規(guī)范公權(quán)行使與保護(hù)公民權(quán)益的法律路徑

——《行政強(qiáng)制法》多點(diǎn)透視

發(fā)布日期：2012-02-22 來源：江蘇政府法制網(wǎng)

省新聞出版局：張輝冠

    提 要：《行政強(qiáng)制法》是我國行政法領(lǐng)域又一部規(guī)范政府共同行為的重要法律。該法的立法意義在于在規(guī)范公權(quán)行使與保護(hù)公民權(quán)益，亦即在權(quán)力與權(quán)利之間尋求平衡，以法律手段保障和監(jiān)督各級(jí)行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。本文基于行政法治視野和以人為本理念，探證新聞出版行政監(jiān)管領(lǐng)域中涉及行政強(qiáng)制的諸多理論和實(shí)踐課題。

　　關(guān)鍵詞：行政強(qiáng)制 公權(quán)行使 公民權(quán)益 新聞出版

　　2011年6月30日全國人大常委會(huì)通過并于2012年1月1日正式施行的《行政強(qiáng)制法》，是我國行政法領(lǐng)域又一部規(guī)范政府共同行為的重要法律，也是與《行政處罰法》、《行政許可法》并重的行政程序立法“三部曲”之一。《行政強(qiáng)制法》的立法意義在于在規(guī)范公權(quán)行使與保護(hù)公民權(quán)益、亦即在權(quán)力與權(quán)利之間尋求平衡，以法律手段保障和監(jiān)督各級(jí)行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。本文擬結(jié)合新聞出版行政監(jiān)管實(shí)際，淺述行政強(qiáng)制法多點(diǎn)透視。

　　一、行政法治視野中的《行政強(qiáng)制法》

　　法治是現(xiàn)代政治文明的體現(xiàn)。所謂行政法治，通常指法治精神、法治原則指導(dǎo)下的行政運(yùn)作或行政權(quán)力運(yùn)行。行政法治是行政法抑或社會(huì)主義法治的價(jià)值追求，包括推進(jìn)依法治國、堅(jiān)持執(zhí)政為民、秉承公平正義、維護(hù)合法權(quán)益、服務(wù)工作大局和堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。

　　黨的十五大正式確立依法治國基本方略，行政強(qiáng)制開始步入法治軌道。應(yīng)當(dāng)肯定的是，行政強(qiáng)制權(quán)作為公權(quán)力行使的一個(gè)重要方面，在防范重大災(zāi)害、實(shí)施緊急救助、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序等方面，不同程度地發(fā)揮了積極作用。與之并存的是，由于行政強(qiáng)制法律的長(zhǎng)期缺失，行政機(jī)關(guān)濫用公權(quán)力的現(xiàn)象越來越成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)，影響和削弱了政府公信力。最典型或最具負(fù)面效應(yīng)的非法行政強(qiáng)制行為，莫過于一些地方政府為“爭(zhēng)創(chuàng)”政績(jī)而導(dǎo)致的城市拆遷矛盾，以致發(fā)生老百姓跳樓、自焚、臥軌等悲劇。當(dāng)下，我國行政強(qiáng)制領(lǐng)域存在的有違行政法治精神的失范現(xiàn)象可以概括為以下三個(gè)字：

　　一是“濫”。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國的行政強(qiáng)制措施，舉凡查封扣押、傳喚訊問、取締凍結(jié)、驅(qū)散收容等，多達(dá)260多種。此外，行政執(zhí)法過程中的暫扣、約束、立即拘留、強(qiáng)行帶離現(xiàn)場(chǎng)等，也都具有行政強(qiáng)制色彩。名目繁多的行政強(qiáng)制方式，大都沒有明確的法律界限和法律規(guī)定，這就必然給實(shí)施行政強(qiáng)制措施的行政機(jī)關(guān)帶來很大的隨意性，引發(fā)違法行政、不當(dāng)行政行為，侵害行政相對(duì)人合法權(quán)益。在新聞出版行政執(zhí)法實(shí)踐中，執(zhí)法者時(shí)常緣于行政監(jiān)管所客觀具有的意識(shí)形態(tài)屬性，自覺或不自覺地隨意擴(kuò)大行政強(qiáng)制范圍。

