我市是農(nóng)業(yè)大市，也是全國糧食生產(chǎn)主產(chǎn)區(qū)，土地資源是我們的最大優(yōu)勢(shì)。如何使這一寶貴的資源最大限度地轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，是全市政協(xié)組織和政協(xié)委員關(guān)心關(guān)注的重大課題。為全面摸清我市土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及存在問題，找準(zhǔn)制約土地流轉(zhuǎn)的因素，８月１３日，市政協(xié)組織部分市政協(xié)委員和市政府有關(guān)職能部門，對(duì)我市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作進(jìn)行了調(diào)研。９月２日，市政協(xié)召開了第三次月協(xié)商座談會(huì)，對(duì)我市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作進(jìn)行了認(rèn)真充分的協(xié)商，提出了意見和建議。

  土地流轉(zhuǎn)取得的成效

  市委、市政府對(duì)“三農(nóng)”問題歷來高度重視。２０１０年市政府下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的通知》（宛政２０１０７４號(hào)），對(duì)全市土地流轉(zhuǎn)的總體要求、基本原則、創(chuàng)新流轉(zhuǎn)機(jī)制、完善管理服務(wù)以及落實(shí)組織保障等方面都作了明確規(guī)定，對(duì)我市土地流轉(zhuǎn)工作健康有序快速發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和保障。

  目前，我市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)取得了初步成效。一是流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大。２００９年全市農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地３２．５萬畝現(xiàn)在為１８２．９７萬畝。二是轉(zhuǎn)變了農(nóng)民傳統(tǒng)觀念，造就了一批有眼光、有思路、有能力、會(huì)管理、立志于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化事業(yè)的農(nóng)民企業(yè)家隊(duì)伍，培育了一大批善經(jīng)營(yíng)、懂技術(shù)的農(nóng)業(yè)技術(shù)骨干和專業(yè)人才。三是引領(lǐng)了農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營(yíng)。全市各地堅(jiān)持把“集約化經(jīng)營(yíng)、規(guī)?；N植”作為土地流轉(zhuǎn)的根本目的，逐步把承包經(jīng)營(yíng)主體由協(xié)會(huì)、中介組織、種田能手等向農(nóng)民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)、種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體規(guī)范轉(zhuǎn)移。四是拓展了農(nóng)民增收空間。土地流轉(zhuǎn)拓展了農(nóng)民收入渠道，增加了農(nóng)民收入。五是促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。更多的農(nóng)民從土地中解放出來，向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，向二、三產(chǎn)業(yè)集中，培育了新的創(chuàng)業(yè)群體和勞動(dòng)大軍，加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

  土地流轉(zhuǎn)存在的問題

  一是傳統(tǒng)思想和認(rèn)識(shí)影響土地流轉(zhuǎn)的速度。長(zhǎng)期以來，農(nóng)民對(duì)土地有著深厚的感情，惜地戀土情結(jié)根深蒂固，受傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和對(duì)政策存在誤解等因素影響，部分農(nóng)民不愿意把多年經(jīng)營(yíng)的土地流轉(zhuǎn)出去，甚至出現(xiàn)部分農(nóng)民在外出務(wù)工經(jīng)商后，土地荒廢閑置也不愿流轉(zhuǎn)。

  二是土地權(quán)證尚未發(fā)放到位。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記和發(fā)證，是維護(hù)農(nóng)民土地承包合法權(quán)益的強(qiáng)有力依據(jù)。目前，我市土地權(quán)證尚未發(fā)放到位，農(nóng)民手中沒有土地權(quán)證，手中的地不能自由方便流轉(zhuǎn)，利用土地融資渠道不暢，解決土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛缺乏依據(jù)，嚴(yán)重影響土地流轉(zhuǎn)的效果。

  三是土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)建設(shè)滯后。目前我市土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制仍處于探索推進(jìn)階段，縣鄉(xiāng)村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)平臺(tái)還未完全建立起來，導(dǎo)致農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)比重大，經(jīng)常出現(xiàn)農(nóng)民想轉(zhuǎn)出土地時(shí)，不知道誰需要，承包戶需要土地時(shí)候，不知道誰想轉(zhuǎn)讓。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本沒人專門負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)管理工作，對(duì)土地流轉(zhuǎn)放任自流，行為無人監(jiān)管，糾紛無人受理，留下許多弊病和隱患。

