【提要】

人民法院審理行政案件，應全面審查具體行政行為的合法性及合理性，通盤考慮行政相對人的合法權益和社會的公共利益，注重司法的社會效果，對待超過法定期限的違法行政行為，要具體情況具體分析，不應一概而論，統(tǒng)統(tǒng)撤銷。

【基本案情】

原告：陰??。

被告：銅川市公安局??分局。

第三人：焦??。

本案所涉及的具體行政行為是：被告銅川市公安局??分局于2010年7月23日對本案第三人焦??作出銅?公（?）決字（2010）第??號行政處罰決定書。該行政處罰決定書認為，行政相對人焦??2000年6月17日砸壞原告陰??汽車擋風玻璃等物品，其行為違犯了《中華人民共和國治安處罰條例》第二十四條第（四）項之規(guī)定，依照該規(guī)定，對第三人焦??的行為以損壞公私財物定性，作出拘留七日的行政處罰決定。2010年8月2日，行政處罰決定書送達相對人焦??及報案人陰??。訴訟中被告向本院提供了該行政處罰案件卷宗材料，其中含有見證人焦??、陰??等24人的詢問筆錄。

原告訴稱，2000年6月17日到9月，焦??多次糾集社會人員，打原告及家人、并砸毀財物，原告多次報警，被告多次出警，但十年未進行處理，無奈，原告上訪后，被告才對焦??作出了行政處罰決定。焦??的行為觸犯了刑法，但被告如今作出的行政行為事實不清，程序違法，適用法律不當，以行政處罰代替刑事責任追究。因此，請求依法撤銷被告的銅?公（?）決字（2010）第??號行政處罰決定書，賠償原告被焦??打砸造成的損失。原告未提供相應證據(jù)。

被告辯稱，原告提出他家被焦??打得多人受傷、財產(chǎn)較大損失不符合事實，經(jīng)我局調查，2000年6月17日，因家務糾紛，原告嫂子焦??與其舅父張??等人闖入原告家中，與原告及妻子發(fā)生沖突，焦??當場將原告的汽車擋風玻璃等物品損壞，根據(jù)該事實，我局認為：第三人焦??的違法行為不應承擔刑事責任，應給予行政處罰；該治安案件我局???派出所在2000年事發(fā)初期多次出警調查處理，因打架雙方是親屬關系，又因家務糾紛引起，派出所商請鄉(xiāng)司法所及??村委會對雙方進行了勸解，雙方和解。2009年8月30日，雙方因宅基地之爭再次發(fā)生沖突后，原告上訪，反映我局對2000年打架案未作處理結論，我局便再次立案調查，并依法作出處理。我局的行政程序并不違法，原告有關賠償損失的要求，因損失并非我局造成，我局不應賠償。

第三人焦??未答辯。

審理查明，2000年6月17日，因家務糾紛，本案第三人焦??(當時為原告陰??的嫂子，2001年與原告陰??之兄陰??離婚)和其舅父張??等人闖入原告家中，與原告及妻子發(fā)生沖突。被告下屬???派出所接到報案，多次出警，進行過調查和調解處理，此后，時隔九年，原告陰??未曾提及此事。2009年8月30日，原告陰??與第三人焦??因宅基地之爭再次發(fā)生沖突，原告于2009年9月28日向銅川市人民政府門戶網(wǎng)站投訴“十年血案，始終未了，革命一生，含淚離世”，并向有關部門上訪，反映被告對2000年的案件至今未處理。2009年10月26日，被告根據(jù)信訪材料正式立案，經(jīng)過調查詢問在場知情人，證實行政相對人焦??在2000年6月17日雙方?jīng)_突中確實毀壞了原告的汽車擋風玻璃和其它生活用品，按照當時的法規(guī)作出了上述行政處罰決定。行政決定書送達后，報案人陰??不服，申請復議，2010年9月27日，銅川市公安局作出復議決定，認為申請人陰??反映的“焦??多次糾集他人毆打其與家人，砸毀大量物品，造成較大財產(chǎn)損失”的情況缺乏相應證據(jù)證明，而被申請人銅川市公安局??分局的行政處罰決定合法正確，予以維持。原告不服，又提起行政訴訟。

【審理情況】

初審法院認為，被告的銅?公（?）決字（2010）第??號行政處罰決定書根據(jù)行政相對人焦??在斗毆中毀壞原告陰??的汽車擋風玻璃等財物的行為，依照當時的法規(guī)《中華人民共和國治安處罰條例》之規(guī)定作出拘留焦??七日的行政處罰決定，基本事實清楚，適用法律正確，處罰適當；關于原告陰??反映的“焦??多次糾集他人毆打其與家人，砸毀大量物品，造成較大財產(chǎn)損失”的事實，從現(xiàn)場見證人的證明情況來看，還不能落實，被告根據(jù)焦??的違法程度，將該案作為治安案件處理，未進行刑事責任追究并無不當；雖然該行政行為在程序上超期限作出，但不存在實體處理方面的重大錯誤，該行政行為不宜撤銷，否則會進一步降低行政執(zhí)法效率。原告要求被告賠償?shù)谌私??打砸行為造成自己的經(jīng)濟損失，其理由不足，本院不予支持。依照《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項之規(guī)定，作出判決：