　　二是“散”。長(zhǎng)期以來，有關(guān)行政強(qiáng)制的規(guī)定分布在數(shù)十部法律、數(shù)百部行政法規(guī)、數(shù)以千計(jì)的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章以及大量的規(guī)范性文件之中。由于缺乏統(tǒng)一的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，造成了立法主體偏多、強(qiáng)制主體過多，客觀上為行政強(qiáng)制權(quán)的濫用提供了土壤。一些執(zhí)法機(jī)關(guān)為了完成所謂的罰款“指標(biāo)”，常常以強(qiáng)制手段強(qiáng)迫當(dāng)事人履行“給付”義務(wù)，偏離了公平正義軌道。2010年，我省某市新聞出版行政機(jī)關(guān)的一起通過行政強(qiáng)制措施執(zhí)行的行政處罰案件，罰款數(shù)額高達(dá)30萬元，案件當(dāng)事人是省內(nèi)某市考試中心，但繳納罰金的卻是遠(yuǎn)在河北的某印刷廠。

　　三是“軟”。表現(xiàn)為許多行政機(jī)關(guān)因缺乏應(yīng)有的法律保障，采取行政強(qiáng)制措施的手段不足、執(zhí)行乏力，許多重大違法案件的查處常常不了了之。這不僅直接影響了政府的公信力，也間接損害了公共利益和社會(huì)秩序。2011年9月，我省某縣文化廣電新聞出版局一起罰款數(shù)額高達(dá)60萬元的行政處罰案件，足以佐證此說。該案事實(shí)確鑿清楚、適當(dāng)法律正確，但由于執(zhí)法機(jī)關(guān)與當(dāng)事人隱存分期付款默契，后期執(zhí)行相當(dāng)困難，全局僅有的4名執(zhí)法人員輪流催告均告無效，反被當(dāng)事人投訴“影響居民正常生活”。執(zhí)法機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行一度遭遇“冷落”，直至近期，在省、市有關(guān)部門的干預(yù)下才重新進(jìn)入行政強(qiáng)制執(zhí)行程序。

　　綜觀《行政強(qiáng)制法》全文，無論是行政強(qiáng)制的界定、原則、設(shè)定、種類，還是程序、執(zhí)行體制和法律責(zé)任等，處處體現(xiàn)著行政法治精神。從立法原則層面上透視——

　　視點(diǎn)之一：法律保留原則。法律保留本質(zhì)上決定著立法權(quán)與行政權(quán)的界限，從而也決定著行政權(quán)力自主性的大小?！缎姓?qiáng)制法》是一部“控權(quán)法”。對(duì)該法而言的“控權(quán)”，首先是對(duì)行政強(qiáng)制設(shè)定的控制，從源頭上規(guī)范行政強(qiáng)制權(quán)，避免擁有行政強(qiáng)制權(quán)的機(jī)關(guān)過多過濫，消除“七八個(gè)大蓋帽圍著一個(gè)小草帽”的混亂現(xiàn)象。

　　《行政強(qiáng)制法》通過應(yīng)用法律保留來實(shí)現(xiàn)對(duì)行政強(qiáng)制權(quán)設(shè)定的控制。該法第十條規(guī)定：行政強(qiáng)制措施由法律設(shè)定。尚未制定法律，且屬于國務(wù)院行政管理職權(quán)事項(xiàng)的，行政法規(guī)可以設(shè)定除本法第九條第一項(xiàng)（即“限制人身自由”）、第四項(xiàng)（即“凍結(jié)存款、匯款”）和應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政強(qiáng)制措施以外的其他行政強(qiáng)制措施。尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務(wù)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定本法第九條第二項(xiàng)（即“查封場(chǎng)、設(shè)施和財(cái)物”）、第三項(xiàng)（即“扣押財(cái)物”）的行政強(qiáng)制措施。法律、法規(guī)以外其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施。行政強(qiáng)制既包括行政強(qiáng)制措施，也包括行政強(qiáng)制執(zhí)行。《行政強(qiáng)制法》有關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定也體現(xiàn)了法律保留原則。該法第十三條第一款規(guī)定：“行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定?！睆亩懦诵姓ㄒ?guī)、地方性法規(guī)和其他規(guī)范性文件設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的可能。

