農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況調(diào)查與思考

zxianwang 2012-02-09

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黃延信，張海陽，李偉毅，劉強　　2011-06-22

摘　要：

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總體上表現(xiàn)出流轉(zhuǎn)速度加快、流轉(zhuǎn)類型多樣、流轉(zhuǎn)主體多元化、以短期流轉(zhuǎn)為主、由市場決定價格、租金支付方式多樣等特點，流轉(zhuǎn)土地表現(xiàn)為種植大戶、龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、集體統(tǒng)一經(jīng)營、股份合作經(jīng)營等形式，并表現(xiàn)出流轉(zhuǎn)組織化水平提高、仍以種糧為主、農(nóng)民權(quán)益得到有效保護、政府鼓勵等新趨勢，土地流轉(zhuǎn)優(yōu)化了農(nóng)村資源配置、促進了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、提升了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)素質(zhì)、促進了農(nóng)民增收和農(nóng)民生活方式轉(zhuǎn)變；在推進土地規(guī)范流轉(zhuǎn)方面應切實落實土地承包關(guān)系長久不變政策，引導流轉(zhuǎn)行為長期化、規(guī)范化，正確引導工商資本參與流轉(zhuǎn)，強化對規(guī)模經(jīng)營以及糧食生產(chǎn)的政策扶持，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，健全農(nóng)民社會保障體系，加強政府部門對土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)與管理。

關(guān)鍵詞：

土地流轉(zhuǎn)，經(jīng)營形式，發(fā)展趨勢，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，規(guī)范管理

　　一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總體情況
　　
　　據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，截至2009年底，全國農(nóng)村家庭承包耕地轉(zhuǎn)出面積為1.52億畝，同比增加39.45%；流轉(zhuǎn)比例為12%，同比提高3.1%。流轉(zhuǎn)形式中，轉(zhuǎn)包占52.89%，出租占25.69%，轉(zhuǎn)讓占4.54%，互換占4.39%，股份合作占5.42%，其他占7.07%。筆者調(diào)研的浙江、黑龍江等省份土地流轉(zhuǎn)情況如下：
　　一是流轉(zhuǎn)速度有所加快。盡管各地土地流轉(zhuǎn)比例差異較大，但普遍呈現(xiàn)出流轉(zhuǎn)速度加快態(tài)勢。2009年浙江省土地流轉(zhuǎn)面積677萬畝，比上年增加24%；流轉(zhuǎn)面積占承包耕地面積的34.6%，同比提高5個百分點。黑龍江省目前土地流轉(zhuǎn)面積達到3263萬畝，比2009年增加11. 36%，流轉(zhuǎn)面積占承包耕地面積的25.1%。2004-2010年，綏化市土地流轉(zhuǎn)面積由76.7萬畝增加到416.7萬畝，年均增加33%?？松娇h2004年以來土地流轉(zhuǎn)面積年均增長34.14%，2010年已經(jīng)達到233萬畝，占承包耕地面積的比例達到77%。
　　二是流轉(zhuǎn)類型豐富多樣。轉(zhuǎn)包和出租仍是土地流轉(zhuǎn)的主要形式，股份合作等新形式在部分地區(qū)逐漸興起。2009年底，浙江省土地流轉(zhuǎn)中轉(zhuǎn)包占45.22%.出租占44.12%，轉(zhuǎn)讓占2.02%，互換占0.99%，股份合作占1.79%，代耕等其他形式占5.86%。黑龍江省以轉(zhuǎn)包為主要形式，占78.82%，另有出租占9.74%，人股占8.18%，互換占0.61%，轉(zhuǎn)讓占1.93%，其他占0.72%。