一、駁回原告要求撤銷被告的銅?公（?）決字（2010）第??號行政處罰決定書的訴訟請求。

二、駁回原告要求被告賠償因第三人焦??打砸造成的損失的請求。

判決生效后，一審法院向被告發(fā)出了司法建議書，指出其被訴行政行為存在的問題。被告收到司法建議后，及時對干警進行了一次行政執(zhí)法教育培訓活動，并研究制定了相應的改進措施。

【評析】

　　 行政機關超過法定期限作出具體行政行為屬于行政行為程序違法的一種形式。實踐中，此類違法行為大體有這幾種情況：（一）、行為超法定期限作出，但實體處理合法；（二）、行為超法定期限作出，同時存在其它程序違法問題；（三）、行為超法定期限作出，實體處理不合法；除此之外，有的行政行為雖然超法定期限作出，但有正當理由，或有正當理由，而未辦理必要的合法手續(xù)。如此等等?，F(xiàn)行法律規(guī)定，違反程序的具體行政行為，行政復議機關和人民法院應當予以撤銷或者確認違法。但是，行政行為作為一種國家行為，是基于對公共利益的管理而進行的，對于維護社會秩序，促進社會發(fā)展，起著至關重要的作用，高效是憲法和法律規(guī)定的行政執(zhí)法的重要原則之一。如果法院不作具體地分析，對所有超過法定期限作出的行政行為，統(tǒng)統(tǒng)認定無效或撤銷，僅僅為了單純糾正行政機關的超限這一違法行為，卻造成了更大的行政資源浪費，又因社會管理不能及時到位，便發(fā)生更大的不正義的情況，使本來已經(jīng)遲來的正義又遲遲不能得以實現(xiàn)，不僅不能很好地保護行政相對人的合法權益，反而會加重損害其應得的合法權益。更容易陷入“具體行政行為――行政復議――具體行政行為――行政復議――行政訴訟――具體行政行為――”反復循環(huán)的怪圈，就有可能使一些行政管理職能無法及時發(fā)揮作用，對公共利益必然造成一定的損失。筆者認為，對于超期作出的具體行政行為的效力認定，行政復議機關和人民法院應當根據(jù)案件的不同情況，區(qū)別對待，作出處理：（一）對于單純超過法定期限但不存在其他違法情形作出的具體行政行為，行政復議機關和人民法院應當認定其程序存在瑕疵，但不宜直接作出撤銷的決定；（二）行政案件如果與本案的情況不盡相同，存在超過法定期限同時還存在其他違法情形，例如主體不合法、證據(jù)不足、事實不清、或者顯失公平等等程序或實體問題，這樣的具體行政行為，則應當予以撤銷，堅決糾正。

以本案為例，假若行政復議機關以超過法定期限為由撤銷了治安處罰決定，那么公安分局就要重新進行處理，由于實體上并不存在錯誤，極有可能作出內容與前相同的行政處罰決定。對于新的行政處罰決定，無論是否再次起用監(jiān)督程序，事實上已經(jīng)造成了行政效率下降的后果，有脖于行政執(zhí)法的效率原則。因此，對于此類單純超期違法的行政行為，沒有必要決定撤銷，當然，這不能導致司法支持違法行政，行政機關更不能因該違法行為未被司法否定而放松自我約束。違法行政行為也是要糾正的，復議機關和人民法院可以通過向行政機關提出意見書和建議書的方式予以糾正。因此，法院判決駁回原告訴訟請求，同時采用司法建議對公安行政管理進行有效的司法監(jiān)督。其做法無疑是正確的。

　　總之，具體行政行為超過法定期限作出，雖然直接違反了法律規(guī)定，已經(jīng)降低了行政效率，對于行政相對人的合法權益也造成一定影響，但針對這類具體行政行為，復議機關和人民法院應當全面審查其具體行政行為的合法性和合理性，通盤進行利益權衡，既要考慮申請人和第三人的合法權益，同時要考慮公共利益和社會效果，綜合分析，區(qū)別對待，妥善處理，而不應當簡單地、教條地作出決定，盲目撤銷行政行為。關于涉及法律上的問題，應在進一步探索的基礎上，由立法部門完善。

                                                      作者：十井卉