　　視點(diǎn)之二：比例原則。比例原則著眼于“法益”均衡，應(yīng)用于行政執(zhí)法實(shí)踐，能有效遏制自由裁量權(quán)的濫用，同時(shí)也給監(jiān)督機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人監(jiān)督行政主體是否依法行政提供了一把標(biāo)尺。一般認(rèn)為，比例原則包括妥當(dāng)性原則、必要性原則和狹義比例原則。其中，妥當(dāng)性原則是指行政機(jī)關(guān)所采取的方法必須有助于達(dá)成所追求的目的；必要性原則是能達(dá)到法律目的各種方式中，應(yīng)選擇對(duì)相對(duì)人權(quán)利侵害最小的方式，法學(xué)界又稱為“最小侵害原則”；狹義比例原則是指行政主體實(shí)施行政行為時(shí)，對(duì)相對(duì)人造成的損害應(yīng)小于達(dá)成目的所獲得的利益，避免行政主體為了實(shí)現(xiàn)行政目的而造成相對(duì)人權(quán)益的過度損害，亦稱“均衡性原則”。

　　《行政強(qiáng)制法》第五條規(guī)定：“行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。采取非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制”。因?yàn)榕c非強(qiáng)制手段相比，行政強(qiáng)制往往給相對(duì)人的人身、財(cái)產(chǎn)等權(quán)益帶來損害。上述規(guī)定，體現(xiàn)了比例原則中的必要性原則。該法第四十三條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不得在夜間或者法定節(jié)日實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行”，“行政機(jī)關(guān)不得對(duì)居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行相關(guān)行政決定”。這些針對(duì)行政機(jī)關(guān)的禁止性規(guī)定，目的在于確保行政強(qiáng)制執(zhí)行的實(shí)施對(duì)于相對(duì)人的身心損害達(dá)到最小程度，或?qū)崿F(xiàn)行政管理的目標(biāo)不以影響當(dāng)事人的基本生活為代價(jià)，是比例原則的具體體現(xiàn)。

　　視點(diǎn)之三：正當(dāng)程序原則。正當(dāng)程序原則源自英國成文法。其內(nèi)涵受到英國普通法上的自然正義原則的影響。在英國行政法領(lǐng)域，經(jīng)過法院解釋的自然正義原則有著確定的內(nèi)涵，它包含了兩項(xiàng)基本的程序規(guī)則：即“任何人不能作為自己案件的法官”和“人們的辯護(hù)必須公平地聽取”。美國《憲法第五修正案》規(guī)定：“未經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)”。正當(dāng)程序通過具體的制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)限制政府權(quán)力和保護(hù)公民權(quán)利的目的。從法理上，正當(dāng)程序與法定程序在適用范圍上具有互補(bǔ)性。堅(jiān)持程序正義，已成為現(xiàn)代法治國家的共同的價(jià)值取向。

　　《行政強(qiáng)制法》第三、第四章分別規(guī)定了“行政強(qiáng)制措施實(shí)施程序”和“行政強(qiáng)制執(zhí)行程序”。其中，第三章第十八條關(guān)于“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)遵循下列規(guī)定”的第五項(xiàng)，要求行政機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)聽取當(dāng)事人的陳述和申辯”；第四章第三十五條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)作出強(qiáng)制執(zhí)行決定前，應(yīng)當(dāng)事先催告當(dāng)事人履行義務(wù)”；第三十六條規(guī)定“當(dāng)事人收到催告書后有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分聽取當(dāng)事人的意見，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行記錄、復(fù)核。當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納”。這些規(guī)定都體現(xiàn)了正當(dāng)程序原則。

