決策制度，對于封建王朝來說，十分關(guān)鍵。我們的歷史課本在介紹一個朝代的時候一般會先介紹其制度。如漢朝的三公九卿制度、隋唐的三省六部制度、明朝的內(nèi)閣制度，亦或清朝的軍機(jī)處制度。可以說，王朝的性格與走勢，與制度的制定有著極其重要的關(guān)系。比如，漢朝實行三公九卿制度，其結(jié)果就是漢朝的大臣話語權(quán)很大。西漢一朝，權(quán)臣輩出?；艄鈾?quán)傾朝野，輕松廢掉皇帝，王莽更是直接取漢而代之。明太祖朱元璋廢中書省，取消丞相制度。后期逐步發(fā)展為內(nèi)閣制度，到了清朝設(shè)立了軍機(jī)處，其結(jié)果就是明集權(quán)，清專治。

那么我們在談?wù)摰闹型硖茣r期的決策制度前，就要先來聊一聊唐朝的決策制度。這句話看似矛盾，實在不然。沒錯，終唐一朝，都是在實行三省六部制度，但是唐初的制度，和盛唐是有區(qū)別的，而盛唐的三省六部制度，和中晚唐也是有區(qū)別的。所以，在研究中晚唐制度之前，我們有必要梳理一下初唐和盛唐的政治制度，從而可以更好地比較他們的不同而加以區(qū)分。

我們先看看看初唐的貞觀時期，筆者認(rèn)為貞觀時期堪稱是封建時期的典范，從源頭來說，就是政治制度的優(yōu)秀。

創(chuàng)造貞觀之治的唐太宗

唐朝是一個群相制的王朝，采用三省六部制度；三?。荷袝　⒅袝?、門下省。尚書省規(guī)模最大，負(fù)責(zé)處理具體事務(wù)。下轄六部：吏、禮、刑、工、戶、兵。長官尚書令，但是因為李世民做過此官職，所以一般這個職位是空缺的（筆者認(rèn)為，說到底在還是尚書令在唐初權(quán)力太大，有必要把他分權(quán)，如果只是想避諱的話換個名字就可以，何必這么麻煩？就比如李世民曾經(jīng)也做過親王，為什么朝廷不廢了親王這個職位是一個道理）。尚書省副職有兩個，左右仆射。他們就相當(dāng)于尚書省長官。中書省負(fù)責(zé)起草文件，長官為中書令，共兩人，起草文件的官員叫做中書舍人。門下省負(fù)責(zé)對中書省呈送的文件進(jìn)行審核，只有門下省同意才可以稱為敕書，具有法律效力，否則無效，門下省長官稱作侍中。

在唐初的貞觀時代，尚書省的左右仆射、門下省的侍中，中書的中書令統(tǒng)稱為宰相，一切的國家大政都由這些人討論后出臺。為了防止出臺的政策與實際不相符，朝廷出臺了兩個政策，第一，“五花判事”制度，具體由出臺政策文書中書舍人暢所欲言。第二，政事堂，唐朝在門下?。ㄎ鋭t天時期轉(zhuǎn)為中書省）成立政事堂，宰相們在特定的時間在政事堂開會。達(dá)成一致，文件就可以順利交給尚書省執(zhí)行了?？梢哉f，唐初的三省六部制度的精華在于制衡權(quán)力，唐太宗認(rèn)為個人的智慧既渺小又偏執(zhí)，只有兼顧聽取不同的意見才可以盡量少犯錯，兼聽則明就是由此得出。同樣，貞觀朝在制度上也要實現(xiàn)兼聽則明，權(quán)力制衡則是最好的實現(xiàn)方法。

上問魏征曰：“人主何為而明,何為而暗?”對曰：“兼聽則明,偏信則暗——《資治通鑒》

貞觀過后，高宗的執(zhí)政的時期尚可以保持太宗時期的制度。但到了武后時期，因為武后為了奪權(quán)需要，告密之風(fēng)盛行，又設(shè)置了北門學(xué)士之名，組織了類似于內(nèi)朝的小政府。貞觀時期的天下為公的情況受到挑戰(zhàn)。制度更像是為了某個團(tuán)體奪權(quán)的工具。

