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在牧區(qū)，草場(chǎng)保護(hù)和牲畜控制有三個(gè)實(shí)現(xiàn)機(jī)制：自然災(zāi)害（自然選擇）、市場(chǎng)行情、以及社區(qū)的共同管理。其中，最后一個(gè)機(jī)制最為重要。社區(qū)集體的共同管理能有效控制外來(lái)畜戶，由于牧民共同利用草場(chǎng)，外來(lái)人即便想來(lái)租用，也很難找到對(duì)接的個(gè)人。整個(gè)牧業(yè)社區(qū)的集體行動(dòng)保證了草場(chǎng)的合理利用和草原生態(tài)的平衡。 然而，從2011年開(kāi)始，政府提供的草原生態(tài)補(bǔ)償是補(bǔ)償給牧民個(gè)體，而不是集體。因而，很多無(wú)畜戶和貧困戶拿到補(bǔ)貼后離開(kāi)牧區(qū)，退出畜牧業(yè)，外來(lái)畜戶進(jìn)入，打破了原本的共同管理邊界；而中等戶和富裕戶認(rèn)為這種狀態(tài)不公平，因此不斷增加自家牲畜。正是因?yàn)榇蚱屏思w的邊界，擾亂了原有生態(tài)系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制，政府補(bǔ)貼適得其反，使得牲畜數(shù)量無(wú)法控制，公地悲劇隨之產(chǎn)生。
主講學(xué)者：張倩，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所農(nóng)村環(huán)境與社會(huì)研究中心副研究員，北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)博士，主要研究方向?yàn)樽匀毁Y源管理和環(huán)境社會(huì)學(xué)，調(diào)查研究多集中在草原牧區(qū)。
講座現(xiàn)場(chǎng)｜攝影：金菊 禁牧之后，牲畜數(shù)量不降反升 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所農(nóng)村環(huán)境與社會(huì)研究中心副研究員張倩以內(nèi)蒙古中南部的G蘇木（原編者注：蘇木，源自蒙古語(yǔ)，是一種高于村級(jí)的行政區(qū)劃單位，相當(dāng)于鄉(xiāng)）為例，對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策的實(shí)施情況進(jìn)行了調(diào)研。這里是首批被納入禁牧政策調(diào)整的地區(qū)，有52萬(wàn)畝草場(chǎng)，9個(gè)嘎查（原編者注：內(nèi)蒙古自治區(qū)特有的一種最小的自治單位，其行政職能與村相同，管理機(jī)構(gòu)為“村民委員會(huì)”）。當(dāng)?shù)啬撩癫坏?00戶，共約1700人。 按照我國(guó)的草原生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策，牧民家庭依照所在區(qū)域的草原退化程度不同，被分為“禁牧戶”和“草畜平衡戶”：禁牧戶要求每戶牲畜數(shù)量不超過(guò)25個(gè)羊單位（也稱綿羊單位）以滿足自家食用的用途。為了更準(zhǔn)確、直接地體現(xiàn)牲畜數(shù)量，管理部門(mén)根據(jù)牲畜食草量，將大畜（牛和馬）折合為綿羊計(jì)算，在本案例中，牛被折成5個(gè)羊單位，馬被折成6個(gè)羊單位。草畜平衡戶每畝草場(chǎng)允許保留1個(gè)羊單位。 政策補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也相應(yīng)分為兩類：一是禁牧戶標(biāo)準(zhǔn)（6元/畝），一類是草畜平衡戶標(biāo)準(zhǔn)（1.71元/畝）。（原編者注：補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)過(guò)第二輪提高，到2016年達(dá)到禁牧戶7.5元/畝，草畜平衡戶2.5元/畝） 名詞解釋：草原生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策 我國(guó)的草原生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策是從2011年開(kāi)始正式推出的，設(shè)定每五年為一個(gè)周期，現(xiàn)在是第二個(gè)周期（2016-2020）。草原生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策的措施主要有三個(gè)方面： 第一，對(duì)生存環(huán)境非常惡劣、草場(chǎng)嚴(yán)重退化、不宜放牧的草原，實(shí)行禁牧封育。同時(shí)進(jìn)行補(bǔ)貼。 第二，對(duì)于那些退化還不太嚴(yán)重的，嚴(yán)格實(shí)施草畜平衡，國(guó)家也對(duì)其給予相應(yīng)的補(bǔ)貼。 