當(dāng)前，草原生態(tài)保護(hù)與牧業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、牧民收入增長的矛盾已經(jīng)到了很嚴(yán)重的程度：生態(tài)遭到了破壞，牧民也沒有富裕起來。照此方式發(fā)展下去，未來的情況會更糟，生態(tài)和生產(chǎn)生活會“三敗俱傷”。

　　除去天災(zāi)，人為因素中，超載過牧是草原生態(tài)惡化的主要成因。為實(shí)現(xiàn)草原牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展，必須實(shí)行生態(tài)優(yōu)先戰(zhàn)略，國家花錢把牧民轉(zhuǎn)出去，把牲畜減下來，以在保護(hù)草原生態(tài)的同時，讓牧民收入持續(xù)增長，生活水平穩(wěn)定提高。也就是我們常說的，讓草原綠起來，牧民富起來。

　　生態(tài)與發(fā)展的矛盾是草原牧區(qū)的主要矛盾

　　牧民的日常生活是放牧，羊群是其主要的謀生手段。牧民要發(fā)展生產(chǎn)、改善生活，主要出路就是增加牲畜數(shù)量，走外延擴(kuò)大再生產(chǎn)的道路。新中國成立以來，牧區(qū)牲畜頭數(shù)增加近10倍。近20年來，內(nèi)蒙古自治區(qū)牧區(qū)旗縣每10年增加1千萬頭牲畜。放牧不僅是一種生活方式，也是牧民主要的生產(chǎn)方式。放牧的生產(chǎn)成本僅是舍飼的幾分之一，勞動強(qiáng)度也小得多。

　　國家可持續(xù)發(fā)展要生態(tài)優(yōu)先。牲畜數(shù)量持續(xù)增加，使草原長期處于超載狀態(tài)，造成草原生態(tài)持續(xù)惡化，嚴(yán)重威脅草原生態(tài)安全。6大牧區(qū)超載率，最低的也達(dá)48%，高的達(dá)到接近1倍。草原作為碳庫、氮庫、水庫、基因庫、氧吧、擋風(fēng)墻等一系列生態(tài)功能受到嚴(yán)重影響。

　　超載過牧不僅破壞草原生態(tài)，也不能從根本上解決牧民增收問題，最后必然是生產(chǎn)生活遭困。從目前的現(xiàn)實(shí)看，牧區(qū)普遍嚴(yán)重超載，生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化，牧民收入低、增長慢的問題日益突出。也就是說，即使把生態(tài)完全犧牲了，牧民也富不起來。據(jù)調(diào)查，從長遠(yuǎn)看，一個牧戶要解決溫飽，須放養(yǎng)300只羊，約需6000畝草原。據(jù)此，我國120個牧區(qū)縣的近520萬牧民，按照100萬牧戶計算，就需要60億畝草原，正好是全國的草原面積。顯然，靠此致富牧民的路子是走不通的。

　　化解草原牧區(qū)矛盾的切入點(diǎn)

　　減畜減人，即減少牲畜、減少牧民，是實(shí)現(xiàn)草原牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展的核心和政策設(shè)計的主要目標(biāo)。

　　減少牲畜，采取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和加強(qiáng)監(jiān)管二種辦法，一手軟，一手硬，且要軟的更軟，硬的更硬，真正把超載牲畜壓下來。牧區(qū)生態(tài)補(bǔ)償政策要在去年西藏試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大到所有牧區(qū)，同時提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。按照目前264個牧業(yè)半牧業(yè)縣超載1-1.5億只羊單位，每只補(bǔ)償100元計，約需100-150億元。要強(qiáng)化監(jiān)管，對超載地區(qū)和牧戶進(jìn)行行政和經(jīng)濟(jì)處罰。

　　減少牧民，要采取“掐頭、去尾、帶中間”的辦法。“掐頭”，即把年老的牧民采取社會養(yǎng)老的辦法養(yǎng)起來。“去尾”，即對牧民的孩子上學(xué)直到高中甚至中專的費(fèi)用全免，使之一開始就適應(yīng)城鎮(zhèn)生活，從而減少牧民的后備隊伍。“帶中間”，即對中青年牧民進(jìn)行轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)技能培訓(xùn)，增強(qiáng)其擇業(yè)的能力。對牧民進(jìn)城在戶口、子女上學(xué)、住房、就業(yè)方面給予政策照顧。但是，享受上述政策的所有牧民，前提條件是必須把牲畜減少到草畜平衡點(diǎn)以下。

　　根本轉(zhuǎn)變草原牧區(qū)的生產(chǎn)生活方式

　　發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)。在草畜平衡點(diǎn)以下，改造傳統(tǒng)畜牧業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)。要加大棚圈、飼草料基地及儲備庫建設(shè)力度，縮短放牧期，增加補(bǔ)飼和舍飼時間。要改變“牦牛變成黃牛、黃牛變成綿羊、綿羊變成兔子”這種品種嚴(yán)重退化、優(yōu)良品種比例過低的狀況，通過良種補(bǔ)貼，加速品種更新和優(yōu)良品種推廣。

　　加快牧民定居點(diǎn)建設(shè)。牧區(qū)人煙稀少，牧民居無定所，沒有基本的社區(qū)人文環(huán)境，生活成本高，無法享受現(xiàn)代文明成果。無論從文明進(jìn)化規(guī)律看，還是從社會管理、經(jīng)濟(jì)振興、民族團(tuán)結(jié)等方面考慮，實(shí)現(xiàn)牧民定居都是一條必須要走的路子。

　　實(shí)施草原牧區(qū)重大工程創(chuàng)新體制機(jī)制

　　“四大工程”。圍繞減畜減人轉(zhuǎn)方式，設(shè)計四大工程，即科技興牧工程、牧民定居工程、牧民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)工程、牧區(qū)防災(zāi)減災(zāi)工程。

　　完善草原家庭承包基本經(jīng)營制度。要因地制宜，實(shí)行不同形式的草原經(jīng)營方式。鑒于牧區(qū)的特點(diǎn)，大多數(shù)牧區(qū)可能實(shí)行草原“承包到戶，聯(lián)戶（合作）經(jīng)營”的模式為好。

　　科學(xué)放牧?？茖W(xué)合理劃定禁牧休牧輪牧區(qū)，嚴(yán)格實(shí)行禁牧休牧輪牧制度。對落實(shí)制度好的地區(qū)和牧戶給予補(bǔ)貼，對違規(guī)的進(jìn)行處罰。

　　提升草原行政管理層級。我國草原行政管理機(jī)構(gòu)層級低、人員編制少，執(zhí)法監(jiān)督體系不健全、基礎(chǔ)手段落后，難以適應(yīng)生態(tài)優(yōu)先的草原牧區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略要求。為此，可研究探討提高草原管理層級，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)草原保護(hù)與牧區(qū)發(fā)展。

　　完善法制。主要是解決有法無規(guī)實(shí)際執(zhí)行難的問題。包括法律上有條款，但沒有配套條例和規(guī)章，無法操作。要強(qiáng)化執(zhí)法。按照健全體系，改善手段，充實(shí)隊伍，提升能力的要求，加快草原行政執(zhí)法體系建設(shè)。（農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心主任馬有祥）