漢密爾頓 杰伊 麥迪遜著        

第四十四篇 對(duì)若干州的權(quán)力的限制    

   （麥迪遜）原載1788年1月25日，星期五，《紐約郵報(bào)》    

  致紐約州人民：    

  有利于聯(lián)邦權(quán)力的第五類條款對(duì)某些州的權(quán)力有下列限制：    

  一、“各州不得加入任何條約、同盟或聯(lián)盟；不得頒發(fā)逮捕特許證和報(bào)復(fù)性拘捕證；不得鑄造錢幣，不得發(fā)行信用證券，債務(wù)償付只許用金銀作為法定貨幣；不得通過(guò)褫奪公權(quán)的法案、溯及既往的法律或損害契約義務(wù)的法律；不得封賜任何爵位。”    

  禁止加入條約、同盟和聯(lián)盟是現(xiàn)行邦聯(lián)條款的一部分，而且由于毋需說(shuō)明的理由，而被錄入新憲法。禁止頒發(fā)逮捕特許證是舊制度中的另一部分，但在新制度中多少有點(diǎn)擴(kuò)充。    

  根據(jù)前者，各州在宣戰(zhàn)后可以頒發(fā)逮捕特許證；根據(jù)后者，在宣戰(zhàn)以前，在戰(zhàn)時(shí)都必須由合眾國(guó)政府頒發(fā)此種證件。由于下述好處，這個(gè)改變是完全合理的：其一是與外國(guó)打交道時(shí)能夠一致，其二是凡是行為要由國(guó)家負(fù)責(zé)的各州要對(duì)國(guó)家負(fù)直接責(zé)任。    

  要從各州收回的鑄造錢幣的權(quán)利，由邦聯(lián)政府交給了各州，除了規(guī)定成色和價(jià)值是國(guó)會(huì)的專有權(quán)以外，是作為一種與國(guó)會(huì)共同執(zhí)掌的權(quán)力。在這種情況下，新條款也是對(duì)舊條款的一種改進(jìn)。既然成色和價(jià)值決定于總的權(quán)力，各州有造幣權(quán)就只會(huì)增加許多費(fèi)用浩大的造幣廠和使通貨的形狀和重量多樣化。后一種不便使本來(lái)授權(quán)給聯(lián)邦首腦去達(dá)到的目的無(wú)法達(dá)到；就前者可以防止把金銀交給中央造幣廠改鑄的不便來(lái)說(shuō)，在總的權(quán)力下建立的地方造幣廠能同樣達(dá)到這個(gè)目的。    

  禁止信用證券的這一擴(kuò)充，必然會(huì)使每個(gè)公民感到滿意，其程度是與每個(gè)人的正義感及其對(duì)共同繁榮的真正源泉的理解成正比的。自從和平時(shí)期以來(lái)，美國(guó)由于紙幣對(duì)人與人之間的必要信任、對(duì)公眾會(huì)議的必要信任、對(duì)人們的勤勉和道德，以及對(duì)共和政府的性質(zhì)等等方面所造成的有害影響而遭受的損失，對(duì)各州造成了應(yīng)由此項(xiàng)輕率措施負(fù)責(zé)的極大的過(guò)失；它一定會(huì)長(zhǎng)時(shí)期令人不滿，或者不如說(shuō)是一種罪孽的積累，要不是在正義祭合上自愿犧牲用以達(dá)到此項(xiàng)目的的權(quán)力，就無(wú)法贖罪。除了這些有說(shuō)服力的理由以外，還可以指出，說(shuō)明各州不得具有管理貨幣權(quán)力的那些理由，同樣有力地證明各州不得隨意用紙幣來(lái)代替硬幣。如果每一州有權(quán)規(guī)定硬幣的價(jià)值，就會(huì)有象各州數(shù)目那樣多的各種通貨，這樣就會(huì)阻礙各州之間的交往。將對(duì)幣值作出追溯既往的變換，其他各州的公民會(huì)因而遭受損失，引起各州之間的仇恨。外國(guó)的老百姓可能由于同一原因而受到損失，聯(lián)邦會(huì)因一個(gè)成員的輕率而名譽(yù)掃地和遭到麻煩。各州發(fā)行紙幣權(quán)隨之產(chǎn)生的種種弊害，均不亞于鑄造金幣或銀幣。各州以金銀以外的東西來(lái)償還債務(wù)的權(quán)力，也被撤銷了，其原則和發(fā)行紙幣相同。    

