肖金成

    城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略已得到社會各界的認(rèn)同，但對城鎮(zhèn)化的認(rèn)識仍不是很一致，無論是政府官員還是一些學(xué)者，更多重視的是城鎮(zhèn)化的外延。他們認(rèn)為城鎮(zhèn)化就是加快城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)，還有人認(rèn)為城鎮(zhèn)化就是把農(nóng)村建設(shè)成為城市。所以就有了“土地城鎮(zhèn)化”、“農(nóng)村城鎮(zhèn)化”的概念，在實(shí)踐上則出現(xiàn)了“圈地運(yùn)動”和“造城運(yùn)動”。凡此種種，均不同程度地忽視了城鎮(zhèn)化的本質(zhì)。我認(rèn)為城鎮(zhèn)化的本質(zhì)可概括為四個字：農(nóng)民進(jìn)城。人的城鎮(zhèn)化才是城鎮(zhèn)化的本質(zhì)含義。

要讓農(nóng)民進(jìn)得來留得下過得好

    城鎮(zhèn)化是農(nóng)村的推力和城市的拉力共同作用的結(jié)果。隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)需要的勞動力越來越少，農(nóng)村富余勞動力越來越多。農(nóng)民要改善自己的生活條件，提高自己的生活水平，必然從農(nóng)業(yè)之外尋找出路。而工業(yè)和服務(wù)業(yè)大多聚集在城市和城鎮(zhèn)。隨著工業(yè)化的推進(jìn)，對勞動力的需求越來越大，需要從農(nóng)村吸納大量的勞動力。因此，可以說，城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢。城鎮(zhèn)化水平用城鎮(zhèn)化率來表示，城鎮(zhèn)化率就是城市和城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎?。也就是說只有城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)人口的增長才能提高城鎮(zhèn)化水平，城市占地的增加，城市范圍的擴(kuò)大，并不必然帶來城鎮(zhèn)化水平的提高。

    十八大報告提出：加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。改革開放以來，我國在制度上的最大突破除了實(shí)行承包制之外就是允許農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商。到2012年底，全國進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民數(shù)量已超過2.5億人，成為我國諸多行業(yè)中產(chǎn)業(yè)工人的主體力量。但舉家外出的務(wù)工農(nóng)民數(shù)量僅有3000萬人，其他的人多為一個人進(jìn)城，這些來自農(nóng)村的務(wù)工者是城鎮(zhèn)化的一部分，但卻是不完全的一部分。他們周而復(fù)始地在城市和農(nóng)村流動，成為“兩棲人”和“城市邊緣人”。

    城市常住人口既包括城市居民也包括長期在城市工作的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)含義就是將進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民轉(zhuǎn)化為真正的城市居民，但長期以來，農(nóng)民雖進(jìn)了城，但沒有改變農(nóng)民身份，沒有享受市民們享受的福利和保障，沒有享受或很少享受城市政府的公共服務(wù)，譬如子女就學(xué)、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、養(yǎng)老保險等等，改變戶籍更是難上加難。為此，十八大報告明確提出了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題和城鎮(zhèn)常住人口的公共服務(wù)均等化問題。推進(jìn)城鎮(zhèn)化或者說提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量就是讓農(nóng)民進(jìn)得來、留得下、過得好，把這三條解決了，我國的城鎮(zhèn)化就實(shí)實(shí)在在地推進(jìn)了。

實(shí)現(xiàn)市民化首先是福利和保障

    如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化？很多人首先考慮解決農(nóng)民工戶籍問題，但是戶籍問題的解決確實(shí)非常難。實(shí)際上戶籍不僅僅是一個戶口問題，而是附著在城市戶口上面的福利，這才是它的要義。所以，問題的關(guān)鍵是讓農(nóng)民工享受到和所在城市居民同等的福利和保障。我的一個整體思路就是，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，從解決進(jìn)城農(nóng)民的福利和保障開始，最后解決其戶籍問題。

    有很多人認(rèn)為，為農(nóng)民工提供保障是一個天文數(shù)字。但我不這樣認(rèn)為，因?yàn)槭聦?shí)上農(nóng)民工的保障是自己為自己保障。如果農(nóng)民在進(jìn)城的第一天起就繳納他的社會保障金，比如說養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險，由自己和所在企業(yè)交錢，那么累積起來就是自己為自己保障。但遺憾的是，因?yàn)闆]有及時建立這樣的社會保障制度，或者說沒有建立全國統(tǒng)一的社會保障制度，導(dǎo)致目前要在短時間內(nèi)解決這一問題變得比較困難。多數(shù)農(nóng)民工是跨地區(qū)、跨省流動的。大城市以及東部沿海地區(qū)的政府和居民都期望年輕的農(nóng)民來打工，貢獻(xiàn)青春和活力，年老的時候再回到農(nóng)村去，但缺乏讓農(nóng)民工全家進(jìn)入城市共同生活的準(zhǔn)備?？梢姡谡J(rèn)識障礙以外，還存在一個利益障礙。要實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，必須消除利益障礙。再看住房問題，總體上我不認(rèn)為這構(gòu)成農(nóng)民進(jìn)城的障礙，因?yàn)橘I不起房子可以租房子。城市政府也可以建一些廉租房，專門面向進(jìn)城農(nóng)民，以便盡可能改善農(nóng)民工的居住問題。

    城鎮(zhèn)化不僅為工業(yè)化提供人力資源，不斷擴(kuò)大市場需求，為經(jīng)濟(jì)增長提供新的動力，也將促使城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)調(diào)整和縮小城鄉(xiāng)差距。

    以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心，更是城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的核心。全面建成小康社會是2020年的基本目標(biāo)。加快農(nóng)村富余勞動力向城市和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，提高我國的城鎮(zhèn)化水平，是我國全面建成小康社會的必然選擇。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的順利推進(jìn)，需要將滯留在農(nóng)村的大量富余勞動力轉(zhuǎn)移到城市和城鎮(zhèn)的二、三產(chǎn)業(yè)，也要有序轉(zhuǎn)移一批農(nóng)村人口，擺脫目前嚴(yán)重失調(diào)的人口城鄉(xiāng)分布格局對國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的制約。城鎮(zhèn)豐富的教育資源和高效的資源利用有利于人口科學(xué)文化素質(zhì)的提高，也有利于減輕生態(tài)脆弱地區(qū)的壓力，從而改善生態(tài)環(huán)境。

    此外，推進(jìn)城鎮(zhèn)化也有利于解決長期以來難以解決的城鄉(xiāng)居民收入差距過大的問題。我國目前農(nóng)業(yè)增加值僅占十分之一，但農(nóng)村窩積了太多的人口，農(nóng)村人口將近二分之一，這是城鄉(xiāng)差距難以縮小的根本原因。要富裕農(nóng)民，必須減少農(nóng)民，而減少農(nóng)民的主要出路就是讓農(nóng)民轉(zhuǎn)移出來，歸根結(jié)底，我們要靠農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)移來解決農(nóng)民的專業(yè)化問題和經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大問題。

    （作者系國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長、研究員）