第三，給一些生產(chǎn)性的補(bǔ)貼，包括畜牧良種補(bǔ)貼、牧草良種補(bǔ)貼和每戶牧民生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼。 它首先在8個(gè)省內(nèi)實(shí)施，到2012年擴(kuò)展到了13個(gè)省的268個(gè)牧區(qū)和半牧區(qū)縣。而具體是實(shí)施禁牧還是草畜平衡，每個(gè)縣制定自己的實(shí)施辦法，上下合力決定。 經(jīng)過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，G蘇木在實(shí)施了草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制之后，不但沒(méi)有實(shí)現(xiàn)減畜目標(biāo)，牲畜數(shù)量反而增加了，從2010年的69402個(gè)羊單位增加到2013年的72215個(gè)羊單位。從牧戶個(gè)體來(lái)看，在40個(gè)禁牧戶中，2011年只有6戶實(shí)現(xiàn)了減畜；2015年，這40戶中有17戶的牲畜數(shù)量達(dá)到其家庭歷史的最高值——也就是說(shuō)這17戶自他們開(kāi)始養(yǎng)畜以來(lái)，牲畜數(shù)量恰恰是在草原補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施5年后達(dá)到最高值。在另外21個(gè)草畜平衡戶中也出現(xiàn)了類似的情況：2011年只有7戶實(shí)現(xiàn)減畜；到2015年，有10戶的牲畜數(shù)量達(dá)到其家庭歷史最高值。 可以說(shuō)，G蘇木的草原補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施效果和減畜目標(biāo)背道而馳。為什么會(huì)發(fā)生這樣的事？ 從共同管理到各自為政 在探究原因之前，我們首先需要了解G蘇木牧場(chǎng)的草場(chǎng)利用情況。雖然內(nèi)蒙古從20世紀(jì)80年代初起就開(kāi)始實(shí)施“畜草雙承包責(zé)任制”，將草場(chǎng)承包到戶，但G蘇木一直保持著放牧場(chǎng)共用的制度。因?yàn)檫@里的草場(chǎng)面積非常小，如果按戶分配，圍上圍欄的話，牧民將基本無(wú)法進(jìn)行游牧，所以這個(gè)地方一直保持共同使用放牧場(chǎng)的傳統(tǒng)。幾家牧戶的小畜（山羊和綿羊）組成一群（約400只左右）放牧，共同雇傭羊倌（通常也就是村內(nèi)人）放牧，大畜還是各家管各家的。30多年來(lái)，這里依靠社區(qū)共管原則至少有效地控制了外來(lái)畜，牲畜數(shù)量一直較為穩(wěn)定。
內(nèi)蒙古草原牧民的傳統(tǒng)游牧方式是不設(shè)圍欄、共同使用放牧場(chǎng)、共同管理｜攝影：塔拉 草原補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施后，曾經(jīng)共同放牧的牧民采取了不同的應(yīng)對(duì)策略。無(wú)畜戶和少畜戶（牲畜數(shù)量分別為0和0-200個(gè)羊單位）選擇退出牧業(yè)，同時(shí)把草場(chǎng)出租給外來(lái)戶——這實(shí)際上是違規(guī)的，但也無(wú)法監(jiān)管。他們離開(kāi)草場(chǎng)，靠補(bǔ)貼和租金去城鎮(zhèn)里生活——在放牧成本不斷增加的條件下，他們的凈收入事實(shí)上比中等戶和富裕戶還高。 外來(lái)畜的涌入令中等戶和富裕戶覺(jué)得草場(chǎng)利用不再公平，于是他們依靠貸款，增加了牲畜數(shù)量。也就是說(shuō)，監(jiān)管不力下少畜戶和無(wú)畜戶出租草場(chǎng)，外來(lái)畜進(jìn)入打擊了有畜戶的減畜行動(dòng)，導(dǎo)致中等戶和富裕戶貸款數(shù)額和牲畜數(shù)量不斷增加。這是政策失效的重要原因之一。此外，太低的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)彌補(bǔ)不了牧民的損失，根據(jù)對(duì)抽樣牧戶數(shù)據(jù)的計(jì)算，國(guó)家給的減畜補(bǔ)償還不夠彌補(bǔ)減畜損失的1/5。 從放牧系統(tǒng)外部來(lái)看，畜產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)是造成政策失效的外部原因。從2007年到2013年，牲畜價(jià)格一直呈現(xiàn)上漲趨勢(shì)；但從2014年開(kāi)始，牲畜價(jià)格有了明顯下跌，根據(jù)農(nóng)業(yè)部的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，內(nèi)蒙古、新疆等牧區(qū)羊肉價(jià)格出現(xiàn)了環(huán)比和同比下降的態(tài)勢(shì)；2016年1月，河北、內(nèi)蒙古、山東等主產(chǎn)省份羊肉價(jià)格每千克環(huán)比下跌0.5%，同比下跌14.4%。面對(duì)如此大的價(jià)格落差，牧民短期內(nèi)感到難以接受，所以從2014年開(kāi)始，牧民們不得不減少牲畜出售數(shù)量，也影響了減畜的效果。 生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該支付給個(gè)人嗎？