  褫奪公權(quán)的法案，溯及既往的法律和損害契約義務(wù)的法律，違反了民約的首要原則和每一項(xiàng)健全的立法原則。前兩者業(yè)已在某些州憲法的前言中明確加以禁止，所有這些均為這些基本憲章的精神和目的所不容。然而我們自己的經(jīng)驗(yàn)教導(dǎo)我們，必須對(duì)這些危險(xiǎn)進(jìn)一步加以預(yù)防。因此，制憲會(huì)議非常適當(dāng)?shù)丶由狭诉@個(gè)有利于個(gè)人安全和私人權(quán)力的憲法保障。如果他們這樣做時(shí)并未真實(shí)地考慮到選民的真正感情和不容懷疑的利益，那我就大為上當(dāng)了。嚴(yán)肅的美國(guó)人民對(duì)指導(dǎo)議會(huì)的朝三暮四的政策感到擔(dān)憂。他們遺憾而憤慨地看到，影響私人權(quán)利的突然變化和立法上的干涉，成了有勢(shì)力而大膽妄為的投機(jī)家手中的專利事業(yè)，和社會(huì)上比較勤奮而消息不靈通的那一部分人的圈套。他們也看到，一次立法上的干涉只不過(guò)是重復(fù)干涉的第一個(gè)環(huán)節(jié)，以后的干涉是由于前一次干涉的結(jié)果自然造成的。因此，他們非常正確地?cái)喽ǎ枰撤N徹底的改革，這種改革將會(huì)排除在公共措施方面的投機(jī)，喚起普遍的慎重和勤奮，使社會(huì)事物按照常規(guī)進(jìn)行。禁止賜予任何爵位，是從邦聯(lián)條款中原來(lái)的，不需要再加說(shuō)明。    

  二、“各州未經(jīng)國(guó)會(huì)同意不得對(duì)進(jìn)出口商品征收任何進(jìn)口稅或關(guān)稅，除非此種課稅為執(zhí)行檢查法所絕對(duì)需要。任何一州對(duì)進(jìn)出口商品所課的關(guān)稅和進(jìn)口稅，其凈收入應(yīng)歸合眾國(guó)國(guó)庫(kù)使用，而此類征稅的法律得由國(guó)會(huì)修正和監(jiān)督。各州未經(jīng)國(guó)會(huì)同意不得征收任何噸位稅，不得在平時(shí)擁有軍隊(duì)或軍艦，不得與另一州或某一外國(guó)訂立任何協(xié)定或盟約；除非真正受到侵犯，或遇到刻不容緩的緊急危機(jī)，均不得從事戰(zhàn)爭(zhēng)?！?nbsp;   

  限制各州對(duì)進(jìn)出口商品的權(quán)力，是證明貿(mào)易必須由聯(lián)邦會(huì)議管理的一切論據(jù)所堅(jiān)持的。因此，在這個(gè)問(wèn)題上只需說(shuō)明如下一點(diǎn)：所加限制的方式看來(lái)要鄭重考慮，既要使各州有便利其對(duì)進(jìn)出口商品的合理決定權(quán)，又要使合眾國(guó)對(duì)濫用這個(gè)決定權(quán)加以合理的限制。這一條的其他細(xì)節(jié)所持的理由，要末非常清楚，要末已經(jīng)充分發(fā)揮，可以略而不述。    

  第六類和最后一類包括某些借以給予其他一切條款以效力的權(quán)力和條款。    

  一、其中第一條是，“為實(shí)施上述各種權(quán)力而制定一切必要與適當(dāng)?shù)姆傻臋?quán)力，以及經(jīng)本憲法授予合眾國(guó)政府或政府某一部門或單位的其他一切權(quán)力。”    

  憲法中很少部分會(huì)遭到比對(duì)這一條更為激烈的攻擊了。然而在對(duì)它進(jìn)行公正的研究時(shí)，沒(méi)有一部分是更加無(wú)懈可擊的。如果沒(méi)有這項(xiàng)實(shí)權(quán)，整部憲法將是一紙具文。因此，那些反對(duì)將這一條款作為憲法一部分的人，其用意只能是說(shuō)條款的形式不適當(dāng)。但是他們考慮過(guò)能用一種更好的形式來(lái)代替嗎？對(duì)這個(gè)問(wèn)題，憲法可能采用四種其他方法。他們可以抄襲現(xiàn)行邦聯(lián)條款第二條，禁止行使任何未經(jīng)明確授予的權(quán)力；他們可以設(shè)法從正面列舉“必要與適當(dāng)?shù)摹边@一籠統(tǒng)說(shuō)法所包括的權(quán)力；他們可以設(shè)法從反面列舉那些權(quán)力，詳細(xì)說(shuō)明籠統(tǒng)定義所未包括的權(quán)力；他們也可以對(duì)這個(gè)問(wèn)題完全保持緘默，讓人們?nèi)ソ忉尯屯茢噙@些必要與適當(dāng)?shù)臋?quán)力。    

