所謂 “滯脹”（stagflation）是停滯膨脹的簡(jiǎn)稱(chēng)，由經(jīng)濟(jì)停滯（stagnation）和通貨膨脹（inf1ation）兩個(gè)單詞拼接而成，用以描述美國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家于20世紀(jì)70年代出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)停滯與通貨膨脹同進(jìn)并存的新現(xiàn)象。

在20世紀(jì)70年代以前，西方國(guó)家的經(jīng)濟(jì)停滯和通貨膨脹通常是在經(jīng)濟(jì)周期的兩個(gè)不同階段交替地出現(xiàn)的：經(jīng)濟(jì)停滯往往出現(xiàn)在蕭條階段，通貨膨脹則往往出現(xiàn)在繁榮時(shí)期。但是到了20世紀(jì)70年代初期，卻出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)停滯與通貨膨脹并存的兩難現(xiàn)象。“醫(yī)治一種疾病成為加重另一種疾病的手段。”

一、美國(guó)當(dāng)年是如何陷入“滯脹”困境的

在20世紀(jì)50、60年代，美國(guó)和其它西方國(guó)家一樣，經(jīng)濟(jì)雖有起伏，但由于采用凱恩斯主義的需求管理政策，用財(cái)政支出和貨幣擴(kuò)張來(lái)緩解衰退，經(jīng)濟(jì)的起伏要比戰(zhàn)前平穩(wěn)得多：工業(yè)生產(chǎn)年平均增長(zhǎng)4.6%，生產(chǎn)率年平均增長(zhǎng)3.2%；就業(yè)情況大為改善（其中，50年代的平均失業(yè)率為4.5%，60年代為4.7%）；消費(fèi)物價(jià)指數(shù)的年平均上漲率僅為2.5%。以致于有人將這一時(shí)期稱(chēng)之為美國(guó)經(jīng)濟(jì)的“黃金時(shí)代”。

20世紀(jì)60年代，美國(guó)第36屆總統(tǒng)約翰遜提出了建設(shè)“偉大社會(huì)”（Great Society）的內(nèi)政綱領(lǐng)，其核心是保障民權(quán)，向貧困宣戰(zhàn)。它向美國(guó)人民許諾了宏偉的目標(biāo)——即通過(guò)社會(huì)變革，可以消滅貧困，實(shí)現(xiàn)種族平等。它擴(kuò)大了政府，尤其是聯(lián)邦政府對(duì)社會(huì)福利所承擔(dān)的責(zé)任，其福利范圍和對(duì)象比原先更廣泛，主要表現(xiàn)在有關(guān)就業(yè)、醫(yī)療、教育、生活和住房、城市發(fā)展等一系列法律的頒布、機(jī)制的設(shè)置和政策的實(shí)施上。

當(dāng)時(shí)美國(guó)經(jīng)濟(jì)周期正處于景氣擴(kuò)張階段，聯(lián)邦的財(cái)政收入快速增長(zhǎng)，然而州和地方政府卻面臨著技術(shù)和財(cái)源的不足，于是約翰遜決定通過(guò)授權(quán)計(jì)劃的方式將聯(lián)邦資源輸送到州和地方政府。由于美國(guó)人民對(duì)肯尼迪總統(tǒng)英年早逝表現(xiàn)出前所未有的同情心，美國(guó)政府和國(guó)會(huì)達(dá)成了罕見(jiàn)的高度一致，一系列相關(guān)法案被迅速通過(guò)。在約翰遜時(shí)期，美國(guó)共制訂和實(shí)施了近500項(xiàng)計(jì)劃，用于增加社會(huì)福利開(kāi)支。

然而，就是在這種繁榮景象的下面，美國(guó)的國(guó)力卻在悄悄地衰落。其中最重要的因素是效率的惡化：生產(chǎn)率由上升轉(zhuǎn)為下降。與此同時(shí)，工資福利水平卻在不斷提高，以致于1968年單位勞動(dòng)成本上升4%，1969～1970年上升6%，1970年后工資上升幅度超過(guò)了勞動(dòng)生產(chǎn)率增長(zhǎng)。同時(shí)，因越南戰(zhàn)爭(zhēng)升級(jí)和“偉大社會(huì)”建設(shè)導(dǎo)致社會(huì)開(kāi)支猛增，使得政府的財(cái)政赤字于1968年曾創(chuàng)記錄地達(dá)到252億美元，而到1971年6月底美國(guó)的財(cái)政年度結(jié)束時(shí)，仍高達(dá)232億美元。1969～1970年經(jīng)濟(jì)危機(jī)以后，美國(guó)政府于1970年采取了擴(kuò)張性的宏觀政策以刺激經(jīng)濟(jì)回升。1971年經(jīng)濟(jì)雖已復(fù)蘇，但是失業(yè)率仍然高達(dá)6%，通貨膨脹率也達(dá)到了4.5%。

由于美國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)狀況不斷惡化，美元的地位也開(kāi)始動(dòng)搖。二戰(zhàn)結(jié)束時(shí)，美國(guó)曾是最富有的國(guó)家，擁有占當(dāng)時(shí)世界總量80%以上的黃金儲(chǔ)備，因而能夠確立35美元兌換一盎司黃金的固定匯率制度。在布雷頓森林會(huì)議的安排下，美元成為一種“硬通貨”在全世界流通。但是到了60年代，隨著美國(guó)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力的下降和德、日等國(guó)的重新崛起，美國(guó)貿(mào)易順差不斷減少。到1971年5月貿(mào)易順差消失，出現(xiàn)了自1893年以來(lái)的第一次貿(mào)易逆差，以后赤字不斷擴(kuò)大。美國(guó)的黃金儲(chǔ)備也不斷下降。大量流入歐洲的美元開(kāi)始貶值，成為不受歡迎的貨幣。美國(guó)政府再也無(wú)力支持美元／黃金的固定匯率。