　　三是流轉(zhuǎn)主體日趨多元化。與早期土地流轉(zhuǎn)主要在農(nóng)戶間進行不同，目前參與主體日趨多元化，專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等積極加入并逐漸成為轉(zhuǎn)入主體。截至2010年6月，浙江省德清縣規(guī)模經(jīng)營業(yè)主已達6905家，其中農(nóng)業(yè)企業(yè)500多家。嘉善縣流轉(zhuǎn)給大戶的面積占73%，企業(yè)的占4%，合作社的占10%，其他占13%。黑龍江省克山縣流轉(zhuǎn)土地的52%由大戶經(jīng)營，6.7%由土地股份合作公司經(jīng)營，3.9%由企業(yè)經(jīng)營，其他主要由各類專業(yè)合作社等經(jīng)營。
　　四是流轉(zhuǎn)期限以短期為主。各地土地流轉(zhuǎn)期限普遍較短，多為5年以下。黑龍江省土地流轉(zhuǎn)期限多數(shù)為1年，在簽訂流轉(zhuǎn)合同的2254萬畝耕地中，期限為1年的占71%，2～3年占16%，3～5年占7%，5～10年占2%，10年以上占4%。截至2010年6月底，浙江省德清縣流轉(zhuǎn)期在5年以下占81.2%.5～10年占11. 2%，10年以上占7.6%。嘉善縣流轉(zhuǎn)期限1年以內(nèi)占5. 85%，1～5年占55. 54%，5～10年占19. 86%，10～20年占9.63%，20年以上占9.12%。一般用于發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)、種植多年生高效經(jīng)濟作物的土地流轉(zhuǎn)期限較長，最長的簽到2028年，其他用途的流轉(zhuǎn)期限則較短。
　　五是市場形成流轉(zhuǎn)價格。各地土地流轉(zhuǎn)價格通過平等協(xié)商來決定，建立了完全市場化的價格形成機制。在已經(jīng)建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心的地方，流轉(zhuǎn)土地的面積、位置、價格等信息在電子顯示屏上公開發(fā)布，流轉(zhuǎn)雙方自行協(xié)商確定流轉(zhuǎn)。由于經(jīng)濟發(fā)展水平和流轉(zhuǎn)土地用途不同，各地土地流轉(zhuǎn)價格差別較大。浙江省德清縣和嘉善縣土地流轉(zhuǎn)租金一般每畝每年600多元，最高可達1000元，只能種糧的低洼地一般為400元。黑龍江省流轉(zhuǎn)價格比浙江省低很多。克山縣流轉(zhuǎn)價格大體在150～280元之間，多數(shù)為200元左右，綏化市流轉(zhuǎn)價格平均為268元。
　　六是費用支付方式多樣。浙江、黑龍江兩省流轉(zhuǎn)費用多以現(xiàn)金計價，結(jié)算方式為一次交齊和分次交齊兩種，德清縣和嘉善縣轉(zhuǎn)入方要在年底時將下年租金一次付清；綏化市的流轉(zhuǎn)費用多數(shù)是先交80%以上，其余可分期付款。其他省份還存在實物計價貨幣結(jié)算、實物計價實物結(jié)算等方式。四川省成都市都江堰現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技示范園區(qū)流轉(zhuǎn)的土地每畝年租金是500公斤大米，每年6月30日付40%，12月30日付60%，以當時市場價折算成貨幣。安徽省繁昌縣流轉(zhuǎn)價格一般用稻谷計算，大約每年每畝200－225斤稻谷，轉(zhuǎn)出戶按折算比例從轉(zhuǎn)入方領(lǐng)取大米。
　　
　　二、流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營形式
　　
　　目前，農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營形式發(fā)生了很大變化，除傳統(tǒng)的農(nóng)戶之間自發(fā)流轉(zhuǎn)后小規(guī)模經(jīng)營之外，還出現(xiàn)了多種經(jīng)營形式，呈現(xiàn)出土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等相互交織的局面。比較典型的經(jīng)營形式創(chuàng)新有六種：
　　一是種植大戶經(jīng)營。大戶通過與農(nóng)民或村集體簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，從事規(guī)模種植。黑龍江省齊齊哈爾市22616個種植大戶共經(jīng)營705.8萬畝耕地，占全市規(guī)模經(jīng)營面積的69. 7%?？松娇h共扶持發(fā)展4000多個大戶，經(jīng)營土地121.4萬畝，占耕地流轉(zhuǎn)面積的52. 1%。泰來縣大興鎮(zhèn)青崗村農(nóng)民趙福和2010年經(jīng)營耕地共計1.8萬畝，預計糧食總產(chǎn)720萬公斤。德清縣鐘管鎮(zhèn)種糧大戶房春華與村集體簽訂流轉(zhuǎn)合同，目前經(jīng)營耕地1300畝，2009年銷售稻谷38萬公斤。