　　二、以人為本理念中的《行政強(qiáng)制法》

　　人是社會(huì)活動(dòng)主體。所謂“以人為本”，則是指建立和形成以“人”為中心的價(jià)值取向，肯定和尊重“人”在社會(huì)關(guān)系中的中心地位，以“人”為考慮和解決一切問題的根本。法治社會(huì)中的“以人為本”，強(qiáng)調(diào)尊重人的法律地位，賦予人的平等權(quán)利，保障人的合法利益。堅(jiān)持“以人為本、執(zhí)政為民”，是我們黨始終恪守的執(zhí)政理念。

　　堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，必須有切實(shí)的法治保障。法治依賴人文關(guān)懷的支撐，也最終體現(xiàn)為人文關(guān)懷?！缎姓?qiáng)制法》從多個(gè)角度和層面體現(xiàn)以人為本，彰顯人文關(guān)懷。嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆晌淖种?，“?quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的人文思想躍然紙上。從制度創(chuàng)新層面上透視——

　　視點(diǎn)之一：行政強(qiáng)制權(quán)力設(shè)定方面。與《行政處罰法》、《行政許可法》相比，《行政強(qiáng)制法》對(duì)行政強(qiáng)制權(quán)的設(shè)定更加嚴(yán)格。如規(guī)定行政強(qiáng)制措施只能由法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)設(shè)定，法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件，一律不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施。行政強(qiáng)制執(zhí)行只能由法律設(shè)定，法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。如此嚴(yán)格地規(guī)定行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)，目的在于從源頭上規(guī)范行政強(qiáng)制權(quán)，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益?！缎姓?qiáng)制法》還規(guī)定了行政強(qiáng)制設(shè)定前的聽證、論證制度以及法律法規(guī)實(shí)施后的評(píng)估制度。通過發(fā)揚(yáng)民主，在立法過程中對(duì)行政強(qiáng)制設(shè)定進(jìn)行聽證、論證，目的在于全面準(zhǔn)確把握設(shè)定行政強(qiáng)制的必要性和可行性，增強(qiáng)設(shè)定行政強(qiáng)制的嚴(yán)肅性；同時(shí)，通過績(jī)效分析評(píng)估等方法，及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政強(qiáng)制設(shè)定存在的缺陷，適時(shí)修改或者廢止有關(guān)規(guī)定。這樣，就以法律形式賦予廣大人民群眾行政強(qiáng)制立法方面的話語權(quán)。

　　視點(diǎn)之二：行政強(qiáng)制實(shí)施主體方面。以往的行政執(zhí)法實(shí)踐中，一些不具備執(zhí)法主體資格的組織往往隨意授權(quán)或委托執(zhí)法，一些不具備執(zhí)法資格的人員上崗執(zhí)法的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。這些現(xiàn)象不同程度地侵犯了當(dāng)事人的合法權(quán)益，損害了政府公信力。因此，《行政強(qiáng)制法》對(duì)行政強(qiáng)制實(shí)施主體的資格作出了明確規(guī)定。即：行政強(qiáng)制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)實(shí)施，不得委托；行政強(qiáng)制執(zhí)行由具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)實(shí)施或由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院實(shí)施；法律、行政法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)以自己的名義實(shí)施行政強(qiáng)制；行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實(shí)施，其他人員不得實(shí)施?！缎姓?qiáng)制法》還參考借鑒了實(shí)踐中比較成熟的相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度和相對(duì)集中行政許可權(quán)制度，明確規(guī)定了相對(duì)集中行政強(qiáng)制權(quán)制度。這些規(guī)定有利于促進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)的銜接與統(tǒng)一，提高行政執(zhí)法效率，更好地維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序。

