溫州特殊的區(qū)域特征，造就了平原與山區(qū)、城市與農(nóng)村之間巨大的發(fā)展落差和貧富懸殊，這個(gè)問(wèn)題一直困擾著溫州。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，已經(jīng)成為溫州當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期無(wú)法回避的命題。我們不能否認(rèn)過(guò)去已經(jīng)取得的成績(jī)，但著眼于一個(gè)“完整”的溫州的形成，如今需要面對(duì)的，是如何在現(xiàn)有成就的基礎(chǔ)上，靠創(chuàng)新的思維和大膽的探索，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的均衡發(fā)展。 ——題記

　　實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，涉及許多內(nèi)容，因此是個(gè)多元的課題。許多地區(qū)為此進(jìn)行了積極探索，也取得了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，溫州也許很難逐一“復(fù)制”，但參考外地的做法，對(duì)于溫州來(lái)說(shuō)卻十分必要。

　　從田地里解脫出來(lái)成為一名城里人，曾是幾代農(nóng)村人的夢(mèng)想。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形成了嚴(yán)重的二元結(jié)構(gòu)，重城市、輕農(nóng)村，“城鄉(xiāng)分治”的觀念和做法，以及農(nóng)民進(jìn)城難等，已經(jīng)成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中最大的障礙。

　　從今年8月開(kāi)始，重慶市以解決農(nóng)民工城鎮(zhèn)戶口為突破口，開(kāi)始全面啟動(dòng)戶籍制度改革，到2020年要讓全市戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%以上。這意味著在10年內(nèi)，將有1000萬(wàn)農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城成為“新市民”。這被各界認(rèn)為是重慶市以破除城鄉(xiāng)二元體制為目標(biāo)，有組織地向農(nóng)民敞開(kāi)胸懷。

　　重慶戶籍制度改革以農(nóng)民自愿為基礎(chǔ)，設(shè)定合理的職業(yè)、收入、住房等門(mén)檻，避免農(nóng)民盲目進(jìn)城。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村戶口捆綁了宅基地、林權(quán)、承包地“三件衣服”；城市戶口捆綁著養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)“五件衣服”。重慶的戶籍改革，嘗試通過(guò)建立轉(zhuǎn)戶居民宅基地、承包地和林地的彈性退出機(jī)制，以合理的過(guò)渡期保障農(nóng)民合法權(quán)益。同時(shí)，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療納入城鎮(zhèn)保障體系，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)戶進(jìn)城后“五件衣服”一步到位。

　　重慶通過(guò)推行“農(nóng)民進(jìn)城”來(lái)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，而在不少地方，則通過(guò)“農(nóng)民上樓”的農(nóng)村城鎮(zhèn)化方式，以完善公共基礎(chǔ)設(shè)施和社保體系為基礎(chǔ)，形成人口、產(chǎn)業(yè)和資源集聚。其中，江蘇張家港市的永聯(lián)村就是一個(gè)典型，被稱(chēng)為“永聯(lián)小鎮(zhèn)”的嘉園農(nóng)民集中居住區(qū)，既保留了“粉墻黛瓦、依水而居”的江南水鄉(xiāng)特色，又完善了商業(yè)休閑街、居民生活街、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、醫(yī)院、污水處理廠等配套設(shè)施，這個(gè)居住區(qū)總投資15億元，全部建成后可容納3200戶居民。通過(guò)推進(jìn)集中居住，全村不僅置換出600多畝土地，為發(fā)展工業(yè)騰出了空間，而且?guī)?lái)了農(nóng)民居住方式、生產(chǎn)方式、就業(yè)方式、生活方式的根本性變化。