　　二是龍頭企業(yè)直接經(jīng)營。龍頭企業(yè)通過租賃農(nóng)民土地建設(shè)生產(chǎn)原料基地，并以資金、機械、科技等優(yōu)勢帶動農(nóng)戶發(fā)展規(guī)模生產(chǎn)。齊齊哈爾市12家農(nóng)業(yè)企業(yè)共經(jīng)營耕地4.7萬畝。博天糖業(yè)依安分公司租賃農(nóng)戶土地2.6萬畝，采取集約化手段種植甜菜?？藮|縣飛鶴乳業(yè)租賃農(nóng)戶土地1萬畝，為企業(yè)兩個萬頭奶牛牧場建設(shè)青貯飼料基地。
　　三是專業(yè)合作社經(jīng)營。農(nóng)民專業(yè)合作社整合農(nóng)民土地實施規(guī)模經(jīng)營。河南省羅山縣東鋪鄉(xiāng)農(nóng)民許玉強、楊安清等發(fā)起成立了雙馬農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社和雙龍農(nóng)機專業(yè)合作社，目前農(nóng)業(yè)合作社流轉(zhuǎn)土地1265畝，從事糧食、瓜果、蔬菜種植，農(nóng)機合作社服務(wù)能力達到機耕9000畝、機收8000畝。黑龍江省綏化市種植業(yè)專業(yè)合作社經(jīng)營土地達70.7萬畝。青岡縣興農(nóng)海農(nóng)機合作社流轉(zhuǎn)土地進行玉米高產(chǎn)創(chuàng)建，經(jīng)營規(guī)模達4000畝。
　　四是“龍頭企業(yè)+合作社”經(jīng)營。龍頭企業(yè)推動成立合作社，合作社流轉(zhuǎn)土地從事生產(chǎn)，企業(yè)與合作社建立穩(wěn)定的購銷關(guān)系。2009年黑龍江省克山縣昆豐農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料有限公司推動建立了昆豐大豆專業(yè)合作社，與農(nóng)民共同進行大豆種植。合作社向社員無息賒銷良種、化肥，提供農(nóng)業(yè)科技培訓，無償為社員繳納農(nóng)業(yè)保險，免費代儲代銷大豆，農(nóng)戶實行統(tǒng)一整地、統(tǒng)一品種、統(tǒng)一肥料、統(tǒng)一播種、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一收獲等“六統(tǒng)一”生產(chǎn)。目前，合作社共吸納包括種田大戶在內(nèi)的農(nóng)戶7.3萬戶，占全縣農(nóng)戶總數(shù)的76.8%，帶動農(nóng)民規(guī)模經(jīng)營土地180萬畝。
　　五是集體統(tǒng)一經(jīng)營。村集體依托農(nóng)機合作社等組織，將本村農(nóng)戶土地反包后統(tǒng)一經(jīng)營。黑龍江省克山縣北聯(lián)鎮(zhèn)新興村利用國家支持的價值100萬元的農(nóng)機具建立農(nóng)機專業(yè)合作社，2004年依托農(nóng)機合作社的大機械優(yōu)勢，在依法、平等、自愿、有償前提下，以每畝160元的價格把全村2.13萬畝耕地流轉(zhuǎn)到村集體統(tǒng)一經(jīng)營，年均增加農(nóng)民收入2000萬元。2008年該村又被立項為全省12個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)之一，并投入價值1000萬元的大型農(nóng)機具37套，規(guī)?；?jīng)營、標準化作業(yè)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)又上新臺階。目前，北聯(lián)鎮(zhèn)已有4個村實現(xiàn)整村規(guī)模經(jīng)營，耕地面積達到6.5萬畝。
　　六是股份合作經(jīng)營。農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)入股到合作社，由合作社進行土地經(jīng)營權(quán)的出租、轉(zhuǎn)包等，年終根據(jù)收益情況進行分紅。浙江省德清縣武康鎮(zhèn)五四村等先后成立了9家土地股份合作社，入股土地10802畝，人股農(nóng)戶3237戶，畝均收益430元左右。五大連池市新發(fā)鄉(xiāng)德安村德安惠民農(nóng)民專業(yè)合作社由社員以土地經(jīng)營權(quán)人股成立，每畝1股；農(nóng)戶和合作社分紅以大豆130公斤單產(chǎn)為標準，畝產(chǎn)低于130公斤時合作社不參與分紅，超出130公斤的部分由合作社和社員按二八分紅。目前合作社經(jīng)營耕地由2000畝擴大到10500畝，占全村耕地的面積97%。
　　
　　三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新特點
　　
　　在流轉(zhuǎn)速度不斷加快和經(jīng)營形式不斷創(chuàng)新的同時，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還表現(xiàn)出一些新的特點：
