在中國古代專制集權(quán)的政治制度下，皇帝是軍國大政的最高決策人。代表皇帝參與決策并且執(zhí)行決策的是宰相。從秦始皇統(tǒng)一中國，建立中央專制集權(quán)統(tǒng)治以來，歷朝歷代的皇帝制度和宰相制度，既一脈相承，又有所變更。與西漢相比，唐代宰相沒有漢代宰相權(quán)力那么大，也沒有設(shè)立像太尉那樣的中央最高軍事長官。唐代中央決策機(jī)制以三省六部制為特色。

      用現(xiàn)代政治制度的精神來考察，所謂三省六部體制，實(shí)際上是一種決策權(quán)、審議權(quán)和行政權(quán)合一的制度。在三省六部制度下，中書省出令，門下省審議，尚書省頒布執(zhí)行。然而三省長官原則上都是宰相，實(shí)際參與制定決策的過程。另外，從唐初以來，其他官員還可以參議朝政等名義預(yù)宰相事。太宗時(shí)代，出現(xiàn)“同中書門下三品”、“同中書門下平章事”等稱號(hào)，并且在高宗以后變成正式的宰相名號(hào)。唐代宰相在一起議政的地方叫政事堂，開元二十一年（723年）改為“中書門下”，并且于其后列置五房，即吏房、樞機(jī)房、兵房、戶房、刑禮房，“分曹以主眾務(wù)焉”（《新唐書?百官制一》）。對(duì)于唐代中書門下后列置五房的具體建制，今人雖然知之不多，但兵房主管軍事方面的事務(wù)當(dāng)為必然之事。

      政事堂對(duì)于軍事問題的處理和決策功能，原則上可以用“最高國防會(huì)議”的現(xiàn)代概念來表述。但在古代，無論是宰相還是中書門下政事堂，都不可能撇開皇帝獨(dú)立決策行政，他們都只能以皇帝的名義發(fā)布政令。唐代皇帝與宰相討論軍國大政主要有常朝、入閣和延英召對(duì)三種形式。常朝是指文武五品以上職事官和清望官等每日或隔日在政殿（宣政殿）朝見皇帝，面奏政事。儀仗隨百官退下后，宰相與皇帝議決大政。入閣是指皇帝在便殿（紫宸殿）接見九品以上官員朝見后，宰相與皇帝商議政事。以上兩種都是皇帝與宰相在朝參儀式后進(jìn)行決策。唐代后期，皇帝多在延英殿處理政事，有時(shí)專門就軍國大政召見宰相，被稱為延英召對(duì)（按，參加延英召對(duì)的官員，除宰臣外，也包括其他官員）。如果宰相有事要與皇帝面商，則稱“奏開延英”。由于唐朝后期常朝并不常舉，延英殿的御前決策形式便顯得格外重要。這樣，“開延英”便從一種朝參的儀式變成了決策的形式。我們且以《舊唐書》卷170《裴度傳》中六次延英決策為例：
      （1）元和十年（815年），裴度被刺客所傷，憲宗在拜相前一日宣旨給裴度說：“不用宣政參假，即延英對(duì)來?！?
      （2）元和十一年六月，蔡州行營唐鄧節(jié)度使高霞寓兵敗于鐵城，朝廷內(nèi)外一片驚慌?！跋仁窃t群臣各獻(xiàn)誅吳元濟(jì)可否之狀”，朝臣多言罷兵赦罪為便，“翰林學(xué)士錢徽、蕭語尤切，唯度言賊不可赦”。宰相們揣摩“上必厭兵”，想在延英見皇帝時(shí)“以罷兵為對(duì)”。但是，“延英方奏”，還沒有等宰相們開口，憲宗便直截了當(dāng)?shù)卣f，勝敗乃兵家常事，“今但論此兵合用與否，及朝廷制置當(dāng)否，卿等唯需要害處置。將帥有不可者，去之勿疑；兵力有不足者，速與應(yīng)接。何可以一將不利，便沮成計(jì)？”

    （3）元和十二年，裴度被任命為淮西宣慰處置使到前線督師，“度既受命，召對(duì)于延英”，裴度向憲宗表示“賊滅則朝天有日；賊在則歸闕無期”。
    （4）長慶初，穆宗罷裴度兵權(quán)，為東都留守，命元稹為相。“諫官相率伏閣門詣延英門者日二三?！?
    （5）裴度奉召至京師，向穆宗謝罪：“受命討賊無功?！蹦伦诎参克骸八x知，朕于延英待卿”。
    （6）敬宗欲巡幸洛陽，同平章事、山南東道節(jié)度使裴度“自興元來，因延英奏事，帝語及行幸事”。
      根據(jù)以上事例可以看出，“延英”已經(jīng)成為皇帝同宰相討論軍國大政的重要場所。宰相見皇帝，或者皇帝要接見宰相，都要開延英。特別是上舉第二條材料顯示，延英的宰相們要就用兵策略、將帥任免、兵力調(diào)遣提出意見，是關(guān)于御前軍事決策的典型事例。