　　天津華明示范鎮(zhèn)建設(shè)的主要模式，是以宅基地?fù)Q房，即在國(guó)家現(xiàn)行政策框架內(nèi)，堅(jiān)持承包責(zé)任制不變、可耕種土地不減、尊重農(nóng)民自愿的原則，規(guī)劃建設(shè)生態(tài)宜居的新市鎮(zhèn)，農(nóng)民以宅基地置換標(biāo)準(zhǔn)住宅，原有宅基地統(tǒng)一組織整理復(fù)耕，實(shí)現(xiàn)耕地的占補(bǔ)平衡。現(xiàn)在，該鎮(zhèn)12個(gè)自然村的1.2萬(wàn)戶約4萬(wàn)人，已經(jīng)入住這個(gè)示范鎮(zhèn)，享受城市化建設(shè)帶來(lái)的成果，而統(tǒng)一復(fù)耕的土地達(dá)到446.6公頃。今年，華明鎮(zhèn)還獲得“2009年中國(guó)人居環(huán)境范例獎(jiǎng)”。

　　“農(nóng)民進(jìn)城”與“農(nóng)民上樓”，當(dāng)然只能看成是粗放型的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，但這些積極探索的意義，顯然已經(jīng)超越了其做法的本身。

　　溫州在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，取得了一定的成績(jī)。但是，作為全省“最富裕”同時(shí)也是“最貧困”的地區(qū)，貧富分化始終是溫州均衡發(fā)展過(guò)程的一大“硬傷”。

　　人均收入作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)條件，溫州在“平均”上并沒(méi)有落于人后，去年農(nóng)民人均收入首次突破萬(wàn)元達(dá)10100元，比全省略高，比全國(guó)則高出近一倍。

　　但很多人還是難以想象，溫州這個(gè)被外界普遍認(rèn)可的富裕地區(qū)，居然還有1168個(gè)低收入集中村的農(nóng)民純收入低于全國(guó)平均水平，其中純收入在4000元以下的村有126個(gè)。據(jù)2008年統(tǒng)計(jì)，全市有低收入農(nóng)戶21萬(wàn)戶53.6萬(wàn)人，約占全省六分之一。溫州城鄉(xiāng)居民收入比為2.77:1，高于全省平均水平，欠發(fā)達(dá)地區(qū)量大面廣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量、面積、人口分別占全市的53%、52%、22%。尤其值得一提的是，低收入集中村農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)的“牢固度”還明顯不足，返貧現(xiàn)象嚴(yán)重。2008年純收入水平已經(jīng)超過(guò)當(dāng)年全國(guó)農(nóng)村居民人均水平的617個(gè)集中村中，到2009年，有118個(gè)村又低于當(dāng)年全國(guó)平均水平。2009年，全市共有516個(gè)集中村純收入增長(zhǎng)水平低于全國(guó)平均水平，甚至還有335個(gè)集中村純收入出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。此外，溫州5400多個(gè)行政村中，還有2000多個(gè)空殼村和一批年收入在5萬(wàn)元以下的微弱村。

　　這些數(shù)據(jù)的構(gòu)成，不能回避許多難以在短時(shí)間突破的“先天不足”和“后天不力”，溫州農(nóng)村資源環(huán)境基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，歷來(lái)都是人多地少，人均陸域面積約 2.4 畝，人均耕地僅為3分；溫州絕大部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)地理位置偏遠(yuǎn)，資源稟賦不足，交通設(shè)施落后，信息閉塞和科技進(jìn)步滯后；農(nóng)村產(chǎn)業(yè)水平不高，產(chǎn)業(yè)化速度較慢，高科技農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、外向型農(nóng)業(yè)發(fā)展程度不一，特別是缺乏一批區(qū)域化布局、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的特色農(nóng)業(yè)塊狀經(jīng)濟(jì)和一批帶動(dòng)力強(qiáng)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體。

　　這些因素導(dǎo)致溫州的城鄉(xiāng)分化在進(jìn)一步加劇，而至今尚未消除的基礎(chǔ)性制約、素質(zhì)性制約和結(jié)構(gòu)性制約，更是使得溫州的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展步履維艱。市委農(nóng)村工作辦公室農(nóng)村改革處處長(zhǎng)吳呈良分析認(rèn)為，總體上說(shuō)，溫州依托自身優(yōu)勢(shì)，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展過(guò)程較好地解決了一些難題，但是，真正融和、協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制尚未健全，一些深層次的城鄉(xiāng)矛盾，還難以以地方主導(dǎo)的改革來(lái)加以破除。