　　視點(diǎn)之三：行政強(qiáng)制實(shí)施程序方面。用嚴(yán)密的程序約束行政強(qiáng)制執(zhí)行工作，是《行政強(qiáng)制法》重要的立法目的之一。該法規(guī)定的行政強(qiáng)制措施實(shí)施程序，比較具體地體現(xiàn)了正當(dāng)法律程序原則對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的要求。例如，行政強(qiáng)制措施實(shí)施前須向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告并經(jīng)批準(zhǔn)；由兩名以上行政執(zhí)法人員實(shí)施；出示執(zhí)法身體證件；通知當(dāng)事人到場(chǎng)；當(dāng)場(chǎng)告知當(dāng)事人采取行政強(qiáng)制措施的理由、依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利、救濟(jì)途徑等。為了防止行政機(jī)關(guān)隨意擴(kuò)大執(zhí)法范圍，杜絕濫用、亂用行政強(qiáng)制措施權(quán)，該法還確認(rèn)了“目的與手段相適當(dāng)”的比例原則，要求執(zhí)法機(jī)關(guān)不得查封、扣押公民個(gè)人及其所扶養(yǎng)家屬的生活必需品。當(dāng)事人的場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物已被其他國家機(jī)關(guān)依法查封的，不得重復(fù)查封。這些程序進(jìn)一步規(guī)范了行政強(qiáng)制措施權(quán)的實(shí)施，有效防止行政強(qiáng)制權(quán)的擴(kuò)張，維護(hù)了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

　　視點(diǎn)之四：行政強(qiáng)制執(zhí)行制度方面。對(duì)于行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政強(qiáng)制執(zhí)行，《行政強(qiáng)制法》明確了催告、聽取意見、決定、實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行、執(zhí)行中止或執(zhí)行完畢等具體步驟，體現(xiàn)了人文關(guān)懷。例如，針對(duì)一些執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員不提前告知、催告當(dāng)事人履行義務(wù)，而習(xí)慣于“突然襲擊”的執(zhí)法方式，該法要求行政機(jī)關(guān)作出行政強(qiáng)制執(zhí)行決定前，應(yīng)當(dāng)以書面形式催告當(dāng)事人履行義務(wù)；針對(duì)近年來屢被曝光的“天價(jià)”滯納金現(xiàn)象，該法要求行政機(jī)關(guān)實(shí)施加處罰款或者滯納金等措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)將加處罰款或者滯納金的標(biāo)準(zhǔn)告知當(dāng)事人，加處數(shù)額不得超出金錢給付義務(wù)的數(shù)額；為杜絕野蠻執(zhí)法，保障當(dāng)事人生活免受公權(quán)力過度干擾，維持其人格尊嚴(yán)和基本生活條件，行政強(qiáng)制法要求除緊急情況外，行政機(jī)關(guān)不得在夜間或者法定節(jié)假日實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行，不得對(duì)居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行相關(guān)行政決定。這些規(guī)定都積極回應(yīng)了近年來所發(fā)生的諸多社會(huì)熱點(diǎn)問題。

　　視點(diǎn)之五：當(dāng)事人權(quán)利保障制度方面。《行政強(qiáng)制法》體現(xiàn)了教育與強(qiáng)制相結(jié)合精神，以法律形式盡可能保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。例如：規(guī)定行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制，可以在不損害公共利益和他人合法權(quán)益的情況下，與當(dāng)事人在達(dá)成執(zhí)行協(xié)議。此外，該法還為當(dāng)事人自行拆除違法建筑預(yù)留了余地。對(duì)違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不依法拆除的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除。另一方面，該法為公民、法人或者其他組織面對(duì)行政強(qiáng)制提供了有效地救濟(jì)途徑。例如：公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；因行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行過程或者執(zhí)行完畢后，據(jù)以執(zhí)行的行政決定變更，或者執(zhí)行錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀或者退還財(cái)物；不能恢復(fù)原狀或者退還財(cái)物的，依法給予賠償。