在這種情況下，尼克松政府一度采取了“雙刃劍”政策：一方面，由聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)實(shí)施擴(kuò)張性的貨幣政策，以此來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)、減少失業(yè)。另一方面，尼克松總統(tǒng)于1971年8月以突然襲擊的方式宣布了他的“新經(jīng)濟(jì)政策”第一階段：實(shí)行為期3個(gè)月的工資物價(jià)管制和停止用黃金兌付美元。這個(gè)被稱(chēng)之為“尼克松沖擊”的舉動(dòng)使得一向生活在自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的美國(guó)國(guó)民深感震驚；同時(shí)也使戰(zhàn)后初期建立的布雷頓森林國(guó)際貨幣體系傾刻瓦解，使西方經(jīng)濟(jì)失去了穩(wěn)定的國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

1971年10月，尼克松再次向全國(guó)發(fā)表講話(huà)，開(kāi)始了“新經(jīng)濟(jì)政策”的第二階段。這一次，反對(duì)的意見(jiàn)開(kāi)始強(qiáng)烈起來(lái)。而且人們很快就發(fā)現(xiàn)，為實(shí)施工資、價(jià)格管制而成立的工資委員會(huì)和物價(jià)委員會(huì)實(shí)際上根本不起作用。因擔(dān)心工會(huì)可能從監(jiān)督機(jī)構(gòu)中撤出代表，工資委員會(huì)一再作出讓步：先是宣布認(rèn)可延期未加的工資增長(zhǎng)，并確定每年工資增加的標(biāo)準(zhǔn)線(xiàn)為5.5%，后又同意煤礦工人增加工資15%。物價(jià)委員會(huì)也起不了什么作用。一開(kāi)始，它就批準(zhǔn)了兩家鋼鐵公司生產(chǎn)的白鐵皮提價(jià)。在不到3周的時(shí)間，全國(guó)1500家最大的公司中有1／3提出了提價(jià)申請(qǐng)，而被批準(zhǔn)與被否決的比例竟達(dá)20:1。結(jié)果，1972年物價(jià)在管制的條件下仍然上漲3.2%，失業(yè)率也保持在5%的水平上。

1973年春，尼克松因食品價(jià)格猛漲和“水門(mén)事件”的困擾，于6月間不顧一切地再次實(shí)施價(jià)格凍結(jié)。結(jié)果是災(zāi)難性的：市場(chǎng)上見(jiàn)不到牛肉的蹤影，食品貨架上空空如也。美國(guó)人第一次在和平時(shí)期遇到了短缺。此次凍結(jié)實(shí)施僅一個(gè)月便開(kāi)始解凍。這時(shí)，美國(guó)政府轉(zhuǎn)而采取財(cái)政金融雙緊政策來(lái)控制物價(jià)。雖然如此，1973年第三季度至1974年第三季度，糧食、石油、魚(yú)粉等必需品價(jià)格還是猛漲。時(shí)逢石油危機(jī)，于是石油價(jià)格從3美元一桶上升為12美元一桶，整整漲了4倍，1974年4月30日工資物價(jià)管制到期自動(dòng)取消，加上美元貶值等因素，物價(jià)扶搖直上，達(dá)到了1974年全年上漲12%的歷史最高記錄。

到1974年8月福特就任美國(guó)總統(tǒng)時(shí)，“滯脹”的局面已經(jīng)形成。福特總統(tǒng)上臺(tái)初期宣布通貨膨脹為美國(guó)的頭號(hào)大敵。在當(dāng)時(shí)，福特及其經(jīng)濟(jì)官員都沒(méi)有預(yù)料到失業(yè)率會(huì)在9個(gè)月內(nèi)上升到9%，并成為1975年的特大新聞。1974～1975年的經(jīng)濟(jì)衰退使福特政府改變了初衷。在國(guó)會(huì)的壓力下，美聯(lián)儲(chǔ)于1975年初開(kāi)始放松銀根。直到福特卸任為止，美國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策一直時(shí)緊時(shí)松，疲于應(yīng)付，而經(jīng)濟(jì)卻一直呈現(xiàn)出高失業(yè)、高通脹的“雙高”特征。

為了降低失業(yè)率，卡特政府在1977年執(zhí)政后開(kāi)始實(shí)行刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的財(cái)政政策和貨幣政策。1977～1979年3年間M1的增長(zhǎng)創(chuàng)戰(zhàn)后最高記錄。這導(dǎo)致1979年第四季度通貨膨脹率上升至12.7%。1976年第四季度到1979年第四季度，在黃金價(jià)格和石油價(jià)格都迅猛上升的同時(shí)，美元不斷貶值；生產(chǎn)率由提高3.1%轉(zhuǎn)為下降2.1%。GNP增長(zhǎng)率從4.9%降為1.0%，失業(yè)率卻一直在6～8%之間居高不下。這樣，公眾對(duì)民主黨政府及美聯(lián)儲(chǔ)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策失去信心。這導(dǎo)致了共和黨政府的上臺(tái)，將宏觀經(jīng)濟(jì)政策重新制定以及對(duì)社會(huì)福利政策和政府管制政策進(jìn)行“逆向改革”。