　　一是流轉(zhuǎn)的組織化水平有所提高。各地高度重視農(nóng)地流轉(zhuǎn)，普遍加強了相關(guān)的管理和服務(wù)，引導土地流轉(zhuǎn)由農(nóng)民的自發(fā)行為向有組織的方向轉(zhuǎn)變。目前，黑龍江省縣市級已經(jīng)成立了土地流轉(zhuǎn)辦公室55個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織736個，村級設(shè)立服務(wù)站7039個，土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作大為加強?？松娇h逐級建立了服務(wù)組織機構(gòu)，專門負責收集發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息、審查受讓方資質(zhì)、指導土地流轉(zhuǎn)合同簽訂、登記土地流轉(zhuǎn)臺帳、開展土地流轉(zhuǎn)合同鑒證、監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)合同履行、調(diào)解土地流轉(zhuǎn)糾紛和適時仲裁等。2010年全縣共簽訂流轉(zhuǎn)合同7.5萬份，簽訂率和鑒證率均達100%，土地流轉(zhuǎn)糾紛化解率達到98.6%。
　　二是主產(chǎn)區(qū)流轉(zhuǎn)后仍以種糧為主。流轉(zhuǎn)土地總體上能夠保持農(nóng)業(yè)用途，糧食主產(chǎn)區(qū)流轉(zhuǎn)土地絕大部分用于種糧，而糧食主銷區(qū)流轉(zhuǎn)土地基本沒用于種糧。黑龍江省3263萬畝流轉(zhuǎn)耕地中93.04%用于種糧，6.31%用于種植其他作物，0.02%用于非農(nóng)建設(shè)。綏化市流轉(zhuǎn)土地中90%以上用于種糧，其他不足10%用于發(fā)展經(jīng)濟作物。浙江全省僅41.18%的轉(zhuǎn)出耕地用于種糧。嘉善縣目前流轉(zhuǎn)土地用于種糧的占38. 62%，德清縣土地流轉(zhuǎn)則基本沒有用于種糧。成都市大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)后主要用于花卉苗木、中藥材、水果等非糧高效農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，只有不到1/5的流轉(zhuǎn)土地種植糧食和油料。
　　三是農(nóng)民土地權(quán)益得到有效保護。各地土地流轉(zhuǎn)都充分尊重農(nóng)民意愿，是否流轉(zhuǎn)、如何流轉(zhuǎn)由農(nóng)民自主決策，政府主要采取政策引導、典型示范、完善服務(wù)的辦法，不搞行政命令，不搞“一刀切”，不下指標，不限面積。土地流轉(zhuǎn)后確保農(nóng)民“三個不失”，即“失地不失權(quán)，失地不失利，失地不失業(yè)”，保障農(nóng)民土地權(quán)益不受損害。黑龍江省還普遍采用了“上打租”的辦法，在生產(chǎn)前轉(zhuǎn)入方就要將流轉(zhuǎn)費用支付給轉(zhuǎn)出方，轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶不承擔生產(chǎn)風險。從調(diào)研情況看，各地極少有因土地流轉(zhuǎn)侵害農(nóng)民利益而引發(fā)的糾紛。
　　四是政府出臺鼓勵政策措施。浙江省對經(jīng)營面積在20畝及以上的糧油種植大戶每畝補貼20元；省財政對按訂單交售省級儲備早稻的種糧大戶、糧食專業(yè)合作社社員按訂單每交售50公斤早稻谷獎勵20元，最高每畝140元。重慶市拿出部分農(nóng)資綜合直補資金來補貼種糧大戶，對種植20～100畝的每畝補貼140元；種植規(guī)模超過100畝的每畝補貼200元。黑龍江省克山縣對實現(xiàn)整鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)獎勵5萬元，實現(xiàn)整村流轉(zhuǎn)的村獎勵2萬元，經(jīng)營規(guī)模達到1000畝以上的生產(chǎn)大戶獎勵2000元，規(guī)模經(jīng)營面積達到2000畝以上的農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社獎勵5000元。在政府的支持引導下，目前克山縣已經(jīng)有5個鄉(xiāng)實現(xiàn)整鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)面積達87.97萬畝。
　　
　　四、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要成效
　　