  如果制憲會(huì)議采用第一種方法，即采用邦聯(lián)條款第二條，顯然新國(guó)會(huì)就會(huì)象以前的國(guó)會(huì)那樣繼續(xù)采取如下兩個(gè)辦法之一：或者把“明確”一詞解釋得極嚴(yán)，以致解除政府的全部實(shí)權(quán)，或者解釋得極寬，以致完全取消限制的力量。如果需要的話，很容易指出，邦聯(lián)條款所授予的重要權(quán)力，沒(méi)有一種不是多少借助于對(duì)原則的說(shuō)明或原則的含意而由國(guó)會(huì)所執(zhí)行的。由于在新制度下所授予的權(quán)力更為廣泛，管理新制度的政府會(huì)更加為難：要末無(wú)所事事背叛公眾利益，要末由于行使必不可少的和適當(dāng)?shù)摹⑼瑫r(shí)又是未曾明確授予的權(quán)力而違反憲法。    

  如果制憲會(huì)議試圖正面列舉實(shí)施其他權(quán)力所必需的和適當(dāng)?shù)臋?quán)力，那么就會(huì)涉及大量的與憲法有關(guān)的每個(gè)問(wèn)題的法律，而且不僅要適應(yīng)現(xiàn)有情況，還要適應(yīng)將來(lái)可能發(fā)生的一切變化；因?yàn)槊看沃匦逻\(yùn)用一般權(quán)力時(shí)，特定權(quán)力作為達(dá)到一般權(quán)力的目的的手段，必然經(jīng)常隨著該目的而變化，而且在目的始終如一的情況下，經(jīng)常有正當(dāng)?shù)淖兓?nbsp;   

  如果他們企圖列舉實(shí)施一般權(quán)力所不需要或不適當(dāng)?shù)哪承?quán)力或手段，這個(gè)任務(wù)至少也是不切實(shí)際的，并且會(huì)遭到進(jìn)一步的反對(duì)：列舉項(xiàng)目中的每個(gè)缺點(diǎn)，會(huì)相當(dāng)于正面授予的權(quán)力。    

  如果為了避免這種結(jié)果，他們企圖列舉一部分例外，而把其余的籠統(tǒng)地稱之為“不必要的或不適當(dāng)?shù)摹?，那么必然?huì)發(fā)生所列舉的只包括少數(shù)例外的權(quán)力；而這些權(quán)力未必是可取的或可以容許的，因?yàn)榱信e時(shí)當(dāng)然要選擇最不必要或最不適當(dāng)?shù)?，而且包括在其余?dāng)中的不必要的和不適當(dāng)?shù)臋?quán)力，就會(huì)比在沒(méi)有局部列舉的情況下更少地被強(qiáng)制排除在外。    

  如果憲法在這個(gè)問(wèn)題上只字不提，毫無(wú)疑問(wèn)，其寓意必然是作為執(zhí)行一般權(quán)力的必要手段的一切特別權(quán)力，會(huì)歸政府執(zhí)掌。在法律上或理論上建立的原則，沒(méi)有一個(gè)比在需要目的的地方和授予手段的地方更加清楚了；在授予全權(quán)去做一件事的任何地方，進(jìn)行此事所需的每種特別權(quán)力也就包括在內(nèi)了。因此，如果制憲會(huì)議采取最后這種方法，現(xiàn)在對(duì)其計(jì)劃提出的每個(gè)反對(duì)意見表面上仍舊會(huì)講得通的，而且還會(huì)造成一種真正的不便，那就是并沒(méi)有消除在緊急情況下可能用來(lái)使聯(lián)邦主要權(quán)力成為疑問(wèn)的口實(shí)。    

  如果有人問(wèn)：假使國(guó)會(huì)把憲法的這一部分作出錯(cuò)誤解釋，而且行使根據(jù)憲法的真正意義并非認(rèn)為正當(dāng)?shù)臋?quán)力，結(jié)果會(huì)怎么樣呢？我的答復(fù)是：結(jié)果如同他們把授予他們的任何其他權(quán)力作出錯(cuò)誤解釋或加以擴(kuò)大一樣；如同將一般權(quán)力削減為個(gè)別權(quán)力，而這些權(quán)力中的任何一種都會(huì)遭到違反一樣；總之，如同各州議會(huì)違反其各自的憲法權(quán)力一樣。首先，篡權(quán)的成功將取決于行政和司法部門，它們解釋法令并使之生效；最后必須從人民那里取得矯正辦法，他們能通過(guò)選舉比較正直的代表來(lái)取消篡奪者的法令。事實(shí)是，用這個(gè)最后辦法來(lái)防備聯(lián)邦議會(huì)的違憲法令要比防備州議會(huì)的違憲法令更加可靠，理由很清楚，前者的每一條違憲法令將要侵犯后者的權(quán)利，這些議會(huì)隨時(shí)準(zhǔn)備注意某種改變，向人民敲起警鐘，并且利用其地方勢(shì)力來(lái)更換聯(lián)邦代表。由于在州議會(huì)和注意前者行為的有關(guān)人民之間并無(wú)這樣的中間機(jī)構(gòu)，所以違反州憲法多半不會(huì)受到注意，也不會(huì)得到糾正。    