不僅是美國(guó)，整個(gè)西方世界均于70年代初開(kāi)始陷入了“滯脹”的泥潭。西方七個(gè)主要發(fā)達(dá)國(guó)家的GNP平均年增長(zhǎng)率為2.4%，失業(yè)率為5.3%，消費(fèi)物價(jià)指數(shù)年增長(zhǎng)率為9.4%。而在此之前的1968～1972年，該七國(guó)的平均增長(zhǎng)率為4.3%，平均失業(yè)率為3.2%，物價(jià)平均上漲率為4.8%。

圖表1 西方發(fā)達(dá)國(guó)家“滯脹”發(fā)生時(shí)的經(jīng)濟(jì)概況

注:失業(yè)率為1965-1973年數(shù)據(jù)。

資料來(lái)源：《新帕爾格雷夫經(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典》（第四卷）P.507。原典：經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織，《經(jīng)濟(jì)展望》各期。

二、“滯脹”的成因分析

在20世紀(jì)70年代以前，根據(jù)傳統(tǒng)的凱恩斯主義理論，人們普遍認(rèn)為，失業(yè)與通貨膨脹之間存在著此長(zhǎng)彼消的關(guān)系，而不會(huì)同時(shí)并存。宏觀經(jīng)濟(jì)政策的決策要點(diǎn)，只在于沿著反映通貨膨脹率與失業(yè)之間替換關(guān)系的“菲利普斯曲線(xiàn)”，尋找一個(gè)通貨膨脹率和失業(yè)率都可以承受的點(diǎn)。

但是，70年代西方發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)的“滯脹”即高失業(yè)與高通脹的同時(shí)出現(xiàn)，使得人們開(kāi)始懷疑凱恩斯主義的總需求管理政策，認(rèn)為他們用通脹緩解失業(yè)的做法導(dǎo)致了“滯脹”的出現(xiàn)。但是對(duì)于如何解釋“滯脹”的形成機(jī)制，不同經(jīng)濟(jì)學(xué)派的經(jīng)濟(jì)學(xué)家從不同的角度提出了自己的觀點(diǎn)。

就政府政策而言，主要是宏觀經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)福利政策以及政府管制政策三大失誤導(dǎo)致了“滯脹”的發(fā)生。

1、宏觀政策失誤

首先，從貨幣政策角度分析。最先對(duì)凱恩斯主義理論和政策提出質(zhì)疑的是貨幣主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家M·弗里德曼。他在60年代末提出“通貨膨脹與失業(yè)互相強(qiáng)化論”。他指出，菲利普斯曲線(xiàn)所表示的失業(yè)與通貨膨脹之間的“替換”關(guān)系，只在短期內(nèi)存在，從長(zhǎng)期來(lái)看并不存在，其論據(jù)主要有二：（1）從長(zhǎng)期看，失業(yè)率總是處在由于摩擦性原因和結(jié)構(gòu)性原因所引起的“自然失業(yè)率”的水平上，任何試圖將失業(yè)率降低到“自然失業(yè)率”以下的努力，不僅是徒勞的，而且是有害的。（2）只有在人們具有“貨幣幻覺(jué)”，他們預(yù)期的通貨膨脹率低于實(shí)際通貨膨脹水平，即沒(méi)有意識(shí)到貨幣貶值的時(shí)候，凱恩斯主義的“刺激總需求”政策才有可能收到暫時(shí)的“成效”。一旦人們從經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)、把通貨膨脹預(yù)期調(diào)高時(shí)，失業(yè)率也會(huì)回到原有水平。而政府為了維持低失業(yè)率，又不得不進(jìn)一步增加貨幣投放。于是就產(chǎn)生出了惡性循環(huán)，從長(zhǎng)期看，不僅“充分就業(yè)”不能實(shí)現(xiàn)，而且還會(huì)導(dǎo)致較高的通貨膨脹。

換句話(huà)說(shuō)，人們?cè)谧非?#8220;短期成效”的過(guò)程中，實(shí)際上在不知不覺(jué)地將菲利普斯曲線(xiàn)的位置不斷地推向遠(yuǎn)離原點(diǎn)的方向，因而只能在更高的失業(yè)率和更高的通貨膨脹之間去尋找新的平衡。弗里德曼對(duì)凱恩斯主義的這種批判性的分析，很快就得到了實(shí)際生活的驗(yàn)證。20世紀(jì)70年代初發(fā)生的“滯脹”現(xiàn)象，正是弗里德曼學(xué)說(shuō)的證明。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究生的通用教科書(shū)、鄧布什和費(fèi)雪所寫(xiě)的《宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)》中用一張坐標(biāo)圖來(lái)描述1961～1985年美國(guó)通貨膨脹率和失業(yè)率的軌跡。它表明在長(zhǎng)達(dá)20多年的時(shí)間里不斷追求“短期成效”所產(chǎn)生的必然結(jié)果。

圖表2 美國(guó)的通貨膨脹與失業(yè)率（%）

而理性預(yù)期學(xué)派對(duì)凱恩斯主義的批判更為尖銳。他們甚至認(rèn)為，由于通貨膨脹政策是可以預(yù)期的，因此菲利普斯曲線(xiàn)即使在短期內(nèi)也不存在。凱恩斯主義的國(guó)家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的措施，無(wú)論是長(zhǎng)期還是短期都是無(wú)效的。他們指出，其實(shí)，真正的“菲利普斯曲線(xiàn)”應(yīng)當(dāng)是垂直的。