  四是土地流轉(zhuǎn)非糧化現(xiàn)象日益加劇。據(jù)調(diào)查，土地流轉(zhuǎn)后種蔬菜、水果、花卉，搞養(yǎng)殖等的經(jīng)濟(jì)效益是種糧的數(shù)倍，基于經(jīng)濟(jì)利益誘惑，驅(qū)使他們?cè)诹鬓D(zhuǎn)到手的耕地上從事“非糧”活動(dòng)。鴨河口水庫附近的曹店村就出現(xiàn)在流轉(zhuǎn)的土地上蓋別墅被央視曝光現(xiàn)象，如果任由這種現(xiàn)象繼續(xù)發(fā)展下去，那么未來南陽糧食產(chǎn)量必將受到一定影響，所以必須引起高度重視并加以引導(dǎo)。

  五是相關(guān)服務(wù)缺位。調(diào)研中，反映較多的是融資難問題。農(nóng)業(yè)投資多，周期長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)大，造成金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)業(yè)設(shè)置門檻較高，而相互擔(dān)保，合作基金等尚未開展，極大地制約了經(jīng)營(yíng)發(fā)展?；A(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)跟不上對(duì)農(nóng)村的水利、道路、農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè)等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不到位，影響了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)展。

  六是農(nóng)村社會(huì)保障滯后。就目前來說，農(nóng)村社會(huì)保障體系還不健全，對(duì)土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)戶的保障機(jī)制還沒有跟上，導(dǎo)致農(nóng)戶害怕流轉(zhuǎn)、不敢流轉(zhuǎn)，農(nóng)民仍然把土地看作最后保障。盡管目前農(nóng)民外出務(wù)工對(duì)土地的依賴程度有所減輕，但就業(yè)渠道不多、收入偏低、就業(yè)崗位也不穩(wěn)定，無法融入城市生活，沒有安全感，農(nóng)村老家的地仍是心里的“根”。

  促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的建議

  南陽作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大市，創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，也是大勢(shì)所趨，但推進(jìn)這項(xiàng)工作需要一系列基礎(chǔ)性的制度改革。因此，不能等、不能急、不能亂，必須搞好試點(diǎn)，創(chuàng)新機(jī)制，規(guī)范運(yùn)作，穩(wěn)步推進(jìn)。

  （一）高度重視，擺上日程。建議各級(jí)黨委、政府要把推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略措施來抓。在堅(jiān)持穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的基礎(chǔ)上，因地制宜，積極引導(dǎo)土地合理流轉(zhuǎn)，積極探索推進(jìn)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新途徑、新辦法。一方面，借鑒外地經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我市實(shí)際，制定關(guān)于創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機(jī)制、加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的意見，出臺(tái)專門文件，召開專題會(huì)議，研究部署創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)工作機(jī)制，營(yíng)造流轉(zhuǎn)氛圍，解除部分基層干部群眾的思想疑慮。另一方面，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，大力宣傳農(nóng)民身邊的能人大戶、龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社等先進(jìn)典型，讓農(nóng)民從身邊典型事例中看到土地流轉(zhuǎn)帶來的實(shí)實(shí)在在的好處，從而主動(dòng)、自覺、自愿地加入土地流轉(zhuǎn)中來。

  （二）切實(shí)保護(hù)農(nóng)民合法利益，提高農(nóng)民收入。一是要搞好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)、登記和頒證工作，依法保護(hù)農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。二是建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)。成立縣級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，組建鄉(xiāng)、村級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站及“信托中介”等服務(wù)平臺(tái)，為土地流轉(zhuǎn)提供便捷有效的服務(wù)。三是規(guī)范流轉(zhuǎn)程序。制定統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)操作流程和流轉(zhuǎn)合同文本，有效維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益。要堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，杜絕個(gè)別村組干部利用職權(quán)隨意將集體土地強(qiáng)制流轉(zhuǎn)出去而損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。四是加強(qiáng)監(jiān)管。土地流轉(zhuǎn)主管部門要重點(diǎn)查處改變土地用途、損害農(nóng)民權(quán)益等突出問題。