到了盛唐時唐玄宗時期，皇帝的優(yōu)點(diǎn)是可以充分發(fā)揮出宰相的能力，比如姚崇、宋璟、張九齡，玄宗皇使他們擁有絕對的大權(quán)來為帝國服務(wù)。優(yōu)秀的宰相再加上勤奮睿智的皇帝自然可以使國力愈加強(qiáng)大。因為集權(quán)可以使行政效率更高。但是這種制度也有弊端，那就是如果皇帝勤奮宰相正直還好，可如果皇帝懶惰宰相狡詐呢？

創(chuàng)造開元盛世的唐玄宗

很遺憾，玄宗的后期就是這樣，當(dāng)李林甫趕走張九齡的同時，唐玄宗任命李林甫為中書令。此時的尚書省地位大不如前，如果想進(jìn)入宰相圈子必須要加上同中書門下三品的稱號。唯一可以與中書省抗衡的只有門下省，遺憾的是，當(dāng)時的門下省長官侍中空缺。這是玄宗皇帝的慣用手段了。這種宰相負(fù)責(zé)制的策略可以使國家的行政效率大大提高的同時，風(fēng)險自然提高。最后由李林甫和楊國忠兩任權(quán)相的失誤，造成了安史之亂，唐朝的至此分割裂，無論是疆域還是精神。

如果唐玄宗可以真正讀懂唐太宗的兼聽則明以及他架構(gòu)唐初三省六部的苦心孤詣的話也許不會敗的那么慘。當(dāng)太上皇李隆基在成都遙望長安時會不會有一絲無奈與悔恨呢？

以小制大

進(jìn)入正題，我們之前簡單的介紹了一下唐朝的制度后，主要的目的還是為了與中晚唐的制度作對比。實際上，安史之亂一直深深影響著李唐的后世子孫。

唐代宗大歷二年，代宗皇帝把中書省長官中書令和門下省的侍中提升為二品（之前為三品）。這個動作帶來的后果有兩個，第一，原來的同中書門下三品改成了同中書門下平章事了，畢竟中書令和侍中已經(jīng)是二品了。在這里有必要說明下，太宗貞觀十七年，朝廷出臺一個同中書門下三品的職位，相當(dāng)于宰相。大歷二年以后，官員前只要加上同平章事就可以稱為宰相。第二，中書令和侍中開始弱化，更像賞賜給安史功臣的榮譽(yù)，如郭子儀曾做過二十四年的中書令。

以身為天下安危者二十年，校中書令考二十四——《新唐書》

唐代宗

郭子儀是武舉出身，要論行軍打仗，天下無敵。但是在處理政務(wù)方面，那可就差遠(yuǎn)了。所以這個中書令只是一種虛銜。甚至宰相常袞和中書舍人崔祐甫發(fā)生矛盾時，常袞在宰相聯(lián)名提出意見上擅自寫上了郭子儀的名字。當(dāng)時常袞的官職是僅僅是門下侍郎兼同平章事，而當(dāng)時郭子儀的被德宗皇帝賜號為“尚父”，太尉，中書令，妥妥的一品。而小小的門下侍郎竟然敢在奏疏上擅自寫郭子儀的名字，可見在當(dāng)時的中樞機(jī)構(gòu)，存在著以小制大的情況，三品小官（相對郭子儀而言）雖然品級低，但政治地位可一點(diǎn)不低，甚至起主導(dǎo)作用。

中興名將郭子儀

延英殿制度

史籍記載延英殿建立于上元時期。

上元中，長安內(nèi)始置延英殿……——《南部新書》

而終唐一朝，高宗和肅宗都擁有過“上元”年號。那么究竟是哪位皇帝建立的呢？其實這個問題不難回答，因為玄宗時曾多次出現(xiàn)過延英殿的記載，所以，毫無疑問，延英殿設(shè)立于唐高宗時期。但是真正的把延英殿議政成為制度，要到玄宗以后了。