其次，從財(cái)政政策的角度分析。貨幣主義者還認(rèn)為，在凱恩斯主義影響下，西方國(guó)家往往通過(guò)財(cái)政政策來(lái)增加政府投資。這不過(guò)是政府投資來(lái)代替了私人投資。由于政府投資往往被用之于非生產(chǎn)性項(xiàng)目，如充實(shí)國(guó)防等，而私人投資的用途總是生產(chǎn)性的，所以，財(cái)政政策的執(zhí)行實(shí)際上是用非生產(chǎn)性投資來(lái)代替生產(chǎn)性投資。生產(chǎn)性投資減少了，企業(yè)雇工的人數(shù)必然減少，從而部分地造成失業(yè)問(wèn)題。另一方面，生產(chǎn)性投資的減少也使得整個(gè)社會(huì)的生產(chǎn)量減少，從而部分地導(dǎo)致通貨膨脹。因此，在貨幣主義者看來(lái)，財(cái)政政策是“滯脹”的根源，只要代之以他們建議的貨幣政策，一切問(wèn)題便可以迎刃而解了。

再次，從稅收政策的角度分析。供應(yīng)學(xué)派強(qiáng)調(diào)實(shí)行凱恩斯主義的國(guó)家干預(yù)政策對(duì)于市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)機(jī)能的破壞，是造成“滯脹”的主要原因。

供應(yīng)學(xué)派認(rèn)為，滯脹問(wèn)題來(lái)自于凱恩斯主義政策對(duì)總供給的破壞。凱恩斯主義政策擴(kuò)大了政府的開(kāi)支，而為了彌補(bǔ)政府開(kāi)支的增加，又必須提高征稅的稅率，從而使得勞動(dòng)者和資本家無(wú)法獲得他們應(yīng)有的工資和利潤(rùn)。這在兩個(gè)方面對(duì)總供給產(chǎn)生破壞作用。一方面損傷了勞動(dòng)者的勞動(dòng)積極性，使得整個(gè)社會(huì)的勞動(dòng)時(shí)間和生產(chǎn)量減少；另一方面也挫傷了資本家投資的積極性。資本家不愿意投資，企業(yè)的雇工人數(shù)必然下降。兩個(gè)破壞作用加在一起，就是在總需求不變的情況下減少社會(huì)商品總供給量和企業(yè)雇工人數(shù)，其后果只能是失業(yè)和通貨膨脹并存，即滯脹。而凱恩斯主義的大幅度擴(kuò)大或緊縮貨幣流通量的做法，只能使市場(chǎng)機(jī)制受到更大的沖擊，難以發(fā)揮正常的調(diào)節(jié)功能。因此，供給學(xué)派主張減少?lài)?guó)家干預(yù)，降低稅率，以便刺激供給的增加。

最后，從需求政策的角度分析。凱恩斯主義者也從用總量需求管理政策的失敗中汲取教訓(xùn)，修正了原有理論，對(duì)“滯脹”現(xiàn)象作出了自己的解釋?，F(xiàn)代凱恩斯主義運(yùn)用關(guān)于價(jià)格工資對(duì)需求增減的響應(yīng)“非對(duì)稱(chēng)性”的概念，對(duì)“滯脹”作出解釋。這就是說(shuō)，總需求的增加會(huì)使物價(jià)和工資上升；但由于企業(yè)控制了物價(jià)和工會(huì)組織控制了工資，使得物價(jià)不會(huì)因市場(chǎng)供過(guò)于求而下降；同時(shí)，由于勞動(dòng)力市場(chǎng)上失業(yè)與職位空缺并存的結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)和工資剛性的特點(diǎn)，當(dāng)存在失業(yè)時(shí)工資并不下降。這樣，輪番使用擴(kuò)張性的宏觀經(jīng)濟(jì)政策和緊縮性的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，將會(huì)導(dǎo)致菲里普斯曲線(xiàn)的位置向遠(yuǎn)離原點(diǎn)的方向移動(dòng)，最終陷于高失業(yè)與高通脹并存、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控?zé)o從下手的困難境地。

2、社會(huì)福利膨脹

首先，被稱(chēng)之為“新古典綜合派大師”的著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森指出，“滯脹”的根結(jié)在于政府轉(zhuǎn)移支付的福利支出（如失業(yè)津貼，意指此項(xiàng)支付沒(méi)有使接受者提供相應(yīng)的勞務(wù)和商品）。這些支出具有雙重性，一方面它擴(kuò)大了收入，使經(jīng)濟(jì)在蕭條時(shí)期物價(jià)不下跌，甚至促使了通貨膨脹。另一方面，又不能盡快消除失業(yè)，從而形成“滯脹”。

一方面，隨著20世紀(jì)60年代約翰遜政府實(shí)施的“偉大社會(huì)”建設(shè)中，各項(xiàng)福利計(jì)劃的擴(kuò)大和實(shí)施，導(dǎo)致美國(guó)政府尤其是聯(lián)邦政府用于社會(huì)福利的開(kāi)支急劇膨脹。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1963年，這些開(kāi)支為667.66億美元，占國(guó)民生產(chǎn)總值的11.6%；到1969年上升到1271.49億美元，占國(guó)民生產(chǎn)總值的14.1%。在此后一段時(shí)間里，政府對(duì)這些方面的開(kāi)支越來(lái)越不堪重負(fù)。而財(cái)政赤字的解決辦法只有增加貨幣發(fā)行，從而導(dǎo)致通貨膨脹。再加上居民收入的增加也擴(kuò)大了消費(fèi)需求，從而使通貨膨脹加速。

圖表3 1965～1975年美國(guó)的社會(huì)福利支出及增長(zhǎng)幅度

Source:Alfred Skolnik and Sophie R. Dales,”Social Welfare Expenditures,Fiscal Year 1974,”Social Security Bullentin(January 1975),7-11; and “social Welfare Expenditures 1969-70,”Social Security Bulletin(December 1970),5-9; and The United States Budget in Brief,1976(Washington:Government Printing Office,1975),P.49.

