遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃上升為國(guó)家戰(zhàn)略，大連在這一格局中被賦予的核心地位和龍頭作用將更加突出。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是落實(shí)這一規(guī)劃必須遵循的要義之一，大連幾年前就開(kāi)始謀劃的全域城市化進(jìn)程必須加快推進(jìn)。這既是順勢(shì)實(shí)現(xiàn)前定目標(biāo)的難得機(jī)遇，也是落實(shí)中央精神和國(guó)家戰(zhàn)略的重要舉措。

    全域城市化的基本含義和條件要求

    全域城市化質(zhì)的規(guī)定性可以簡(jiǎn)要地表述為：在大連市行政轄區(qū)內(nèi)，經(jīng)過(guò)一定時(shí)段的社會(huì)發(fā)展、市場(chǎng)擴(kuò)張、自然演進(jìn)和政府推動(dòng)過(guò)程，逐步實(shí)現(xiàn)全地域按照一般通行的城市標(biāo)準(zhǔn)、制度框架、人文理念運(yùn)行。在地理位置上仍然有中心城區(qū)與偏遠(yuǎn)郊區(qū)或偏遠(yuǎn)山區(qū)之分，在產(chǎn)業(yè)分布上仍然有中央商務(wù)區(qū)、工業(yè)聚集區(qū)和較為分散的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)之分，在居民社區(qū)規(guī)模大小和疏密程度上不同區(qū)域仍會(huì)有很大區(qū)別，但在基本社會(huì)制度設(shè)計(jì)、基本公共服務(wù)供給、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人員和文化交流等方面，不再設(shè)置城鄉(xiāng)之間的藩籬，按照城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化格局調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系、社會(huì)關(guān)系和人文理念。

    全域城市化既有質(zhì)的規(guī)定性，也有量的規(guī)定性。全域城市化的過(guò)程是一個(gè)由量變到質(zhì)變的演進(jìn)過(guò)程。在量的規(guī)定性上，有存量和增量之分。存量是指已經(jīng)城市化的部分，比如主城區(qū)、先導(dǎo)區(qū)、下轄市縣及中心鎮(zhèn)政府所在地、新興工業(yè)園區(qū)及居民生活區(qū)。在這些區(qū)域內(nèi)，盡管還存在著城市化程度和水平上的較大差別，但在質(zhì)的規(guī)定性上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了城市化。增量是指那些還沒(méi)有具備城市資質(zhì)的區(qū)域經(jīng)過(guò)一系列的改造、發(fā)展和演進(jìn)過(guò)程，具備了城市要素的主要構(gòu)件，可以不再把它們看作是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村，而應(yīng)該按照一般城市規(guī)則加以管理運(yùn)作并納入城市序列。我們現(xiàn)在所設(shè)定的全域城市化目標(biāo)，就是要鞏固存量，累積增量，最終實(shí)現(xiàn)全域城市化目標(biāo)。在具體量化指標(biāo)的設(shè)計(jì)上，可以用城市規(guī)模的擴(kuò)大、小城鎮(zhèn)數(shù)量的增加、二三產(chǎn)業(yè)尤其是第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值和從業(yè)人員比例的提高、農(nóng)村戶(hù)籍人口比例的降低、城鄉(xiāng)居民收入差距的縮小等指標(biāo)進(jìn)行衡量，以判斷這種增量具體累積的情況?，F(xiàn)在國(guó)內(nèi)城市化程度主要用非農(nóng)業(yè)人口占戶(hù)籍人口比重來(lái)衡量。我市2000年這一比例為49.9%，2005年為56.1%，2008年為59.6%，到2020年大約可以達(dá)到75%。如果速度再有所加快，屆時(shí)達(dá)到80%不是沒(méi)有可能的。少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口只有4%，由于國(guó)情不同，我們的城市化率不可能這樣高。我認(rèn)為只要超過(guò)80%，就可以判斷為基本實(shí)現(xiàn)了全域城市化。