由于牧民的游牧行為是維護(hù)草原生態(tài)的重要因素，所以我國(guó)禁牧政策的補(bǔ)貼，將牧民設(shè)定為主要的補(bǔ)償對(duì)象｜攝影：塔拉 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要原則，是“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”。這個(gè)原則的假設(shè)前提之一，是承認(rèn)保護(hù)地居民擁有正當(dāng)?shù)馁Y源使用權(quán)利。就草原的例子而言，放牧行為對(duì)于維護(hù)、涵養(yǎng)草原的生物多樣性起到了重要作用，所以其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者，包含使用資源的當(dāng)?shù)啬撩瘛＿@可以看作是我國(guó)草原生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目將當(dāng)?shù)啬撩褡鰹橹饕a(bǔ)償對(duì)象的基本依據(jù)。 名詞解釋：“生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制” “生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”指的是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，運(yùn)用政府和市場(chǎng)手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度。它承認(rèn)生態(tài)保護(hù)地居民擁有正當(dāng)?shù)臋?quán)利，其他享用這個(gè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的人應(yīng)付出一定的報(bào)酬——這也就是通常人們所說(shuō)的“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”原則。該機(jī)制在碳匯、生物多樣性、保護(hù)河水流域管理里面運(yùn)用都比較廣泛。 不過(guò)，如果進(jìn)一步辨析草原生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者和受益者的話，會(huì)發(fā)現(xiàn)其中的關(guān)系相當(dāng)復(fù)雜。如果我們將草原生態(tài)系統(tǒng)看作一個(gè)整體，其中牧民和自然資源之間的關(guān)系，是牧民以集體的方式管理著草場(chǎng)利用，而并非個(gè)人的行為。 長(zhǎng)期以來(lái)，G蘇木的草場(chǎng)保護(hù)和牲畜控制有三個(gè)實(shí)現(xiàn)機(jī)制： 一是自然災(zāi)害（自然選擇）； 二是牧民出售牲畜換取現(xiàn)金的行為； 第三個(gè)機(jī)制也是最重要的機(jī)制，就是通過(guò)社區(qū)共同管理，對(duì)外來(lái)畜戶實(shí)現(xiàn)有效控制。 由于牧民共同利用這塊草場(chǎng)，如果有外來(lái)人租用的話，很難找到對(duì)接的個(gè)人。所以在生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目實(shí)施之前，G蘇木沒(méi)有外來(lái)畜，牲畜數(shù)量也較為平穩(wěn)。整個(gè)牧業(yè)社區(qū)的集體行動(dòng)保證了草場(chǎng)的合理利用，然后才能夠提供相應(yīng)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，牧民集體才是草原生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者。 但在實(shí)際操作中，政府對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的補(bǔ)償是直接以現(xiàn)金的方式支付給每個(gè)G蘇木牧民，而非集體。因此產(chǎn)生了前面說(shuō)到的不同牧民的不同應(yīng)對(duì)方式，打破了共管的邊界。在調(diào)查訪談中，很多無(wú)畜戶和貧困戶拿到補(bǔ)貼后離開(kāi)牧區(qū)，進(jìn)入城鎮(zhèn)生活；但由于尚有紙面上的證明，他們又拿來(lái)繼續(xù)租給外來(lái)人放牧，導(dǎo)致牧區(qū)邊界完全被打破。而中等戶和富裕戶認(rèn)為這種狀態(tài)不公平，因此不斷增加自家牲畜。