出處：王慶安，《林登·約翰遜和“偉大社會(huì)”改革研究》，華東大學(xué)歷史學(xué)系世界史專(zhuān)業(yè)博士研究生論文，2006年。

另一方面，雖然這些福利在一定程度上抑制了貧困，但它們并未有效地從根本上解決社會(huì)的貧困問(wèn)題，相反卻產(chǎn)生了一種“福利文化”和“福利病”：工人在福利額與工資之間比較之后，寧可領(lǐng)取福利也不去接受低工資的工作，其工作的積極性受到削弱。

其次，供給學(xué)派也反對(duì)美國(guó)政府的社會(huì)福利開(kāi)支，他們認(rèn)為，當(dāng)前美國(guó)政府的社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利措施早已進(jìn)入效益遞減的境地。例如，失業(yè)保險(xiǎn)制度會(huì)鼓勵(lì)人們失業(yè)，傷殘保險(xiǎn)使暫時(shí)性傷殘者偽裝成永久性殘廢?？傊鐣?huì)福利會(huì)抑制人們的工作積極性，滋長(zhǎng)窮人的依賴(lài)心理，因此，供給學(xué)派主張盡量削減社會(huì)福利計(jì)劃支出。例如，降低保險(xiǎn)津貼和福利救濟(jì)金額，嚴(yán)格限制領(lǐng)受條件；政府只興辦救濟(jì)老年貧困、赤貧等必需的福利設(shè)施，停辦那些使中產(chǎn)階級(jí)受益的食品券、醫(yī)療補(bǔ)助等福利項(xiàng)目。

再次，由于約翰遜政府在強(qiáng)調(diào)政府在社會(huì)安全網(wǎng)建設(shè)中的職能和作用時(shí)，對(duì)于社會(huì)安全網(wǎng)的界定不是十分清楚，隨意泛化了社會(huì)保障功能，過(guò)多地增加了一般性的社會(huì)福利開(kāi)支。同時(shí)，還忽視了政府職能擴(kuò)大以后隨之而來(lái)的官僚主義盛行等負(fù)面影響，也忽視了市場(chǎng)機(jī)制的作用，沒(méi)有重視商業(yè)保險(xiǎn)在社會(huì)安全網(wǎng)中的補(bǔ)充作用。因此，一味地?cái)U(kuò)大政府的職能和作用，許多事情都由政府來(lái)大包大攬，結(jié)果走向了反面，不僅使政府背上了沉重的財(cái)政包袱，同時(shí)也使得一些福利計(jì)劃的受益者（包括福利計(jì)劃的領(lǐng)受者和執(zhí)行該計(jì)劃的公共機(jī)構(gòu)）產(chǎn)生了嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)。

最后，從技術(shù)層面看，由于約翰遜政府是在景氣擴(kuò)張階段、財(cái)政收入較快增長(zhǎng)時(shí)制定的各項(xiàng)社會(huì)福利計(jì)劃，雖然當(dāng)時(shí)充足的聯(lián)邦財(cái)政資金有助于這些計(jì)劃的落實(shí)，但也極容易犯以下錯(cuò)誤：

一是分散制定福利計(jì)劃。與里根總統(tǒng)擅長(zhǎng)“批發(fā)政治”不同的是，約翰遜總統(tǒng)比較擅長(zhǎng)“零售政治”，因此，通過(guò)各個(gè)擊破的方式約翰遜政府加速了立法進(jìn)程。約翰遜在任期間，有高達(dá)數(shù)百部法案獲得國(guó)會(huì)通過(guò)。但是，由于各項(xiàng)福利計(jì)劃均為分散制定，因此所有福利計(jì)劃匯總起來(lái)的總規(guī)模就比較龐大。并且，由于各項(xiàng)法案之間缺乏相互協(xié)調(diào)，致使一些失業(yè)人員所享受的各項(xiàng)福利加總之后竟然高于在崗人員的最低工資水平，從而使得人們的工作積極性受到了削弱，甚至出現(xiàn)了“自愿失業(yè)”現(xiàn)象。

二是受益規(guī)模不斷膨脹。一項(xiàng)福利計(jì)劃盡管開(kāi)始時(shí)參與計(jì)劃的人數(shù)十分有限，但由于該項(xiàng)計(jì)劃的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和工作人員具有擴(kuò)大受益范圍的內(nèi)在動(dòng)力，而且也會(huì)有越來(lái)越多的民眾因道德風(fēng)險(xiǎn)等因素積極參與該項(xiàng)計(jì)劃，尤其是當(dāng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)入不景氣的時(shí)候，享受福利計(jì)劃的人就會(huì)更多，受益規(guī)模不斷擴(kuò)大，“遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了它們創(chuàng)始人的預(yù)料”。不斷加大政府的福利開(kāi)支，最終使財(cái)政不堪重負(fù)。

三是福利標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)高。由于是在經(jīng)濟(jì)景氣擴(kuò)張階段、財(cái)政收入增長(zhǎng)較快的階段制定各項(xiàng)福利計(jì)劃的，因此往往容易大手大腳，福利標(biāo)準(zhǔn)訂得偏高。而一旦經(jīng)濟(jì)陷入不景氣、財(cái)政收入增長(zhǎng)減緩甚至出現(xiàn)下降時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高的福利計(jì)劃就會(huì)使財(cái)政負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重，形成大規(guī)模的財(cái)政赤字。