延英殿的主要形式就是宰相們一起到延英殿和皇帝討論比較重要的事務(wù)，一般的事務(wù)主要還是由中書門下發(fā)起。延英殿實際的作用是使皇帝和宰相可以一起討論決策重要的軍政問題。延英殿制度有兩個好處，第一，增加了宰相的辦事效率。第二，這種制度實際上是變相的加強(qiáng)了皇權(quán)。以避免再次出現(xiàn)像李林甫和楊國忠那種權(quán)相，保證江山的穩(wěn)固。

中晚唐時期比較有作為的皇帝都是非常善于利用延英殿議政的方法使宰相發(fā)揮起作用。如憲宗要求宰相們沒三日召開一次延英議政。

六月辛巳朔。時積雨，延英不開十五日。是日，上謂宰臣曰："今后每三日，雨亦對來?！杜f唐書》"

唐憲宗

翰林學(xué)士的作用

翰林院在中晚唐時期非常重要，翰林學(xué)士被稱為“內(nèi)相”。翰林院起源于唐太宗時期的弘文館。當(dāng)時聚集了一批博學(xué)之士，目的是一起謀劃國策，避免皇帝做事失當(dāng)。高宗時期，武則天為了壓制宰相開始以編書為名召集一批學(xué)士為其服務(wù)，以在北側(cè)進(jìn)入皇宮固得名于“北門學(xué)士”。

高宗時，召劉祎之、元萬頃等入禁中，“密與參決時政，以分宰相之權(quán)，時謂‘北門學(xué)士’?！缎绿茣?/strong>

到了唐玄宗時期，設(shè)置翰林院，翰林院設(shè)立初期，里面設(shè)置的主要是些擅長技藝的特長待招人員，比如書法、樂器、宗教、圍棋等專長的人。后來因為中書省起草文書的任務(wù)繁重，積壓了很多文書，因此在唐宣宗開元十年左右召集翰林院擅長文書的人處理文書，是為翰林供奉。

玄宗以四澳大同，萬樞委積，詔敕文誥悉由中書，或慮當(dāng)劇而不周，務(wù)速而時滯，宜有偏掌，列于宮中...由是始選朝官有詞藝學(xué)識者，入居翰林，供奉別旨——《翰林院故事》

唐玄宗開元二十六年，翰林供奉改為翰林學(xué)士。相當(dāng)于皇帝的機(jī)要秘書。

安史之亂以后，翰林學(xué)士地位不斷提升。具有翰林學(xué)士經(jīng)歷的官員當(dāng)宰相的比率也明顯提升。唐德宗時，德宗皇帝曾建議翰林學(xué)士出身的宰相陸贄遇到關(guān)鍵軍國的大事的時候不要與時為宰相的趙憬（沒有翰林學(xué)士的經(jīng)歷）討論，而是要以手疏的形式送給皇帝陛下查看。這就是明晃晃的破壞規(guī)則了。

上使人喻陸贄，以“重要之事，勿對趙憬陳論，當(dāng)密封手疏以聞——《資治通鑒》”

具體原因主要有兩點(diǎn)，第一，安史之亂以后，國家的緊急情況發(fā)生的頻率增加，辦事效率就顯得尤為關(guān)鍵。而正常的外廷宰相們因為制度原因不能快速完成認(rèn)為，所以皇帝認(rèn)為有必要增加內(nèi)廷處理軍政機(jī)構(gòu)。第二，抑制宰相一家獨(dú)大，畢竟，玄宗時期的李林甫和楊國忠影響太壞了。

名相陸贄

唐德宗以后，翰林學(xué)士影響朝政主要有三種途徑，第一是直接翰林學(xué)士直接控制宰相處理政事，這種情況出現(xiàn)的原因主要是皇帝因為外在原因無法親自處理政事，而翰林學(xué)士資歷又尚淺很難被任命為宰相，如順宗時期的翰林學(xué)士王叔文。因為順宗皇帝得風(fēng)疾無法正常行動，一切大事都是由王叔文的翰林院出臺，再分發(fā)當(dāng)時的宰相韋執(zhí)誼來執(zhí)行。