  二、“本憲法和合眾國(guó)依此制定的法律，以及根據(jù)合眾國(guó)的權(quán)力而締結(jié)或?qū)⒁喗Y(jié)的一切條約，皆為本國(guó)的最高法律；各州法官必須受其約束，而不問(wèn)該州的憲法或法律是否與此相抵觸?！?nbsp;   

  憲法反對(duì)者的輕率熱情，誘使他們對(duì)憲法的這一部分進(jìn)行攻擊，如果沒(méi)有這一部分，就是一種明顯的和帶有根本性的缺陷。為了充分理解這一點(diǎn)，我們只要暫時(shí)假定，由于保留了一條有利于州憲法的條款會(huì)使州憲法成為至高無(wú)上的東西。    

  首先，因?yàn)檫@些州憲法授予州議會(huì)以絕對(duì)的自主權(quán)，在現(xiàn)行邦聯(lián)條款未曾作為例外的一切情況下，新憲法中包括的一切權(quán)力，凡是超出邦聯(lián)列舉的那些權(quán)力的，都會(huì)被取消，新國(guó)會(huì)就要處于與其前任同樣沒(méi)有實(shí)力的狀態(tài)。    

  其次，由于某些州的憲法甚至并未明確而完全承認(rèn)邦聯(lián)現(xiàn)有的權(quán)力，如果明確保留州憲法至高無(wú)上的權(quán)力，在這些州里就會(huì)使新憲法包含的每種權(quán)力成為問(wèn)題。    

  第三，由于各州的憲法彼此大不相同，所以可能發(fā)生這樣的情況：對(duì)某些州來(lái)說(shuō)同樣重要的一個(gè)條約或一種國(guó)家法律，會(huì)同某些州的憲法發(fā)生抵觸，而同另外一些州的憲法并不抵觸，結(jié)果在某些州里是有效的，在其他一些州里卻屬無(wú)效。    

  總之，全世界將初次看到一種以顛倒一切政府的基本原則為基礎(chǔ)的政府制度；全世界將看到整個(gè)社會(huì)的權(quán)力到處服從于各部分的權(quán)力；全世界將看到一只頭腦聽從四肢指揮的怪物。    

  三、“參議員和眾議員、某些州議會(huì)的議員以及合眾國(guó)和各州的一切行政和司法官員，均須宣誓，或正式表明擁護(hù)本憲法。”    

  曾經(jīng)有人問(wèn)道：為什么州長(zhǎng)官必須支持聯(lián)邦憲法，而合眾國(guó)官員卻不必同樣宣誓支持州憲法呢？這個(gè)區(qū)別可歸因于幾個(gè)理由。我自己對(duì)于明確而帶有結(jié)論性的一種理由表示滿意。聯(lián)邦政府成員對(duì)州憲法的執(zhí)行不起作用。相反，州政府的成員和官員對(duì)聯(lián)邦憲法的執(zhí)行將起重要作用。在一切情況下，總統(tǒng)和參議院的選舉將決定于某些州的議會(huì)。    

  眾議院的選舉首先同樣決定于同一權(quán)力機(jī)關(guān)；并且可能永遠(yuǎn)由各州官員根據(jù)法律來(lái)進(jìn)行。    

  四、在使聯(lián)邦權(quán)力生效的條款中，可以加上那些屬于行政和司法部門的條款，但是因?yàn)檫@些條款要留在其他地方進(jìn)行特別研究，我在這里不再多講。    

  我們現(xiàn)在已經(jīng)詳細(xì)檢查了新憲法授予聯(lián)邦政府的那些權(quán)力的所有條款，并且得出的無(wú)可否認(rèn)的結(jié)論是：沒(méi)有任何部分的權(quán)力是實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦的必要目標(biāo)所不需要或不適當(dāng)?shù)?。因此，是否授予所有這些權(quán)力的問(wèn)題，成了另一個(gè)問(wèn)題。這就是，是否要建立一個(gè)能應(yīng)付聯(lián)邦危機(jī)的政府，或者換句話說(shuō)，聯(lián)邦本身是否要維持下去。