　　土地流轉(zhuǎn)不僅優(yōu)化了農(nóng)村資源配置，促進了農(nóng)民就業(yè)增收，而且對在小規(guī)模家庭承包經(jīng)營條件下建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進行了有益探索。
　　
　?。ㄒ唬﹥?yōu)化了農(nóng)村資源配置
　　
　　土地流轉(zhuǎn)使勞動力、土地、技術(shù)、機械等生產(chǎn)要素得到優(yōu)化配置，有效提高了勞動生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率。黑龍江省齊齊哈爾市土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營后通過減少塹溝增加土地3%左右，畝均增產(chǎn)10%以上；五大連池市德安惠民合作社2009年規(guī)模經(jīng)營大豆畝產(chǎn)達到180公斤，是分散種植的1.8倍；黑河市規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)機作業(yè)效率比分散經(jīng)營提高30010，勞均經(jīng)營耕地面積比全市平均水平高40%，規(guī)模經(jīng)營地塊單產(chǎn)比分散經(jīng)營高15%～30%。更重要的是土地流轉(zhuǎn)使更多農(nóng)民從土地中解放出來，在土地收益得到充分保證的同時，部分農(nóng)民選擇外出打工，留鄉(xiāng)農(nóng)民則選擇發(fā)展畜牧業(yè)和從事第二、三產(chǎn)業(yè)等。齊齊哈爾市2009年累計轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力97萬人，其中55萬農(nóng)民實現(xiàn)了常年轉(zhuǎn)移；全市畜牧業(yè)實現(xiàn)產(chǎn)值116.7億元，同比增長12. 12%。
　　
　?。ǘ┐龠M了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)
　　
　　土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模擴大，為引進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素創(chuàng)造了有利條件。黑龍江省通過土地流轉(zhuǎn)，使大型農(nóng)機和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套技術(shù)得以廣泛應用，農(nóng)業(yè)機械化快速發(fā)展。黑河市土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營后，小麥、大豆模式化栽培技術(shù)全面應用，深松整地、測土配方施肥、種子精選加工、精量播種、化學除草作業(yè)都能嚴格按照技術(shù)規(guī)程進行，技術(shù)到位率比分散經(jīng)營高10～15個百分點。土地流轉(zhuǎn)還促進解決了小規(guī)模生產(chǎn)條件下難以實施的產(chǎn)業(yè)規(guī)模化、標準化、品牌化建設(shè)問題。德清縣土地流轉(zhuǎn)后建立了40. 34萬畝無公害農(nóng)產(chǎn)品基地，已經(jīng)擁有17種綠色食品，176種無公害農(nóng)產(chǎn)品。
　　
　　（三）提升了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)整體素質(zhì)
　　
　　龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、種養(yǎng)大戶等新型主體通過流轉(zhuǎn)土地的形式進入農(nóng)業(yè)，使農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營方式和組織形式都發(fā)生了巨大變化。企業(yè)利用技術(shù)、資金、管理、人才優(yōu)勢研發(fā)產(chǎn)品、開拓市場；合作社按照企業(yè)加工要求組織開展規(guī)?；?、標準化生產(chǎn)；轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶不僅通過土地流轉(zhuǎn)機制分享了規(guī)模經(jīng)營的好處，而且還為轉(zhuǎn)移就業(yè)增收創(chuàng)造了條件。通過土地流轉(zhuǎn)使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系得到整合，組織化水平得以提升，競爭力有所增強。
　　
　?。ㄋ模┐龠M了農(nóng)民增加收入
　　