第二是皇帝問策于翰林學(xué)士，翰林學(xué)士的意見足以左右皇帝的意志，這是一種最完美的方案。如憲宗時期的翰林學(xué)士李絳（元和六年拜相）等，他們對藩鎮(zhèn)的很多建議都被唐憲宗認(rèn)可并執(zhí)行。憲宗可以取得元和中興與翰林學(xué)士們的智慧是分不開的。

第三是當(dāng)皇帝計劃交給翰林學(xué)士處理某件重大問題的時候，快速提拔翰林學(xué)士為宰相，使其具有內(nèi)廷與外廷的雙重關(guān)系。如文宗時期，皇帝想要除掉宦官，并不相信外廷宰相的力量，因此迅速先后提拔翰林學(xué)士宋申錫和李訓(xùn)為宰相進(jìn)行除宦行動。

通過上述敘述可以得出結(jié)論，中晚唐翰林學(xué)士可以參與決策，最根本的原因還是其本質(zhì)是依附于皇權(quán)實現(xiàn)的。

宦官制度

唐之宦官，其勢力十倍于漢、宋——《讀通鑒論》

宦官勢力真正崛起于唐玄宗，自安史之亂后，開花結(jié)果。到了唐代宗時期，權(quán)宦李輔國做過中書令，成為名副其實的宰相。宦官魚朝恩曾做過觀軍容使的職位帶領(lǐng)軍隊。這一時期，宦官雖然做大，但更像是應(yīng)對國家叛亂而出現(xiàn)的特殊情況，并沒有制度進(jìn)行保護(hù)。因此代宗皇帝先后可以處理掉李輔國和魚朝恩等宦官。真正使用宦官掌權(quán)成為制度的是唐德宗和唐憲宗祖孫二人。具體說來，唐德宗開創(chuàng)了宦官掌管禁軍（神策軍）的制度，而唐憲宗則開創(chuàng)了宦官參政議政的先河。并設(shè)置了樞密使這種參與決策權(quán)的官職。

神策軍中尉

唐德宗在奉天之難前后，過了一段十分艱難的日子。各地大將叛亂此起彼伏，先是派去的平叛的藩鎮(zhèn)節(jié)度使李希烈、朱滔叛變。接下來涇原兵變。神策軍使白孝貞竟然吃空餉，最終導(dǎo)致皇帝在宦官的保護(hù)下逃亡奉天。關(guān)鍵時刻，德宗覺得還是宦官忠心，因此把禁軍兵權(quán)交給宦官。自此，宦官開始在掌握禁軍，宦官掌軍，從此成為制度，直到唐朝滅亡。

德宗四顧無所倚任，而任之中官，終唐之世，宦寺挾之以逞其逆節(jié)，而迄于亡——《讀通鑒論》

唐德宗李適

德宗到憲宗時期，此時的神策軍中尉還不能對皇權(quán)產(chǎn)生巨大威脅，唐憲宗元和六年，前神策軍左軍中尉吐突承璀（時為左衛(wèi)上將軍）因事被皇帝遷出朝廷遠(yuǎn)去淮南做監(jiān)軍。憲宗曾不無驕傲的說道，“宦官不過是一個家奴罷了?！?/p>

上曰：“此家奴爾......朕去之輕如一毛爾！”——《資治通鑒》

第二時期，憲宗被宦官刺殺后，宦官勢力開始發(fā)展。到了文宗時達(dá)到了一個小高峰。甘露之變后，神策軍中尉仇士良斬殺了三位當(dāng)朝宰相的全族。自此文宗朝天下大事都取決于神策軍中尉。

自是時天下大事皆決于北司，宰相行文書而已——《資治通鑒》

不但如此，神策軍中尉還可以參與宰相們才可以參加的延英殿議事。可以說此時的唐帝國，實際的決策者就是神策軍中尉仇士良。

每延英議事，士良等動引訓(xùn)、注折宰相——《資治通鑒》

雖然在武宗和宣宗時期神策軍中尉的權(quán)力被抑制，甚至在大中時期宣宗皇帝不允許宦官與宰相一起進(jìn)入延英殿議政。但是到了懿宗以后，宦官勢力再也不可抑制。神策軍中尉也毫無爭議的進(jìn)入了帝國的決策層。