　　溫州實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有許多現(xiàn)實(shí)難題，有些難題屬于全局層面的，有些則來(lái)自于自身。我們客觀審視這些成因，不是怨天尤人，而是為了探尋新的出路。

　　溫州在1987年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，成為第一批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，先后承擔(dān)了以股份合作企業(yè)為主要特征的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)制度建設(shè)和小城鎮(zhèn)綜合改革試驗(yàn)課題。1990年2月，農(nóng)業(yè)部頒發(fā)的《農(nóng)民股份合作企業(yè)暫行規(guī)定》，其有關(guān)內(nèi)容和示范章程，就是以溫州地方政策規(guī)定和企業(yè)章程為藍(lán)本的。也就是說(shuō)，溫州是以農(nóng)村改革發(fā)展來(lái)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的典型地區(qū)。但在城鄉(xiāng)二元體制的制約下，溫州始終難以建立起符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律的新體制，最終農(nóng)村發(fā)展與城市發(fā)展之間的差距在不斷加大，農(nóng)村集鎮(zhèn)的帶動(dòng)和推動(dòng)作用也逐漸失色。

　　溫州新的城鄉(xiāng)居民的收入差距拉大波段始于1998年，此前的農(nóng)村工業(yè)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，受城市工業(yè)和宏觀經(jīng)濟(jì)的影響，出現(xiàn)了明顯萎縮。而戶籍制度、住房制度和農(nóng)村資產(chǎn)制約，農(nóng)民不能真正有效地實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移；政府提供的公共產(chǎn)品不平衡，由政府投入為主的教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)產(chǎn)品，其優(yōu)質(zhì)資源集中在城市，農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后。農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)起步較晚，配套建設(shè)不力導(dǎo)致了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱，教育、文化、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)公共服務(wù)相對(duì)缺乏，農(nóng)村飲水難、上學(xué)難、看病難、養(yǎng)老難等問(wèn)題依然存在；經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資源大量被城市占用，農(nóng)村資金被大銀行吸收為城市發(fā)展服務(wù)，城鄉(xiāng)土地資源難以自由平等流動(dòng)，城市化利益難以覆蓋“三農(nóng)”，而大量的農(nóng)村可轉(zhuǎn)化為資本的資源，被法律法規(guī)限制不能實(shí)現(xiàn)有效轉(zhuǎn)化，農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)缺乏有效的資金支撐。

　　正視這些問(wèn)題，溫州出臺(tái)了不少具體的舉措，比如“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村”，但在實(shí)際操作過(guò)程，這樣的“反哺”還沒(méi)有形成制度化的常態(tài)“回流”，更多局限于施舍性質(zhì)的補(bǔ)助。許多扶貧政策，包括“山海協(xié)作”、“社會(huì)化幫扶”、“139富民攻堅(jiān)”等制度，都在實(shí)施過(guò)程出現(xiàn)了斷層。

　　有專(zhuān)家認(rèn)為，溫州城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制約來(lái)源于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制性制約，但是，也不排除地方政府對(duì)這個(gè)問(wèn)題的“放任自流”。雖然目前單項(xiàng)的一般性農(nóng)村改革，已不能徹底解決農(nóng)村的問(wèn)題，但是，圍繞城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾，開(kāi)展系統(tǒng)性的改革試驗(yàn)，破除現(xiàn)行的體制和法律法規(guī)約束，建立起城鄉(xiāng)一體的新體制，溫州仍然有著自身的優(yōu)勢(shì)。