四是龐大的福利計(jì)劃導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算游離于財(cái)政能力。20世紀(jì)60年代中期，美國(guó)經(jīng)濟(jì)處于景氣擴(kuò)張階段，按理說(shuō)，在這個(gè)階段上理應(yīng)保持足夠的財(cái)政盈余以補(bǔ)償下一個(gè)衰退階段到來(lái)時(shí)出現(xiàn)的財(cái)政赤字，以便使政府財(cái)政在周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)平衡。但由于“偉大社會(huì)”建設(shè)導(dǎo)致福利開(kāi)支快速增加，再加上越南戰(zhàn)爭(zhēng)等原因，使得本應(yīng)體現(xiàn)盈余的財(cái)政卻連年出現(xiàn)赤字，并且越滾越大，“增長(zhǎng)性”財(cái)政政策無(wú)法實(shí)現(xiàn)周期內(nèi)的“自我補(bǔ)償”，變得難以為繼。在這種情況下，美國(guó)的財(cái)政預(yù)算逐漸游離于自身的財(cái)政能力演變成為“充分就業(yè)預(yù)算”，干脆避開(kāi)了財(cái)政自?xún)數(shù)膯?wèn)題。這種“充分就業(yè)預(yù)算”既不是量入為出，也不是量出為入，而是以保證經(jīng)濟(jì)能夠達(dá)到充分就業(yè)水平的需要來(lái)規(guī)定財(cái)政收入和財(cái)政支出的數(shù)量及比例關(guān)系。即使是在財(cái)政赤字已經(jīng)很高的情況下，只要現(xiàn)實(shí)的個(gè)人消費(fèi)水平和私人投資水平還未達(dá)到充分就業(yè)條件下應(yīng)有的國(guó)民收入，政府就仍然必須通過(guò)進(jìn)一步增加開(kāi)支和減少稅收的辦法來(lái)彌補(bǔ)這一差距。這樣，最初的周期性的、自?xún)斝缘钠胶庳?cái)政政策轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)期性的、非自?xún)斝缘某嘧重?cái)政政策。而對(duì)于財(cái)政赤字，政府只有采取增加貨幣發(fā)行的辦法來(lái)加以彌補(bǔ)，“這實(shí)際上是以通貨膨脹的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)的目標(biāo)。”

3、政府管制過(guò)度

關(guān)于美國(guó)聯(lián)邦政府的管制行動(dòng)是從什么時(shí)候開(kāi)始的，在美國(guó)有不同的說(shuō)法。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，最早應(yīng)當(dāng)追溯到19世紀(jì)50年代，當(dāng)時(shí)，聯(lián)邦政府成立了“輪船檢驗(yàn)局”；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從1883年“文官委員會(huì)”的成立算起；還有一種觀點(diǎn)則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從1887年聯(lián)邦政府設(shè)置“州際貿(mào)易委員會(huì)”算起。但是，到1929年大危機(jī)開(kāi)始時(shí)，美國(guó)的聯(lián)邦管制機(jī)構(gòu)總共才有20多個(gè)委員會(huì)、署和局。

美國(guó)政府管制機(jī)構(gòu)的大發(fā)展主要是從1933年開(kāi)始的。伴隨著羅斯福的“新政”的展開(kāi)，在“命令與控制”理念的基礎(chǔ)上建立起一整套政府管制制度和一大批管制機(jī)構(gòu)。1933年起，美國(guó)國(guó)會(huì)開(kāi)始接連建立了許多具有很大行政權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)和管理權(quán)的聯(lián)邦特別行政機(jī)構(gòu)。此外，還授權(quán)總統(tǒng)建立其他獨(dú)立的管制機(jī)構(gòu)，并授予其一般的和特殊的權(quán)力。在這種情況下，一大批局、署和委員會(huì)如雨后春筍般地相繼成立，通常以其開(kāi)頭字母聞名，如NIRA（全國(guó)工業(yè)復(fù)興署）、AAA（農(nóng)業(yè)調(diào)整署）、SEC（證券交易委員會(huì)）、TVA（田納西河流管理局）、WPA（工程進(jìn)度管理署）、NLRB（全國(guó)勞動(dòng)關(guān)系局）等等。到最后，用于命名這些美國(guó)政府的“字母機(jī)構(gòu)”的字母幾乎都搭配完了。這些機(jī)構(gòu)由于是分別成立和或分離出來(lái)的，因此國(guó)會(huì)往往很少注意或根本沒(méi)有注意它所授予的新的職能與已經(jīng)承擔(dān)的老的職能之間的關(guān)系。由于這種飛速的發(fā)展和缺少統(tǒng)一規(guī)劃，結(jié)果聯(lián)邦行政工作的特征就是混亂、重復(fù)、浪費(fèi)以及權(quán)力和管轄權(quán)的沖突。

由于當(dāng)時(shí)的管制機(jī)構(gòu)包括了“半立法、半行政、半司法權(quán)”的“三位一體”模式，導(dǎo)致管制機(jī)構(gòu)的膨脹和管制的過(guò)多過(guò)濫。到20世紀(jì)70年代，美國(guó)聯(lián)邦管制機(jī)構(gòu)平均每年發(fā)布規(guī)章7000多件，管制成本平均為6400多億美元，并且造成了市場(chǎng)的扭曲和低效率，以及尋租和腐敗的產(chǎn)生。