  （三）大力發(fā)展合作組織，推進(jìn)合作社向企業(yè)法人轉(zhuǎn)變。一是積極轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀，尋求農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展空間和管理模式，動(dòng)員符合條件的合作社向工商行政管理部門申請(qǐng)，注冊(cè)登記為具有企業(yè)法人資格的經(jīng)營(yíng)主體。避免合作社“已出生，沒戶口”的尷尬地位，保障其作為市場(chǎng)主體公平參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。二是大力培育和扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。建議各級(jí)政府將各種農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目向農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、尤其是種糧大戶等經(jīng)營(yíng)主體傾斜，出臺(tái)激勵(lì)約束政策，引導(dǎo)家庭分散經(jīng)營(yíng)向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體健康有序發(fā)展。三是土地流轉(zhuǎn)工作不能破壞基礎(chǔ)設(shè)施，明確投資、使用、管理主體，由單一土地整理、合并、開發(fā)向整村綜合整治轉(zhuǎn)變，個(gè)別村整治向多村連片整治轉(zhuǎn)變。實(shí)現(xiàn)山、水、田、林、路的綜合資源整合，使土地的綜合效益達(dá)到最大化，大力促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為新農(nóng)村建設(shè)工作作出堅(jiān)實(shí)貢獻(xiàn)。

  （四）加大土地流轉(zhuǎn)扶持力度。一是發(fā)展中介組織，提高交易效率。大力發(fā)展土地經(jīng)營(yíng)投資公司、土地評(píng)估事務(wù)所、土地租賃公司等中介組織，促進(jìn)土地集中規(guī)模經(jīng)營(yíng)。二是加大金融扶持力度。金融部門要開發(fā)適合的金融產(chǎn)品，降低準(zhǔn)入門檻。積極探索用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，或者用農(nóng)作物預(yù)期收成和畜禽等活物抵押貸款業(yè)務(wù)，大力發(fā)展政府、個(gè)人出資組成互助資金，與銀行開展合作擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)，為土地流轉(zhuǎn)提供資金支持。三是政策支持。出臺(tái)加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的激勵(lì)機(jī)制，政策上積極引導(dǎo)、刺激和調(diào)動(dòng)承包戶和流轉(zhuǎn)大戶搞好土地流轉(zhuǎn)工作，營(yíng)造良好的土地流轉(zhuǎn)氛圍。四是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目扶持。各級(jí)涉農(nóng)部門要把標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、水利道路設(shè)施建設(shè)、特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)緊密結(jié)合起來，努力通過項(xiàng)目扶持促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。

  （五）加強(qiáng)監(jiān)督和管理。一是防范土地流轉(zhuǎn)非糧化現(xiàn)象。建議農(nóng)業(yè)部門對(duì)全市耕地的功能和用途進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，分區(qū)域進(jìn)行引導(dǎo)，明確流轉(zhuǎn)后的土地特別是優(yōu)質(zhì)土地用于種糧的比例，處理好高效農(nóng)業(yè)與糧食種植的關(guān)系，通過政策扶持等手段，著力解決種糧效益與其他經(jīng)濟(jì)作物或養(yǎng)殖效益剪刀差問題，確保南陽糧食安全。二是做到流轉(zhuǎn)不“流失”。監(jiān)管部門要重點(diǎn)查處改變基本農(nóng)田性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途行為，嚴(yán)禁借土地流轉(zhuǎn)之名違法進(jìn)行“圈地”和“囤地”，搞變相開發(fā)，蠶食農(nóng)村土地活動(dòng)。

  （六）健全完善農(nóng)村社會(huì)保障體系。積極推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系改革 多渠道、多層次、多方式地興辦養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘等社會(huì)保障，逐步建立和完善農(nóng)村的各項(xiàng)社會(huì)保障制度弱化土地的社會(huì)保障功能。對(duì)于外出打工的農(nóng)民逐步納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，避免二次返鄉(xiāng)引發(fā)爭(zhēng)地糾紛。對(duì)于已經(jīng)流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民，要引導(dǎo)他們從土地流轉(zhuǎn)收益中拿出部分資金，建立個(gè)人基本醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)，提高自我保障能力。５