    全域城市化，究竟“化”什么？看上去內(nèi)容很多，但歸納起來(lái)，主要包括三個(gè)方面：一是人自身素質(zhì)的轉(zhuǎn)化。作為城市人和農(nóng)村人的素質(zhì)要求是有很大區(qū)別的。在城市化過(guò)程中“化”進(jìn)來(lái)的農(nóng)民，不僅自然肉體進(jìn)入了城市，在文化程度、思想觀念、規(guī)則意識(shí)、知識(shí)技能等方面，必須逐步提升到適應(yīng)城市生活的水準(zhǔn)上來(lái)。城市化的核心內(nèi)容是“化”農(nóng)民，“化”農(nóng)民的核心內(nèi)容是提高農(nóng)民自身素質(zhì)。二是物質(zhì)基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)化。相對(duì)于城市而言，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，生產(chǎn)條件落后，財(cái)富積累落后，因此形成了與城市的較大反差。城市化的過(guò)程就是要改變農(nóng)村這種物質(zhì)基礎(chǔ)落后的局面，縮小城鄉(xiāng)貧富差距。三是管理體制的轉(zhuǎn)化。我國(guó)城鄉(xiāng)差別的形成，既有自然歷史的非人為因素，也有人為的制度設(shè)計(jì)偏差因素。多年來(lái)向城市利益傾斜的戶(hù)籍管理制度、勞動(dòng)用工制度、社會(huì)保障和福利制度、財(cái)政稅收金融制度等必須加以改變，消除城市利益偏好和歧視性規(guī)定，形成有利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)和一體化發(fā)展的制度框架。

    全域城市化的根本目標(biāo)和主要任務(wù)

    1.根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)三大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

    一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。全域城市化，并不是不要農(nóng)業(yè)，不搞農(nóng)業(yè)，而是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，即由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。這種戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的主要內(nèi)容包括：技術(shù)基礎(chǔ)轉(zhuǎn)型，用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)改造武裝農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，大大增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)含量；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，面對(duì)著需求層次的提升和需求多樣化，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的供給結(jié)構(gòu)必須進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，重點(diǎn)發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和都市型農(nóng)業(yè)，以適應(yīng)高端市場(chǎng)需求；產(chǎn)業(yè)組織轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)運(yùn)、銷(xiāo)售、服務(wù)等環(huán)節(jié)，應(yīng)通過(guò)專(zhuān)業(yè)性產(chǎn)業(yè)組織分工協(xié)作去完成，發(fā)揮分工優(yōu)勢(shì)，以提高產(chǎn)業(yè)的組織化程度和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，形成規(guī)模效益。這樣的農(nóng)業(yè)，已經(jīng)不是純農(nóng)村的農(nóng)業(yè)，而是城市體系中不可缺少的有機(jī)組成部分。

    二是農(nóng)村社會(huì)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。由于特殊的歷史原因，農(nóng)村與城市形成了互相分割的二元結(jié)構(gòu)。農(nóng)村的社會(huì)意識(shí)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)方式與城市相比有很大的不同。城市已經(jīng)不同程度地進(jìn)入了現(xiàn)代社會(huì)行列，而農(nóng)村大都還停留在落后的傳統(tǒng)社會(huì)階段。解決這一問(wèn)題的根本路徑是通過(guò)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)以及教育、科技、人員交流、產(chǎn)業(yè)聯(lián)系、各種媒體的紐帶和中介作用，把現(xiàn)代文明輸入農(nóng)村，逐步改造農(nóng)村的社會(huì)意識(shí)和社會(huì)結(jié)構(gòu)，把農(nóng)村演變到現(xiàn)代社會(huì)和城市體系中來(lái)。

    三是農(nóng)民身份的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。農(nóng)民的身份問(wèn)題不是一個(gè)簡(jiǎn)單的戶(hù)口問(wèn)題，它包含了太多的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治內(nèi)容。全域城市化必須解決農(nóng)民的“國(guó)民待遇”問(wèn)題，還農(nóng)民一個(gè)平等的有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的公民身份。

    2.城市化進(jìn)程要以吸納農(nóng)民為主要任務(wù)

    城市化是一個(gè)不斷把鄉(xiāng)村變?yōu)槌鞘?，把農(nóng)民變?yōu)槭忻竦倪^(guò)程。城鎮(zhèn)是實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變的物質(zhì)載體。在實(shí)施全域城市化戰(zhàn)略中，我市應(yīng)采取多種方式，通過(guò)城市向郊區(qū)輻射，將郊區(qū)農(nóng)村變?yōu)槌擎?zhèn)；通過(guò)建立和培育市場(chǎng)帶動(dòng)一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐步形成城鎮(zhèn)；通過(guò)利用區(qū)位和資源優(yōu)勢(shì)開(kāi)發(fā)港口、資源、旅游區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)形成城鎮(zhèn)；通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化、興辦工商業(yè)項(xiàng)目吸納農(nóng)村勞動(dòng)力逐步形成城鎮(zhèn)，最終將大片農(nóng)村轉(zhuǎn)化為城市或郊區(qū)城鎮(zhèn)，使縣區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和城鎮(zhèn)化水平不斷提升。