　　視點(diǎn)之六：公共利益和個(gè)人利益同等保護(hù)制度方面。《行政強(qiáng)制法》系典型公法，必然要在公共利益和個(gè)人利益之間尋求平衡。該法第一條開門見山，既要維護(hù)“公共利益”，又要保護(hù)個(gè)人“合法利益”，彰顯對(duì)二者同等保護(hù)的立法宗旨。該法第十六條則非常鮮明地體現(xiàn)了“同等保護(hù)”的理念。其第一款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)履行行政管理職責(zé)，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，實(shí)施行政強(qiáng)制措施”，凸現(xiàn)行政強(qiáng)制措施對(duì)“公共利益”的保障功能；其第二款接著規(guī)定：“違法行為情節(jié)顯著輕微或者沒有明顯社會(huì)危害的，可以不采取行政強(qiáng)制措施”，強(qiáng)調(diào)了保護(hù)重要的“個(gè)人利益”優(yōu)先于維護(hù)微量的“公共利益”。該法還通過限制對(duì)公民實(shí)施行政強(qiáng)制來保護(hù)個(gè)人利益。如第二十條規(guī)定限制公民人身自由應(yīng)當(dāng)遵循嚴(yán)格的程序，不得超出法定期限；第二十六規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)查封、扣押的場(chǎng)所、設(shè)施、財(cái)物盡妥善保管義務(wù)，造成損失的應(yīng)當(dāng)賠償，等等。

　　三、新聞出版管理中的《行政強(qiáng)制法》

　　新聞出版兼具意識(shí)形態(tài)和文化產(chǎn)業(yè)雙重屬性，新聞出版行政監(jiān)管肩負(fù)著始終堅(jiān)持社會(huì)主義文化前進(jìn)方向、依法保證國家意識(shí)形態(tài)和文化安全的政治使命和依法規(guī)范各類新聞出版活動(dòng)和出版物市場(chǎng)運(yùn)行秩序、保障廣大人民群眾文化消費(fèi)權(quán)益的法治任務(wù)。隨著我國對(duì)外開放領(lǐng)域的不斷擴(kuò)大，新聞出版業(yè)面臨著當(dāng)代高新科技和國際文化資本的強(qiáng)力滲透，承載著世界貿(mào)易規(guī)則和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的雙重壓力。各級(jí)新聞出版行政機(jī)關(guān)如何在法治原則、法制框架內(nèi)依法行使行政強(qiáng)制權(quán)，做到既保護(hù)公共利益，又保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，這是對(duì)新聞出版法治化水平的直接考量。

　　行政強(qiáng)制關(guān)系到公民自由、尊嚴(yán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，關(guān)系到行政機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)威和政府公信力?！缎姓?qiáng)制法》的制定出臺(tái)，對(duì)各級(jí)新聞出版行政機(jī)關(guān)特別是廣大行政執(zhí)法人員是一個(gè)告誡：公權(quán)力行使處處有邊界，實(shí)施行政強(qiáng)制時(shí)時(shí)要謹(jǐn)慎。我們所面臨的法治課題，不在于簡(jiǎn)單解讀相關(guān)法律條文，而在于直面剖析可能出現(xiàn)的諸多現(xiàn)實(shí)矛盾。從行政執(zhí)法層面透視——

　　視點(diǎn)之一：法律學(xué)習(xí)問題?！缎姓?qiáng)制法》是與《行政處罰法》、《行政許可法》并重為中國行政程序立法的“三部曲”之一，與各級(jí)新聞出版行政機(jī)關(guān)履行法定職能和廣大行政執(zhí)法人員履行職責(zé)密切相關(guān)。當(dāng)前，要切實(shí)重視《行政強(qiáng)制法》的學(xué)習(xí)宣傳，充分認(rèn)識(shí)貫徹實(shí)施《行政強(qiáng)制法》對(duì)政府管理將產(chǎn)生的深刻影響，準(zhǔn)確把握該法對(duì)行政執(zhí)法提出的新任務(wù)、新要求。要重點(diǎn)弄清行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行的法律界限，明確新聞出版行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施不能限制公民的人身自由，不能凍結(jié)存款、匯款，強(qiáng)制范圍僅限于查封、扣押且必須經(jīng)過法定程序；在金錢給付方面，新聞出版行政機(jī)關(guān)沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，必須申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