　　土地流轉(zhuǎn)使轉(zhuǎn)出經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民同時獲得流轉(zhuǎn)收益和其他產(chǎn)業(yè)收入，而規(guī)模經(jīng)營主體則從降低成本、增加產(chǎn)量、提高土地利用率等方面增加收益。黑龍江省克山縣農(nóng)村勞動力人均耕地8.2畝，流轉(zhuǎn)土地年收益1800元左右，農(nóng)民外出打工或從事其他產(chǎn)業(yè)年均收入可達8000元左右；轉(zhuǎn)入經(jīng)營權(quán)農(nóng)戶規(guī)模經(jīng)營平均畝產(chǎn)比分散經(jīng)營至少提高20%，畝成本降低5%，每畝增產(chǎn)收益達130元左右。
　　
　　（五）轉(zhuǎn)變了農(nóng)民的生活方式
　　
　　隨著土地流轉(zhuǎn)深入發(fā)展，農(nóng)民生活方式正在發(fā)生顯著變化。安徽省繁昌縣，在土地流轉(zhuǎn)以稻谷計價并結(jié)算的情況下，農(nóng)民往往并不直接從種植大戶（同時從事糧食加工）領(lǐng)稻谷，而是按照50公斤稻谷折算32.5公斤大米的比例，拿記賬卡從種植大戶那里直接領(lǐng)取大米，家里不再大量存放稻谷。黑龍江省有的農(nóng)民在轉(zhuǎn)出土地初期還有戀土情結(jié)，幾年后就沒有了重返土地的愿望。土地流轉(zhuǎn)還解決了農(nóng)民進城后經(jīng)營土地的后顧之憂，為農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了條件，目前黑河市在縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)購房的農(nóng)民已達5299戶。
　　
　　五、當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題
　　
　　盡管當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總體呈平穩(wěn)有序發(fā)展態(tài)勢，與流轉(zhuǎn)直接相關(guān)問題并不十分突出，但一些潛在矛盾不容忽視。
　　
　　（一）土地權(quán)屬不清、承包政策落實不到位影響流轉(zhuǎn)
　　
　　目前由土地流轉(zhuǎn)直接引發(fā)的糾紛不多，相關(guān)矛盾大多數(shù)是由于農(nóng)村土地承包基礎(chǔ)工作不扎實造成的。黑龍江省農(nóng)民自發(fā)墾荒地多，加之存在一些歷史遺留問題，農(nóng)民與國有林場、農(nóng)民與國有農(nóng)場、農(nóng)民與集體、農(nóng)民與農(nóng)民之間因土地權(quán)屬不清矛盾比較突出，對土地流轉(zhuǎn)造成較大影響。一些地方還存在經(jīng)常調(diào)整農(nóng)民承包地的情況，土地承包關(guān)系長久不變政策未能有效落實，農(nóng)民地權(quán)穩(wěn)定性預期不強，心存疑慮不愿意流轉(zhuǎn)。一些地方土地承包經(jīng)營權(quán)證書發(fā)放不到位，或是二輪承包時簡單按照一輪承包情況延包，延續(xù)了早已存在的土地承包矛盾。
　　
　?。ǘ┎糠值貐^(qū)土地流轉(zhuǎn)存在非糧化現(xiàn)象
　　
　　黑龍江省土地流轉(zhuǎn)后非農(nóng)化情況并不多見，但在南方特別是大城市郊區(qū)非糧化現(xiàn)象則不同程度存在，而且越是發(fā)達地區(qū)非糧化現(xiàn)象越突出。土地流轉(zhuǎn)用途的選擇是地理區(qū)位、自然條件、市場機制和農(nóng)民意愿共同決定的結(jié)果，具有一定的合理性和必然性，而且起到了優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局的效果。這種現(xiàn)象使得確保糧食安全的任務(wù)更加向糧食主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移，主產(chǎn)區(qū)對確保國家糧食安全的責任更加突出。
　　
　?。ㄈ┝鬓D(zhuǎn)期限短期化不利于經(jīng)營者加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
　　
　　目前各地土地流轉(zhuǎn)期限多在五年以下，黑龍江省很多地方土地流轉(zhuǎn)合同一年一簽，根源在于轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)價格上升的預期。由于期限較短，土地經(jīng)營者對修建灌溉設(shè)施、培肥地力等事關(guān)長期發(fā)展的項目不愿投入、不敢投入，加劇了當前農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的困境。很少有種糧大戶等規(guī)模經(jīng)營主體自發(fā)投入開展農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)局部改善、總體惡化的局面難以改變。