供給學(xué)派認(rèn)為，政府過(guò)多地干預(yù)經(jīng)濟(jì)是阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原因。二戰(zhàn)以后，美國(guó)政府所制定的許多法令法規(guī)嚴(yán)重束縛了企業(yè)的手腳，加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)，增加了產(chǎn)品成本，削弱了產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)能力。還有的供給學(xué)派成員認(rèn)為，政府對(duì)那些低效率行業(yè)給予越來(lái)越多的保護(hù)，使之不受外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)者的影響，這是美國(guó)生產(chǎn)率增長(zhǎng)逐漸低落的一個(gè)原因。

為此，供給學(xué)派主張，撤銷(xiāo)那些限制企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的不必要的甚至過(guò)時(shí)的規(guī)章，包括關(guān)于價(jià)格、利率、最低工資、企業(yè)創(chuàng)立限制的法律條例；通過(guò)加強(qiáng)自由競(jìng)爭(zhēng)，提高生產(chǎn)效率，放寬關(guān)于生產(chǎn)安全、環(huán)境保護(hù)、商品檢驗(yàn)等的規(guī)定，以鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新，增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

關(guān)于導(dǎo)致政府管制失靈的原因，新興起的公共管理理論認(rèn)為，傳統(tǒng)的管制理論是建立在三個(gè)基本假設(shè)的基礎(chǔ)上的：一是政府是萬(wàn)能的、無(wú)所不知的，它掌握著充分的信息。政府在管制的過(guò)程中，有能力進(jìn)行理性的計(jì)算，使得管制行為能夠符合帕累托最優(yōu)或?qū)崿F(xiàn)帕累托改進(jìn)。二是政府是父愛(ài)主義的、仁慈的，是為全體大眾謀利益的，沒(méi)有私心，大公無(wú)私，政府官員亦如此；三是政府是言而有信的，政府有能力完成自己承諾。

然而現(xiàn)實(shí)是，首先，政府實(shí)際上是具有有限理性，而不是全知全能的。有限理性指人們不可能取得完全的需求和技術(shù)信息，也不能對(duì)復(fù)雜多變的需求狀況和技術(shù)可能性做出靈活的反應(yīng)。

其次，政府是由一群帶有各自經(jīng)濟(jì)利益的“經(jīng)濟(jì)人”組成的。所謂“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，就是說(shuō)，人都是有理性的利己主義者，他們天生追求效用或利益的最大化，一直到這種追求受到抑制為止。

再次，一個(gè)國(guó)家未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)具有很強(qiáng)的不確定性，決定了政府不可能跨越時(shí)空限制，成為超人，可以預(yù)知未來(lái)，掌握世間所有真理，擁有最充分的分析材料，制定出完美無(wú)缺的政策，而且在政策的執(zhí)行過(guò)程中，都能夠完全按照計(jì)劃進(jìn)行。

此外，由于管制部門(mén)自身存在著部門(mén)利益，因此管制者往往容易被被管制者所“俘獲”，所以政府的管制就會(huì)出現(xiàn)失靈。

三、里根政府的“反滯脹”措施及其結(jié)果

經(jīng)過(guò)了20世紀(jì)70年代整整十年在“滯脹”泥潭中的痛苦掙扎，到1981年里根上臺(tái)時(shí)，他看到的是2位數(shù)的通貨膨脹、高失業(yè)率以及超過(guò)20%的高利率。美國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)陷入衰退。但與此同時(shí)，“國(guó)家已做好準(zhǔn)備，把經(jīng)濟(jì)政策更加徹底地向右轉(zhuǎn)”（里根政府的總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)主席赫伯特·斯坦語(yǔ)）。

里根政府認(rèn)為，造成“滯脹”這種經(jīng)濟(jì)困局的直接原因既不是由于國(guó)際性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的連鎖反應(yīng)，也不是由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身的失控，而是由于政府職能的過(guò)度膨脹。于是，以貨幣主義和供應(yīng)學(xué)派的學(xué)說(shuō)為理論基礎(chǔ)，里根政府適時(shí)推出了“里根方案”的基本大綱。1981年2月，里根總統(tǒng)向美國(guó)國(guó)會(huì)提交了《經(jīng)濟(jì)復(fù)興計(jì)劃》這一綱領(lǐng)性文件。其所要采取的政策措施主要可以分為三大類(lèi)：

一是在宏觀經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域，加強(qiáng)貨幣管制，降低稅率，壓縮政府開(kāi)支，減少財(cái)政赤字。在加強(qiáng)貨幣管制方面，鑒于美聯(lián)儲(chǔ)具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，因此里根政府只能夠要求美聯(lián)儲(chǔ)實(shí)施和《經(jīng)濟(jì)復(fù)興計(jì)劃》相一致的貨幣政策，實(shí)際上就是緊縮的貨幣政策。在減稅方面，主要是降低個(gè)人所得稅和企業(yè)稅的稅率，重點(diǎn)是削減個(gè)人非勞動(dòng)收入的稅率。

二是在社會(huì)福利政策方面“開(kāi)倒車(chē)”，繼續(xù)推行自尼克松政府以來(lái)的“逆向改革”，提出大幅度削減政府社會(huì)福利開(kāi)支的主張。在《經(jīng)濟(jì)復(fù)興計(jì)劃》設(shè)計(jì)的削減聯(lián)邦政府開(kāi)支方案中，削減的內(nèi)容涉及社會(huì)福利支出的約有200個(gè)項(xiàng)目，如食品券、失業(yè)保障、新生兒家庭補(bǔ)貼、醫(yī)療保健、學(xué)生營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼、失業(yè)者培訓(xùn)等。