　　視點(diǎn)之二：法規(guī)清理問題。國務(wù)院已就貫徹實(shí)施《行政強(qiáng)制法》發(fā)出通知，要求各地區(qū)、各部門抓緊組織力量，對(duì)政府行政規(guī)章和規(guī)范性文件中有關(guān)涉及行政強(qiáng)制的規(guī)定進(jìn)行清理。要求凡是與《行政強(qiáng)制法》不一致的規(guī)定或表述，要及時(shí)予以修改或者廢止，確需保留的，要依法及時(shí)上升為法律、法規(guī)。這方面，市、縣兩級(jí)新聞出版行政機(jī)關(guān)的工作任務(wù)不重，省新聞出版局近期已經(jīng)或正在按省人大、省政府有關(guān)要求進(jìn)行清理工作。但是我們也發(fā)現(xiàn)，有些市、縣新聞出版行政機(jī)關(guān)制發(fā)的規(guī)范性文件中，如行政執(zhí)法規(guī)程、行政執(zhí)法暫行辦法等，含有一些近似自我設(shè)定的行政強(qiáng)制措施，這方面的清理工作應(yīng)當(dāng)按上級(jí)統(tǒng)一要求抓緊落實(shí)。

　　視點(diǎn)之三：執(zhí)法隊(duì)伍問題?！缎姓?qiáng)制法》有關(guān)行政強(qiáng)制措施的資格規(guī)定，對(duì)新聞出版行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)和執(zhí)法證件管理提出了新的要求。如該法第十七條規(guī)定：“行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)具備資格的人員實(shí)施，其他人員不得實(shí)施?！睋?jù)此，首先要進(jìn)一步加強(qiáng)證件管理，市、縣新聞出版局的行政首長(zhǎng)要同時(shí)持有監(jiān)督證和執(zhí)法證，因?yàn)橹卮笮姓?zhí)法活動(dòng)，行政首長(zhǎng)往往都親臨執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)。其次要進(jìn)一步理順行政執(zhí)法體制，對(duì)聘用、借用等不具備行政執(zhí)法資格的人員要堅(jiān)決清退，或轉(zhuǎn)至其他崗位。再次要進(jìn)一步明晰執(zhí)法界限，部分持有執(zhí)法證件的人員（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化中心負(fù)責(zé)人）只具輔助執(zhí)法性質(zhì)，不能直接實(shí)施行政強(qiáng)制措施。

　　視點(diǎn)之四：執(zhí)法方式問題。《行政強(qiáng)制法》的頒布實(shí)施，對(duì)我們傳統(tǒng)的行政執(zhí)法方式提出了新的考量。在以往的執(zhí)法實(shí)踐特別是“掃黃打非”斗爭(zhēng)中，一些人似乎已經(jīng)朗朗上口地習(xí)慣于拉網(wǎng)式巡查、晝夜伏擊、明查暗訪等并不符合法治精神的執(zhí)法方式，個(gè)別行政機(jī)關(guān)間或也以“聯(lián)合執(zhí)法”為名，對(duì)行政相對(duì)人、案件當(dāng)事人采取停止供水、供電等強(qiáng)制措施?！缎姓?qiáng)制法》明確規(guī)定“行政機(jī)關(guān)不得在夜間或者法定節(jié)假日實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行”，“不得對(duì)居民采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行相關(guān)行政決定”。有令則行、有禁則止，各地要堅(jiān)決執(zhí)行《行政強(qiáng)制法》的相關(guān)規(guī)定，在法制框架內(nèi)規(guī)范權(quán)力行使。