　　溫州城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的探索由來(lái)已久，“中國(guó)第一座農(nóng)民城”、“第一批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)”，都給曾經(jīng)的溫州留下了注腳。但在全面推進(jìn)的過(guò)程，我們的膽子還可以再大些，路子也可以再寬一些。

　　1994年6月，由溫州市委、市政府命名的“30強(qiáng)鎮(zhèn)”出爐，這30個(gè)強(qiáng)鎮(zhèn)不僅經(jīng)濟(jì)總量在全市經(jīng)濟(jì)中舉足輕重，而且在發(fā)展速度上也是相當(dāng)驚人。到1999年，溫州“30強(qiáng)鎮(zhèn)”人口只占全市的20%，但是工業(yè)產(chǎn)值、市場(chǎng)成交額、財(cái)政收入都占全市農(nóng)村的75%以上。至2005年，溫州“30強(qiáng)鎮(zhèn)”中有12個(gè)入圍年度浙江百?gòu)?qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

　　從“30強(qiáng)鎮(zhèn)”的迅速崛起，人們依稀看到了溫州城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的希望之路。農(nóng)村城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)城市化也開(kāi)始被人們接受。我市欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施“小縣大鎮(zhèn)”布局，偏遠(yuǎn)山區(qū)按照“培育中心村、提升一般村、萎縮撤并村”的要求，強(qiáng)化村莊建設(shè)空間管制，以農(nóng)房改造引導(dǎo)自然村及周邊行政村的農(nóng)村人口進(jìn)入中心村，集中建設(shè)了一大批新村住宅小區(qū)。實(shí)踐表明，農(nóng)房改造有利于引導(dǎo)農(nóng)村要素資源向城市集聚，促進(jìn)低效土地的增值利用，從根本上提高農(nóng)民群眾的生活品質(zhì)。以產(chǎn)權(quán)制度改革為核心，以農(nóng)房建設(shè)為切入點(diǎn)，有效促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。以政府主導(dǎo)、農(nóng)民自愿推進(jìn)農(nóng)房建設(shè)，并同步搞好配套設(shè)施建設(shè)，有利于營(yíng)造出舒適的人居環(huán)境。

　　當(dāng)然，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展還涉及多方面的要素。當(dāng)前，溫州要抓住國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)的機(jī)遇，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織與村“兩委”組織分開(kāi)、集體經(jīng)濟(jì)組織中的土地資產(chǎn)與非土地資產(chǎn)分開(kāi)、農(nóng)民作為村集體組織成員的身份與作為新型城市化社區(qū)市民的身份分開(kāi)；加快推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)集體非土地資產(chǎn)的股份化改革，推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與市場(chǎng)化配置；推進(jìn)戶籍制度、社保制度、公共服務(wù)均等化等配套制度改革，努力破解制約農(nóng)民轉(zhuǎn)化市民的城鄉(xiāng)二元體制障礙。

　　市委黨校金勇興教授認(rèn)為，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌涉及到統(tǒng)籌土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理，而所有這些統(tǒng)籌，必須有一條主線作為支撐。其中，以“城鎮(zhèn)化”和“城市化”為依托，以溫州大都市區(qū)建設(shè)為中心，在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)都市型功能區(qū)建設(shè)，在西部山區(qū)要推進(jìn)區(qū)域型新市鎮(zhèn)建設(shè)，才能為大都市區(qū)提供支撐。金勇興認(rèn)為，只有大的平臺(tái)，才能承接人口、產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，才有能有條件實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的均衡發(fā)展，讓農(nóng)民真正享受與市民一樣的待遇。

　　溫州的農(nóng)村離城市并不遠(yuǎn)，但也不近。我們撇開(kāi)空間距離試圖把城鄉(xiāng)拉到一起，就必須在體制創(chuàng)新上多動(dòng)腦子，在制度變革中多想辦法，致力于這樣的探索，那么，“城鄉(xiāng)一體”的統(tǒng)籌發(fā)展，其實(shí)并不遙遠(yuǎn)！（記者 陸劍于 陳蜜）