仇士良

樞密使

樞密一詞，在唐朝很早就出現(xiàn)了，意思指的是掌握機(jī)要的官職。但樞密使的出現(xiàn)，要晚一些，唐憲宗時期，宦官劉光琦和梁守謙成為第一任樞密使。

樞密之名，自憲宗以任宦官劉光琦始——《讀通鑒論》憲宗元和中，始置樞密使二人（劉光琦，梁守謙皆為之）——《冊府元龜》

自此，樞密使為兩人，由宦官擔(dān)任，并延續(xù)這個制度直到唐朝滅亡。樞密使表面的任務(wù)是承接圣旨，把圣旨傳輸?shù)街袝T下省中，但實際上樞密使的作用可不僅僅如此，樞密使可以根據(jù)這個權(quán)力發(fā)表自己觀點(diǎn)甚至為自己所處利益集團(tuán)通風(fēng)報信。通過樞密使的運(yùn)作可以左右宰相的選拔。例如文宗時期牛黨領(lǐng)袖李宗閔為了快速成為宰相就暗中結(jié)交樞密使楊承和，最終順利的成為宰相。樞密使也與神策軍中尉稱為“四貴”。其中樞密使與翰林學(xué)士有一個共同的稱呼——“內(nèi)相”，進(jìn)入帝國決策層。

到了懿宗朝，樞密使更是可以和宰相和樞密共參國政。而這句話恰恰是由時任宰相杜悰所說，可見但是樞密使的地位極高。

謂曰：“內(nèi)外之臣，事猶一體，宰相、樞密公參國政?！顿Y治通鑒》

榮譽(yù)稱號——使相

唐朝的安史之亂以后，還普遍的出現(xiàn)一個很有意思的官職——使相，就是節(jié)度使兼同平章事。朝廷封為使相一般有三種情況。第一種是朝廷需要派大臣到一個重要的藩鎮(zhèn)出任節(jié)度使，如在元和初期，西川叛亂剛剛被平定，人心不穩(wěn)，朝廷派宰相武元衡充做西川節(jié)度使，以安定局勢。

（元和二年），以門下侍郎、同平章事武元衡同平章事，充西川節(jié)度使——《資治通鑒》

第二種就是宰相卸任后，一般出任節(jié)度使的話都會繼續(xù)帶上同平章事的稱呼，以示尊崇。如唐懿宗時期令狐绹被被外放節(jié)度使，被任命為同平章事。

以绹同平章事，充河中節(jié)度使——《資治通鑒》

宣宗朝宰相令狐绹

最后一種為朝廷希望穩(wěn)住對方，使藩鎮(zhèn)不要作亂而采取的拉攏辦法，如封昭義節(jié)度使劉從諫為同平章事。

加昭義節(jié)度使劉從諫同平章事，遣歸鎮(zhèn)——《資治通鑒》

使相雖然不算進(jìn)入管理層，但理論上來說也算使宰相，并且可以看出經(jīng)過安史之亂后唐朝廷對官制的靈活政策。

總結(jié)

中晚唐時期的決策制度要比初唐和盛唐的情況復(fù)雜很多。最好的政治制度是唐初的貞觀時期，其次是李隆基的開元時期，中晚唐的制度看似靈活，實則有些拆東墻補(bǔ)西墻的意思。延英制度、宦官制度、翰林學(xué)士、使相等決策制度，看似靈活，其另一面也有一絲無奈。筆者認(rèn)為，無論是什么制度，首先最重要的是出發(fā)點(diǎn)，那就是這個制度的目的是不是為子民帶來實惠，而不僅僅是爭權(quán)奪利。只有這個出發(fā)點(diǎn)把握好了，后面的一切努力才會有成果。這也是中晚唐時期的制度決策與貞觀時期不同的原因。貞觀時期，天下為公，有什么事情只要是是為百姓好，大可以拿到明面上討論；而到了中晚唐大家想的更多是為了某一利益集團(tuán)爭取更大利益，就像王夫之先生所說的那樣，（晚）唐之諸臣，皆知有門戶而不知有天子者也。皇帝不得不居中調(diào)解，出臺的政策雖然靈活，但實屬無奈。