域合作戰(zhàn)略是一個沖擊，加強周邊地區(qū)合作是中國夯實周邊地緣戰(zhàn)略依托的重要組成部分。自從中共十七大首次提出實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略之后，中國堅持建設(shè)東盟中國自貿(mào)區(qū)，全面落實中國東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系行動計劃，中國－東盟貿(mào)易額升至3628億美元(2011年) ，是十年前的5倍; 中國力推東盟加中、日、韓東亞一體化合作進(jìn)程，已經(jīng)制定并落實《東盟加3合作工作計劃》。在這一系列過程中，中國一直發(fā)揮著促進(jìn)作用，引領(lǐng)東亞合作。美國在東亞地緣經(jīng)濟(jì)格局變動背景下主動介入TPP，希望在亞洲有一個平臺，主導(dǎo)亞太地區(qū)一體化，這打亂了中國在東亞一體化進(jìn)程中擁有的格局和優(yōu)勢。

第二，TPP橫向議題對我國現(xiàn)行政治經(jīng)濟(jì)體制是一個潛在的威脅。美國提出的橫向議題是在多哈回合談判沒有結(jié)果的情況下，移師亞太，借殼上市，另起爐灶，試圖用新一代標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則來重新塑造自由貿(mào)易協(xié)定。美國引入的規(guī)則超越了WTO，提出的勞工條例、國有企業(yè)、因特網(wǎng)信息自由流動等，同傳統(tǒng)貿(mào)易議題沒有關(guān)系。但是，這些議題一旦變成TPP協(xié)定條款后，將成為美國未來同第三方談判的樣本，而且可能演變成全球性標(biāo)準(zhǔn)，這也就是TPP橫向議題如何影響新一代FTA的根本性玄機。TPP 橫向議題將對既有的FTA產(chǎn)生覆性影響，成為新一代FTA的樣板。這些標(biāo)準(zhǔn)一定程度上體現(xiàn)了未來發(fā)展的總體趨勢，符合任何經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展方向，不過，在可預(yù)見的時期內(nèi)，特別是在中共十八再次確認(rèn)的機遇期內(nèi)，這些規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)超過了我國現(xiàn)有政治經(jīng)濟(jì)體制架構(gòu)可以接受的現(xiàn)實，可以說，要是現(xiàn)在接受TPP 橫向議題的某些標(biāo)準(zhǔn)，中國的整個社會體制都將受到較大震動。（完）

（原文標(biāo)題為《TPP橫向議題與下一代貿(mào)易規(guī)則及其對中國的影響》）

文章來源：《世界經(jīng)濟(jì)研究》2013第7期（節(jié)選有刪減，未經(jīng)作者審閱，僅供內(nèi)部討論，本文僅代表作者觀點）

本篇編輯：金琳

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