　　視點(diǎn)之五：法定程序問題?！缎姓?qiáng)制法》對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施的法定程序作出了明確規(guī)定，包括一般程序和緊急程序；對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行程序，包括執(zhí)行罰、代履行以及中止執(zhí)行、終結(jié)執(zhí)行也設(shè)定了程序要求；對(duì)人民法院受理或執(zhí)行行政強(qiáng)制申請(qǐng)更有精細(xì)的程序設(shè)計(jì)。全法至少有十個(gè)法條重復(fù)出現(xiàn)“告知”和“催告”等法律用語。例如：第三十五條、第五十四條分別規(guī)定：行政機(jī)關(guān)作出強(qiáng)制執(zhí)行決定或申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前，“應(yīng)當(dāng)催告當(dāng)事人履行義務(wù)”。這些程序設(shè)計(jì)中充分體現(xiàn)了最小損害原則，有利于減少強(qiáng)制執(zhí)行次數(shù)、降低行政執(zhí)法成本，使當(dāng)事人可能造成的損失降到最低。對(duì)這些規(guī)定，各地在執(zhí)法過程中同樣要堅(jiān)決執(zhí)行。

　　視點(diǎn)之六：法定期限問題?！缎姓?qiáng)制法》對(duì)行政強(qiáng)制的法定期限作出了明確規(guī)定。新聞出版行政執(zhí)法中應(yīng)當(dāng)引起注意的敏感節(jié)點(diǎn)包括：一是要有效縮短檢查、詢問、筆錄和涉及證據(jù)保全的填單、造冊(cè)時(shí)間，防止因時(shí)間累加超過12小時(shí)引起行政復(fù)議或行政訴訟；二是要徹底摒棄長(zhǎng)期扣押、封存而案件久拖不結(jié)的執(zhí)法慣性。行政強(qiáng)制法明確規(guī)定：“查封、扣押的期限不得超過三十日；情況復(fù)雜的，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)，但是延期長(zhǎng)期限不得超過三十日。”這就要求我們?cè)诓扇〔榉?、扣押等行政?qiáng)制措施后要加快辦案進(jìn)度，在法律規(guī)定的期限內(nèi)進(jìn)行處理，窮盡手段仍不能辦結(jié)的案件要依法解除查封、扣押等強(qiáng)制措施。

　　視點(diǎn)之七：執(zhí)法裁量問題?！缎姓?qiáng)制法》的貫徹實(shí)施，對(duì)合理、適度使用執(zhí)法裁量權(quán)提出了新的要求。例如：該法第六條規(guī)定：“實(shí)施行政強(qiáng)制，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育與強(qiáng)制相結(jié)合?！本烤鼓男┻`法行為屬于教育范疇，哪些違法行為必須借助行政強(qiáng)制才能解決問題，這里客觀隱存著一個(gè)較大的裁量空間。又如：第十六條規(guī)定：“違法行為情節(jié)顯著輕微沒有明顯社會(huì)危害的，可以不采取行政強(qiáng)制措施?！本烤鼓男┻`法行為情節(jié)“顯著輕微”，哪些違法行為情節(jié)“沒有明顯社會(huì)危害”，同樣存在著一個(gè)自由裁量問題。這就要求我們?cè)诮缍ㄟ`法行為情節(jié)，特別是判斷違法印刷品與非法出版物時(shí)，要審慎行事，切不可主觀武斷、恣意夸大。

　　視點(diǎn)之八：化解矛盾問題。行政強(qiáng)制是糾正違法行為是重要選擇，但并非維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序的唯一手段。新聞出版行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法實(shí)踐中，理應(yīng)遵循教育與強(qiáng)制相結(jié)合原則，慎重實(shí)施行政強(qiáng)制措施。而在行政強(qiáng)制措施的執(zhí)行過程中，也應(yīng)當(dāng)恪守化解社會(huì)矛盾、維護(hù)群眾利益的執(zhí)法宗旨?！缎姓?qiáng)制法》第四十二條規(guī)定：“實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)可以在不損害公共利益和他人合法權(quán)益的情況下，與當(dāng)事人達(dá)成執(zhí)行協(xié)議。協(xié)議可以約定分階段履行；當(dāng)事人采取補(bǔ)救措施的，可以減免加處的罰款或者滯納金?！闭J(rèn)真執(zhí)行這一法律規(guī)定，既有利于維護(hù)社會(huì)主義法制尊嚴(yán)，又有利于防范和化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

　?。ㄘ?zé)任編輯·宋新國）