    城市化的實(shí)質(zhì)是“化”農(nóng)民，而不只是建高樓大廈和廣場(chǎng)綠地。農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的過(guò)程，不可能一步到位，要經(jīng)歷一些中間環(huán)節(jié)和過(guò)渡階段。他們首先作為外來(lái)人口流動(dòng)于鄉(xiāng)村和城市之間，再進(jìn)而以邊緣群體的形式較穩(wěn)定地聚居在城市非主要區(qū)域，直到最后完全融入城市主流社會(huì)。這一演進(jìn)過(guò)程是實(shí)施非農(nóng)化和城市化戰(zhàn)略的必經(jīng)之路。不能因?yàn)檫吘壢丝谠黾映鞘袎毫?、破壞環(huán)境、犯罪率上升、形成貧民窟等負(fù)面影響的存在而人為地阻止這一進(jìn)程。只能采取積極措施，興利除弊，盡量減輕這種國(guó)內(nèi)移民所帶來(lái)的陣痛，幫助邊緣人群盡快融入主流社會(huì)。

    3.推行以農(nóng)民參與為主旨的工業(yè)化路線(xiàn)

    迄今為止，我市的工業(yè)化任務(wù)尚未完成，仍需繼續(xù)推進(jìn)，但必須改變策略，把以城市利益為導(dǎo)向的工業(yè)化路線(xiàn)改為城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)、有大量農(nóng)民參與的工業(yè)化路線(xiàn)。在法律和國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)制下，鼓勵(lì)有條件的農(nóng)民創(chuàng)業(yè)辦廠，既可以在鄉(xiāng)村辦，也可以到城市辦，取消各種歧視性的準(zhǔn)入限制。在用工政策上，鼓勵(lì)農(nóng)民到工商業(yè)部門(mén)就業(yè)，既可以離土不離鄉(xiāng)，也可以離土又離鄉(xiāng)，最終改變農(nóng)民的職業(yè)身份。

    在我市，勞動(dòng)密集型的傳統(tǒng)工業(yè)仍有很大發(fā)展空間，仍有很多比較優(yōu)勢(shì)。用資本密集型的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)無(wú)節(jié)制擠壓和替代勞動(dòng)密集型的傳統(tǒng)工業(yè)是不明智的。這樣做的結(jié)果，不僅給城市就業(yè)造成困難，也堵死了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向工業(yè)部門(mén)的通道。在工業(yè)化技術(shù)檔次的選擇上，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)合理的梯次結(jié)構(gòu)。

    我市的工業(yè)化布局，正在進(jìn)行重大結(jié)構(gòu)調(diào)整，以傳統(tǒng)工業(yè)為重點(diǎn)的制造業(yè)向開(kāi)發(fā)區(qū)和北三市轉(zhuǎn)移，現(xiàn)在已經(jīng)形成了先導(dǎo)區(qū)和“一島十區(qū)”的骨架。這對(duì)于實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)合理化，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，提升縣區(qū)經(jīng)濟(jì)水平和實(shí)力，具有重要意義。同時(shí)也要特別注意環(huán)境保護(hù)和產(chǎn)業(yè)選擇，不要把污染帶到農(nóng)村和新開(kāi)辟的工業(yè)園區(qū)，不要把沒(méi)有潛力和競(jìng)爭(zhēng)前景的項(xiàng)目硬塞進(jìn)工業(yè)園區(qū)，不要為眼前利益而犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)競(jìng)爭(zhēng)力。

    4.推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

    立足于全市城鄉(xiāng)居民共享改革發(fā)展成果，緊緊圍繞建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的保障制度，加大對(duì)農(nóng)村教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等最薄弱、最迫切領(lǐng)域的投入力度，加快城鄉(xiāng)制度接軌步伐，使廣大農(nóng)民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。

    促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。大力發(fā)展農(nóng)村教育，促進(jìn)教育公平，提高農(nóng)民科學(xué)文化素質(zhì)，培育有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)民。大力加強(qiáng)基礎(chǔ)教育普及工作，逐步實(shí)現(xiàn)九年義務(wù)教育向?qū)W前和高中教育延伸。大力改善農(nóng)村辦學(xué)條件，因地制宜地開(kāi)展農(nóng)村地區(qū)教育資源整合，整體提升北三市山區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)中小學(xué)教育質(zhì)量和辦學(xué)水平。

    推進(jìn)城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。深化城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和保障制度改革，建立城鄉(xiāng)一體化的公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療和藥品供應(yīng)服務(wù)保障體系。進(jìn)一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，提高籌資補(bǔ)助水平，實(shí)現(xiàn)“人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”，縮小城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保障差距。

    加快社會(huì)保障體系的城鄉(xiāng)銜接。加快整合城鎮(zhèn)和農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度，建立城鄉(xiāng)全部覆蓋、有效銜接、機(jī)制靈活的一體化社會(huì)保障體系。逐步縮小城鄉(xiāng)間保障水平的差距，將已穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)的本市農(nóng)村勞動(dòng)力納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)體系。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)，加快建立統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場(chǎng)，完善農(nóng)村就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)就業(yè)促進(jìn)政策，形成城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)制度。