      御前會(huì)議討論的當(dāng)然不只是軍事問題，但是重大的軍事決策必須有皇帝的批準(zhǔn)，才能實(shí)施。會(huì)昌年間，宰相李德裕指揮對(duì)澤潞的戰(zhàn)爭，大小之事，幾乎都要奏請(qǐng)皇帝批準(zhǔn)。如《請(qǐng)授王宰兼行營諸軍攻討使?fàn)睢诽岬?，“前月二十九日延英面奉圣旨，亦以兩道?jié)度同在一處非便。臣等商量，望授王宰兼行營諸軍攻討使……，未審可否？”可見在延英御前會(huì)議上，宰相已經(jīng)面奉武宗皇帝的旨意。宰相們提出任命王宰為攻討使的具體意見后，還要再次以書面形式請(qǐng)求皇帝批準(zhǔn)。

      中國古代皇帝制度的專制主義特征，決定了其權(quán)力運(yùn)作的非規(guī)則性。也就是說，一方面有制度規(guī)定，另一方面，在制度之外，皇帝因個(gè)人喜好和政治生態(tài)的需要，并不按照規(guī)則行事。而且后者往往是政治權(quán)力運(yùn)作的常態(tài)。從軍國大政的決策這個(gè)層面上看，就表現(xiàn)為最高決策的皇帝極權(quán)和寵臣擅權(quán)的矛盾現(xiàn)象。所謂皇帝極權(quán)，是指皇帝獨(dú)攬大權(quán)，是軍國決策的最高仲裁者。但就是在極權(quán)之下，孳生異化的政治力量，使決策出現(xiàn)偏離皇權(quán)的傾向，特別是在皇帝為了控制臣下或皇帝無法控制臣下時(shí)，極權(quán)化必然導(dǎo)致決策權(quán)力的異化。于是撇開宰相——制度規(guī)定的決策者而產(chǎn)生了新的權(quán)力中心。在中國古代，不外乎三種勢力：宦官、外戚、侍奉內(nèi)廷的寵臣。在唐代主要就是侍奉內(nèi)廷的學(xué)士和宦官。學(xué)士參與決策，諸如唐朝前期有所謂北門學(xué)士，唐朝后期有制度化了的翰林學(xué)士?；鹿賱t主要有掌禁軍的神策軍中尉和掌機(jī)密的樞密使。在史籍上，這些人擅權(quán)的事實(shí)有班班記載，無須我們?cè)诖速樖觥?

        那么，從制度層面看，為什么這些人能夠左右國家軍政決策？一般而言，并不是外戚、宦官或者學(xué)士取代了原來的權(quán)力中心，而是壟斷了決策的資訊。因?yàn)?，無論是皇帝或者宰相作出重大軍政決策，都必須根據(jù)一定的資訊。在實(shí)際的政治運(yùn)作中，有些決策根據(jù)是可以拿來討論和說明的，有些是不可以拿來討論或?qū)儆诠綑C(jī)密而不便公布的。但是，決策理由或者根據(jù)卻是不可缺少的?；实壑皇切湃螌檺鄣膶W(xué)士或者宦官提供的情報(bào)與建議，就主動(dòng)或被動(dòng)地使他們壟斷了資訊來源，這是唐代宦官能夠竊據(jù)權(quán)力中心的重要原因（宦官控制神策軍只是派生的原因）。恰恰是在這個(gè)問題上暴露出唐代軍事決策機(jī)制上的隨意性。唐代中央軍事決策的資訊及情報(bào)來源非常復(fù)雜。從純粹技術(shù)層面來說，首先有邊疆預(yù)警系統(tǒng)，如唐玄宗天寶末年安祿山軍隊(duì)侵逼潼關(guān)，曾經(jīng)因?yàn)槠桨不鸩恢炼鞒龀鎏娱L安的決定。其次是情報(bào)刺探系統(tǒng)，主要是監(jiān)軍制度，御史或者宦官擔(dān)任監(jiān)軍，隨時(shí)把前線的情況報(bào)告給朝廷。監(jiān)軍的情報(bào)與前線軍隊(duì)統(tǒng)帥給朝廷的正常軍事報(bào)告的不同在于，前者直接報(bào)告給皇帝，而后者則應(yīng)該上報(bào)給兵部。在藩鎮(zhèn)時(shí)代，諸道進(jìn)奏院充當(dāng)了向朝廷提供軍事情報(bào)的職責(zé)。武宗朝宰相李德裕的《李文饒文集》里收錄了李德裕指揮平定澤潞和擊潰回紇的許多章奏文表就具體生動(dòng)地反映了這一點(diǎn)。藩鎮(zhèn)的信息首先是傳達(dá)到上都進(jìn)奏院，然后報(bào)告給中央。最后就是情報(bào)分析系統(tǒng)，宰相、宦官或者學(xué)士等權(quán)臣就各種情報(bào)提出分析意見，由于他們控制了決策的資訊來源，從而左右了皇帝的軍事決策。比如李林甫對(duì)玄宗封鎖邊疆戰(zhàn)爭消息，宦官李輔國以元帥府行軍司馬的身份控制戰(zhàn)爭前線的軍事情報(bào)，所謂“大家（指皇帝）第做禁中，外事聽老奴處分”，就是典型事例。