　　
　?。ㄋ模┱毮芏ㄎ徊粶视绊懲恋亓鬓D(zhuǎn)的順利進行
　　
　　基層政府對土地流轉(zhuǎn)認識不一致，放任自流和過度干預兩種傾向都不同程度存在，在推進土地流轉(zhuǎn)過程中，有的存在畏難情緒而不能積極主動地想辦法；有的對一般的號召抱有幻想而發(fā)文多、行動少；有的一味依靠行政推動甚至忽略農(nóng)民意愿直接進行反租倒包。這些都不利于土地流轉(zhuǎn)的正常開展。
　　
　　六、引導土地流轉(zhuǎn)規(guī)范推進的政策建議
　　
　　目前，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)迎來了難得的歷史契機。一方面，快速城鎮(zhèn)化帶來了人口和勞動力結(jié)構(gòu)的深刻變化，客觀上要求土地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素實現(xiàn)優(yōu)化組合，因此土地流轉(zhuǎn)具有必然性；另一方面，近幾年在國家政策大力扶持下，農(nóng)業(yè)機械化水平迅速提高，為土地流轉(zhuǎn)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了可能性。要因勢利導，按照與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移進程相適應，有利于保障農(nóng)民土地合法權(quán)益、確保國家糧食安全和推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的原則，健全完善體制機制和政策體系，規(guī)范有序地引導農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。
　　
　?。ㄒ唬┣袑嵚鋵嵽r(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變
　　
　　賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，強化農(nóng)民地權(quán)穩(wěn)定性預期。在土地權(quán)屬不清的地方，要加強研究、尊重歷史、承認現(xiàn)實、協(xié)調(diào)各方利益，清晰界定農(nóng)地權(quán)屬關(guān)系。在此基礎(chǔ)上抓緊完成農(nóng)村二輪土地承包后續(xù)完善工作，做好農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作，將土地承包關(guān)系長久不變真正落到實處，為土地流轉(zhuǎn)奠定堅實的制度基礎(chǔ)。
　　
　?。ǘ┮龑мr(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為長期化和規(guī)范化
　　
　　制定土地長期流轉(zhuǎn)的鼓勵和支持政策，引導轉(zhuǎn)出土地農(nóng)民與經(jīng)營者簽訂長期流轉(zhuǎn)合同，為經(jīng)營者增加長期投入、開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)造條件。引導流轉(zhuǎn)雙方采取以實物計量貨幣結(jié)算或租金穩(wěn)定遞增等方式結(jié)算流轉(zhuǎn)費用，合理分配土地收益。引導農(nóng)民在平等互利、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，簽訂統(tǒng)一規(guī)范格式的書面合同并報發(fā)包方備案，增強流轉(zhuǎn)合同的約束力，提高流轉(zhuǎn)行為的規(guī)范化水平。
　　
　?。ㄈ┱_引導工商資本參與土地流轉(zhuǎn)的行為
　　
　　既要發(fā)揮工商資本帶動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、促進農(nóng)民就業(yè)增收的積極作用，也要防止其與農(nóng)民爭利甚至侵害農(nóng)民土地利益的行為。強化土地用途管制，堅決制止工商企業(yè)流轉(zhuǎn)土地后直接或變相改變土地農(nóng)業(yè)用途的行為。提倡和引導工商資本通過“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”、“龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶”等形式參與土地流轉(zhuǎn)，提升農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的話語權(quán)和分配地位，不提倡工商企業(yè)直接流轉(zhuǎn)經(jīng)營農(nóng)民的承包土地。