三是在政府管制方面加大力度繼續(xù)推行自70年代開(kāi)始的放松管制改革。這方面的內(nèi)容主要包括：（1）暫停已經(jīng)制定但尚未執(zhí)行的一切規(guī)章條例；（2）成立以副總統(tǒng)喬治·布什為首的總統(tǒng)特別工作小組來(lái)負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作。僅1981年，這個(gè)小組就審核了91項(xiàng)管制企業(yè)的管制條例，其中撤銷(xiāo)、放寬了65項(xiàng)，包括環(huán)境污染控制、生產(chǎn)安全管制、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)管制、企業(yè)購(gòu)并、反壟斷等；（3）進(jìn)一步放寬包括能源政策在內(nèi)的政府管制；（4）把一部分管制權(quán)由聯(lián)邦政府下放給州政府和地方政府；（5）取消民主黨政府對(duì)工資和物價(jià)所實(shí)行的管制；（6）1980年和1982年國(guó)會(huì)頒布新的銀行法案，放寬對(duì)金融市場(chǎng)的利率管制。

“里根經(jīng)濟(jì)學(xué)”的這一套政策首先在降低通貨膨脹率和失業(yè)率方面取得了明顯的效果：消費(fèi)物價(jià)指數(shù)在1983年以后大幅度回落，1986～1989年下降到3～4%。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面，1984年GNP增長(zhǎng)高達(dá)6.8%，為戰(zhàn)后之最。失業(yè)率1983年以后連續(xù)下降，從9.6%下降到1989年的5.3%，為1973年以來(lái)最低。美國(guó)經(jīng)濟(jì)擺脫了“滯脹”，并為后幾屆政府帶來(lái)“政策紅利”。

其次，在放松管制方面，里根政府先后放松了航空、鐵路、汽車(chē)運(yùn)輸、電信、有線(xiàn)電視、經(jīng)紀(jì)業(yè)、天然氣等許多行業(yè)的管制。據(jù)有關(guān)文獻(xiàn)顯示，1977年美國(guó)GNP中的17%是由完全受管制的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的，而到了1988年，這一比率下降到6.6%，因?yàn)榻煌ㄟ\(yùn)輸、通訊、能源和金融部門(mén)中的很大部分已經(jīng)不受經(jīng)濟(jì)法規(guī)的制約了。經(jīng)營(yíng)上的更大自由以及競(jìng)爭(zhēng)的威脅，促使服務(wù)提供者采取新的市場(chǎng)、技術(shù)和組織上的做法。美國(guó)放松管制的改革取得了巨大的收益，到1990年為止，美國(guó)因此而獲得了400億美元的收益。

圖表4 美國(guó)從放松管制中獲得的福利性收益的估計(jì)數(shù)（單位：億美元）

轉(zhuǎn)引自：毛壽龍，《政府規(guī)模的適當(dāng)準(zhǔn)則》

但是在削減社會(huì)福利開(kāi)支方面，與約翰遜政府建設(shè)“偉大社會(huì)”時(shí)期“痛快”的社會(huì)改革相比，里根政府的“逆向改革”則要“痛苦”得多。“總的來(lái)說(shuō)，里根政府對(duì)于舊的’新政’計(jì)劃采取了小刪小改的做法，而對(duì)于’偉大社會(huì)’計(jì)劃增加的內(nèi)容則大刀闊斧地加以砍削”。盡管如此，財(cái)政增收減支的如意算盤(pán)依然沒(méi)有如愿以?xún)?。由于工資、福利的剛性性質(zhì)，財(cái)政開(kāi)支始終未能壓下來(lái)。削減中等收入階層的福利待遇在政治上的阻力可想而知，因?yàn)樗麄兪沁x民中的大多數(shù)。這使得執(zhí)政后的共和黨人對(duì)于財(cái)政赤字的態(tài)度有所轉(zhuǎn)變，甚至有人提出“赤字是好事”，“因?yàn)樗鼤?huì)迫使聯(lián)邦減少開(kāi)支”。

從總體上看，里根上臺(tái)以后，美國(guó)政府和美聯(lián)儲(chǔ)實(shí)際上實(shí)行的是一種“緊貨幣、松財(cái)政”的政策，里根上臺(tái)以前的1980年，美國(guó)財(cái)政赤字為596億美元；1982年已達(dá)1279億美元，比1981年翻了一番，此后上升到2000億美元左右。1992年又進(jìn)一步上升到2400億美元，為戰(zhàn)后財(cái)政赤字最為嚴(yán)重的時(shí)期。如此龐大的赤字得以維持，在相當(dāng)大的程度上依賴(lài)于發(fā)行國(guó)債，而當(dāng)時(shí)日本等國(guó)資金大舉進(jìn)入美國(guó)金融市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)美國(guó)國(guó)債，為其提供了有利條件。其負(fù)面結(jié)果是，使美國(guó)背上了財(cái)政赤字和國(guó)際收支逆差的“雙胞胎赤字”，成為美國(guó)經(jīng)濟(jì)的毒瘤。

除此之外，在里根政府時(shí)期，美國(guó)經(jīng)濟(jì)在效率得到提高的同時(shí)，公平方面的損失甚大，廣大中產(chǎn)階級(jí)的絕對(duì)生活水平下降，只有占人口5%左右的上層社會(huì)收入上升。這使得共和黨政府在1992年的大選中失敗