    繁榮發(fā)展農(nóng)村文化。發(fā)揮大連主城區(qū)文化中心優(yōu)勢(shì)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的文化事業(yè)發(fā)展體制，使城市豐富的文化資源、要素和服務(wù)加快向農(nóng)村地區(qū)延伸，滿(mǎn)足農(nóng)民日益增長(zhǎng)的精神文化需求。建立起穩(wěn)定的農(nóng)村文化投入保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的公共文化設(shè)施運(yùn)行管護(hù)機(jī)制。

    完善社會(huì)管理。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理，加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。根據(jù)城鄉(xiāng)接合部、遠(yuǎn)郊區(qū)鎮(zhèn)村等不同地區(qū)人口結(jié)構(gòu)和規(guī)模，建立起適合和諧社區(qū)、和諧村鎮(zhèn)建設(shè)要求的新型社會(huì)管理體系。鼓勵(lì)有條件的地區(qū)加快農(nóng)轉(zhuǎn)非步伐，積極探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度。

    全域城市化實(shí)施中需要注意的幾個(gè)問(wèn)題

    1.全域城市化是一個(gè)動(dòng)態(tài)的社會(huì)發(fā)展和改造過(guò)程，既要積極推進(jìn)，又不能操之過(guò)急，要按照社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律辦事。有些事情是當(dāng)下就可以辦的，有些事情需要?jiǎng)?chuàng)造必要條件后才能辦。比如社會(huì)保障制度，在全域范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)目前是不可能的，只能分步擴(kuò)大保障范圍和提高保障標(biāo)準(zhǔn)。如果在不具備必要條件的情況下，強(qiáng)行去做某些力不從心的事情，只能欲速則不達(dá)。

    2.擴(kuò)大城市空間和規(guī)模，擴(kuò)大建設(shè)用地范圍，要以產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要和一定時(shí)期之內(nèi)的潛在需要為根據(jù)。當(dāng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、項(xiàng)目的擺放，在現(xiàn)有城區(qū)已經(jīng)無(wú)法安排，需要擴(kuò)大城區(qū)規(guī)模時(shí)，當(dāng)有些好的投資意向由于土地的局限而不能變成現(xiàn)實(shí)時(shí)，適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大城區(qū)規(guī)劃面積，為這些產(chǎn)業(yè)提供必要的發(fā)展空間，則是完全正確的。如果不是這樣，沒(méi)有足夠的產(chǎn)業(yè)支持，或者僅憑虛幻的投資預(yù)測(cè)，在那里一廂情愿地搞“筑巢引鳳”，其結(jié)果只能是浪費(fèi)寶貴的土地資源和基建投資，重犯“圈地”運(yùn)動(dòng)的歷史錯(cuò)誤。

    3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)變街道，農(nóng)民變市民，不可在短時(shí)間內(nèi)大包大攬，超能力地?cái)U(kuò)大范圍和增加數(shù)量。變名稱(chēng)易，變實(shí)質(zhì)內(nèi)容難。如果就業(yè)、社會(huì)保障、城市基礎(chǔ)設(shè)施跟不上，這樣做的結(jié)果，不但不能給農(nóng)轉(zhuǎn)非的新市民帶來(lái)好處，還會(huì)造成新的失業(yè)和其他社會(huì)問(wèn)題。

    4.村屯合并與調(diào)整要充分尊重農(nóng)民意愿，不可憑長(zhǎng)官意志隨便決定這類(lèi)事情?，F(xiàn)在的村屯格局，是多年自然演化和選擇的結(jié)果，有眾多的經(jīng)濟(jì)、地理、氣候、人口、文化等要素凝固其中。對(duì)這些復(fù)雜的因素如果缺乏深刻的理解，以一個(gè)局外人的身份站在地圖前，像擺積木一樣去合并村屯，其造成的不良后果是可想而知的。

    5.城市政府對(duì)外來(lái)人口或邊緣群體應(yīng)當(dāng)采取更加開(kāi)放和包容的政策。能夠以民主、法制、人權(quán)的原則維護(hù)主流社會(huì)與邊緣群體之間的平等，至少應(yīng)保證最低限度的即公民權(quán)利意義上的平等；在市場(chǎng)準(zhǔn)入，起碼是勞務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入方面提供更為平等的機(jī)會(huì)；要建立和形成邊緣群體與主流社會(huì)之間的矛盾緩沖和化解機(jī)制。

    （作者系中共大連市委黨校教授）