正是因?yàn)樯鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)氖芤嬲卟皇巧鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者，擾亂了原有生態(tài)系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制，使得牲畜數(shù)量無(wú)法控制，公地悲劇隨之產(chǎn)生。 “公地悲劇”的背后：生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)商品化 G蘇木的案例研究還有一個(gè)值得探討的問(wèn)題：草原補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施前，共同管理的草場(chǎng)并沒(méi)有出現(xiàn)明顯的過(guò)牧問(wèn)題，但政策實(shí)施后反而過(guò)牧了，“公地悲劇”發(fā)生。 名詞解釋：公地悲?。═ragedy of the commons）
三張圖形象展示了“公地悲劇”的發(fā)生機(jī)制。當(dāng)對(duì)公地資源的使用維持在其承載范圍內(nèi)的時(shí)候，所有利益相關(guān)者都能夠受益；當(dāng)某一兩個(gè)使用者增加了對(duì)公地資源的利用，造成生態(tài)退化，那么其損失需要由所有人共同承擔(dān)；在這種情況下，除非能清晰界定并歸責(zé)環(huán)境成本制造者，否則土地資源將最終被過(guò)度使用，無(wú)法支持任何人類活動(dòng)。 1968年，英國(guó)人加勒特·哈丁(Garrett Hardin)在《The tragedy of the commons》一文中首先提出“公地悲劇”理論模型。根據(jù)該模型假設(shè)，作為理性人，每個(gè)牧羊者都希望自己的收益最大化。在公共草地上，每增加一只羊帶來(lái)的收入由牧羊人自己獲得，但由此造成過(guò)牧和草地破壞所帶來(lái)的成本卻是由所有牧人共同承擔(dān)的。因此，牧羊者決定不顧草地的承受能力而增加羊群數(shù)量以便增加收益?？吹接欣蓤D，許多牧羊者也紛紛加入這一行列。由于羊群的進(jìn)入不受限制，所以牧場(chǎng)被過(guò)度使用，草地狀況迅速惡化。 哈丁的公地悲劇模型解釋了草地被過(guò)度利用的形成機(jī)制，但是沒(méi)有解釋過(guò)度利用形成的原因，即背后人與人的關(guān)系以及人與生態(tài)系統(tǒng)的交流是如何變化，并導(dǎo)致自然資源過(guò)度利用的。生態(tài)補(bǔ)償在一定程度上改變了牧民與草場(chǎng)相互依存的關(guān)系，隨后導(dǎo)致了資源的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和過(guò)度利用，這些問(wèn)題產(chǎn)生的一個(gè)重要背景就是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)（Ecosystem Services）被商品化的過(guò)程。 “生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)”（Ecosystem Services）的概念最早出現(xiàn)于20世紀(jì)70年代末。韋斯特曼（Westman）1977年在《科學(xué)》上發(fā)表文章，提出生態(tài)系統(tǒng)如果由于人類活動(dòng)而退化，那么其為人類社會(huì)提供的多樣且重要的利益也將隨之消失，恢復(fù)起來(lái)將非常困難且成本高昂。 2005年，來(lái)自95個(gè)國(guó)家的1300多位學(xué)者在“千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估”（Millennium Ecosystem Assessment，MEA）中將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)劃分為四種： 供給服務(wù)（如食品、薪柴、飲用水、魚(yú)）； 調(diào)節(jié)服務(wù)（如氣候調(diào)節(jié)、洪水控制、水質(zhì)調(diào)節(jié)）； 文化服務(wù)（如景觀、社會(huì)生活）； 支持服務(wù)（如碳循環(huán)、土壤形成這類可以支持前面三類所有服務(wù)類型）。 從此越來(lái)越多的研究開(kāi)始專注于評(píng)估生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的貨幣價(jià)值，以便糾正自然生態(tài)退化而造成的市場(chǎng)失靈，并進(jìn)一步輔助政策制定。