　　
　?。ㄋ模娀瘜σ?guī)模經(jīng)營從事糧食生產(chǎn)的政策扶持
　　
　　以糧食主產(chǎn)區(qū)為重點，建立促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策措施。農(nóng)村土地整理、標準農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)示范基地建設(shè)等涉農(nóng)項目，盡可能與土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營相結(jié)合，優(yōu)先安排項目資金。新增農(nóng)資綜合補貼、深松整地補貼、水稻育插秧補貼等政策重點向流轉(zhuǎn)土地規(guī)模種糧傾斜，重點扶持種糧大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、中小型農(nóng)業(yè)企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營主體。對主產(chǎn)區(qū)連片流轉(zhuǎn)土地發(fā)展規(guī)模種糧的，由中央財政按照每畝30～50元標準對經(jīng)營者給予直接補貼。
　　
　?。ㄎ澹┩晟萍Z食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制
　　
　　現(xiàn)有產(chǎn)糧大縣獎勵政策不足以改變產(chǎn)糧大縣財政拮據(jù)的狀況，不足以調(diào)動地方政府保護耕地建設(shè)耕地、發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性。建議由中央財政和糧食主銷區(qū)按一定比例共同籌集資金，建立國家糧食安全保障基金，對產(chǎn)糧大縣依據(jù)商品糧調(diào)出數(shù)量、按照一定標準進行轉(zhuǎn)移支付補償，鼓勵主產(chǎn)區(qū)地方政府管好地、多種糧、種好糧。
　　
　?。┙∪鐣Ｕ象w系
　　
　　盡快實現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋，逐步提高保障水平，并盡快統(tǒng)一城鄉(xiāng)養(yǎng)老制度，努力消除流出土地農(nóng)戶的后顧之憂。有條件的地方可依據(jù)流轉(zhuǎn)期限對轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶進行不同標準的補貼，用于其養(yǎng)老保險自繳補助。在城鄉(xiāng)社保體系實現(xiàn)一體化之前，對轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶實行優(yōu)先保障，將城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系。
　　
　?。ㄆ撸┘訌娬块T對土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)與管理
　　
　　堅持以市場為主導、農(nóng)民為主體的基本方向，強化政府在土地流轉(zhuǎn)中的服務(wù)和管理職能。加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)和管理體系建設(shè)，健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，搭建土地流轉(zhuǎn)平臺，建立土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)，完善土地流轉(zhuǎn)備案、登記和檔案管理制度，防范和化解土地流轉(zhuǎn)糾紛。糾正和查處土地流轉(zhuǎn)中嚴重侵害農(nóng)民土地承包權(quán)益、非法改變流轉(zhuǎn)土地農(nóng)業(yè)用途、鄉(xiāng)村組織違法違規(guī)流轉(zhuǎn)等問題。

作　　者：黃延信張海陽李偉毅劉強

出　　處：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》

單　　位：農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司農(nóng)業(yè)部農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理總站

經(jīng)濟類別：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟

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