人類生存與發(fā)展所需要的資源歸根結(jié)底都來(lái)源于自然生態(tài)系統(tǒng)。它不僅為人類提供食物、醫(yī)藥和其他生產(chǎn)生活原料，還創(chuàng)造與維持了地球的生命支持系統(tǒng)，形成人類生存所必需的環(huán)境條件，同時(shí)還為人類生活提供了休閑、娛樂(lè)與美學(xué)享受。 古典經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)于自然資源的解釋是一種獨(dú)立于土地和資本的“天然稟賦”，不存在交換價(jià)值，只在生產(chǎn)過(guò)程中發(fā)揮輔助作用。但隨著生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)不斷被評(píng)估而強(qiáng)調(diào)其貨幣價(jià)值，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)逐漸具備了“交換價(jià)值”，即生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)可以進(jìn)一步被市場(chǎng)化和商品化，為了維持生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，一些基于市場(chǎng)的工具也被人們?cè)O(shè)計(jì)出來(lái)。 當(dāng)初韋斯特曼提出“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)”，本是秉著教育和溝通的目的，強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的重要性，指出如果人類破壞了它，是難以恢復(fù)甚至是不可能恢復(fù)的。但諷刺的是，當(dāng)這個(gè)概念被經(jīng)濟(jì)學(xué)界進(jìn)一步改造之后，人們反而越來(lái)越強(qiáng)調(diào)如何將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)貨幣化，從而成為潛在市場(chǎng)上的商品，也為相關(guān)政策的制定提供依據(jù)。 一旦從商品的視角理解自然資源的價(jià)值，那些意在解決生態(tài)問(wèn)題的政府管理規(guī)則就優(yōu)選那些基于市場(chǎng)的解決方案，從而給資源的過(guò)度利用提供了機(jī)會(huì)。競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)在相應(yīng)政府行動(dòng)的支持下，擴(kuò)大了資本對(duì)自然的影響，導(dǎo)致社會(huì)系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)相互交換和內(nèi)部關(guān)系的失序，產(chǎn)生了不可持續(xù)的社會(huì)和生態(tài)后果。
禁牧的初衷和執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生的實(shí)際效果發(fā)生了背離，需要引起政策制定層面的重視｜圖片來(lái)源：張倩 從G蘇木的例子中我們可以看到，草原生態(tài)的保護(hù)措施，變成了紙面上的交易，而草原本來(lái)的自然系統(tǒng)功能卻被忽略了。在內(nèi)蒙古其它地區(qū)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，上世紀(jì)80、90年代已經(jīng)取得城市戶口的一些牧民，又回來(lái)要他們的草場(chǎng)，因?yàn)榭梢阅玫窖a(bǔ)貼，這些牧民可以不關(guān)心草場(chǎng)具體在哪兒，只要有一紙草場(chǎng)本，可以依據(jù)面積拿到補(bǔ)貼就行。 過(guò)去三十年間牧民的決策依據(jù)是可持續(xù)地依靠草場(chǎng)資源養(yǎng)畜，但生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施以后，G蘇木牧民的決策邏輯也隨之改變。無(wú)畜戶和少畜戶的退出、外來(lái)戶的進(jìn)入和牧民依靠金融貸款，以及不斷攀升的養(yǎng)畜成本，導(dǎo)致牲畜數(shù)量不斷增加，G蘇木草原生態(tài)系統(tǒng)被過(guò)度利用。草原上動(dòng)植物的生命過(guò)程，已經(jīng)和很多牧民的生計(jì)沒(méi)有關(guān)聯(lián)了。 毫無(wú)疑問(wèn)，草原生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策基于牧民對(duì)于草場(chǎng)保護(hù)的重要作用，給牧民提供補(bǔ)貼，能夠幫助牧民度過(guò)災(zāi)年、減少牧區(qū)貧困和提高外界對(duì)于草原生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的重視程度。但是，在政策實(shí)施過(guò)程中確實(shí)出現(xiàn)了一系列的問(wèn)題，需要引起相關(guān)部門(mén)的重視，這對(duì)于下一輪的政策安排具有非常重要的意義。 |
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來(lái)自： 山水書(shū)閣 > 《三農(nóng)論壇》
