簡評美國外交關(guān)系協(xié)會(轉(zhuǎn)貼)  大變革時代資源、權(quán)力與利益的整合及協(xié)調(diào)

—— 簡評美國外交關(guān)系協(xié)會

2003-3-20

1919年的美國還沒有完全擺脫工業(yè)革命時代保守主義思想的影響。作為第一次世界大戰(zhàn)的戰(zhàn)勝國，作為工業(yè)革命的新強(qiáng)國，當(dāng)時的美國政府實際上正面臨這樣三個新問題：

1．如何在外交政策中，有效反映國內(nèi)各階層的多元利益；

2．如何在制定國內(nèi)政策時，充分考慮國家間相互制約的各項因素；

3．如何確保國內(nèi)、尤其是對外政策能夠得到長期穩(wěn)定、始終如一地執(zhí)行，從而確保長期的國家利益。

外交關(guān)系協(xié)會的出現(xiàn)說明，只有新的機(jī)制，才能適應(yīng)時代發(fā)展，解決新的歷史問題。

一、外交關(guān)系協(xié)會的歷史背景。

直到第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束，保守觀念如孤立主義等在美國仍然具有相當(dāng)大的影響力。但作為事實上已經(jīng)擠身于世界經(jīng)濟(jì)體系中心區(qū)的國家，美國已經(jīng)無法再把國內(nèi)政策和外交政策完全分開。如果說19世紀(jì)下半葉的美國政府是以完成國內(nèi)統(tǒng)一和繼續(xù)拓展版圖為最大責(zé)任，19世紀(jì)后半期的美國企業(yè)是以迅速完成資本原始積累和壟斷為最大目的，那么，第一次世界大戰(zhàn)無疑就是開拓美國政界和商界視野的一次契機(jī)。一戰(zhàn)最終使美國人的眼光和野心從美洲伸延到整個世界，從而成為美國真正融入世界政治與經(jīng)濟(jì)體系的開始。

經(jīng)濟(jì)方面，一戰(zhàn)前，美國國內(nèi)的壟斷情況已經(jīng)達(dá)到了最高峰。金融、鋼鐵、石油、棉籽油、亞麻油、鉛、煉糖、汽車、農(nóng)業(yè)機(jī)械、煙草……這些市場大部分份額都由相關(guān)產(chǎn)業(yè)的托拉斯或某幾個大公司控制。一戰(zhàn)令美國的財富比1900年增長一倍以上，而在二十年代初期開始的繁榮期里，工業(yè)產(chǎn)量在十多年里又增加了近一倍。一戰(zhàn)為美國打開了一個龐大的海外市場，洛克菲勒、摩根等家族紛紛開始為自己越來越重要的海外利益尋找合適的發(fā)言方式及代言人。

政治方面，整個19世紀(jì)，美國政府都在為國家邊界線和美洲后花園而戰(zhàn)斗。但一戰(zhàn)之后，美國利益與國際問題越來越密不可分。“政治和經(jīng)濟(jì)上的帝國主義，道義和心理上的孤立主義”，曾給美國政治在十九世紀(jì)最后30年和二十世紀(jì)最初20年帶來近半個世紀(jì)的混亂。最后，經(jīng)過西奧多·羅斯福和伍德羅·威爾遜的努力，美國的歷史方向在20世紀(jì)初被徹底改變。

正如列寧所述，壟斷資本主義最終會與國家走在一起。自由競爭資本主義階段的政府、企業(yè)關(guān)系，隨著資本追逐更大利益的驅(qū)動而發(fā)生了巨大的變化。一個國家一旦面對整個世界，那么，國內(nèi)外所有千頭萬緒的政經(jīng)問題都將產(chǎn)生不同程度的相互聯(lián)系和制約。因此，企業(yè)與政府的必須緊密結(jié)合，不斷相互交換各自的資源，對社會各層面的問題形成更有效的控制，以保證利益的一致性及長期穩(wěn)定性。

但是，美國的政治制度設(shè)計對企業(yè)與政府的直接聯(lián)系有一定的限制作用。如何完成從資源到權(quán)力再到利益的轉(zhuǎn)化，如何使美國的掌權(quán)者階層對世界事務(wù)和國內(nèi)政策間關(guān)系有一個全面而深入的了解，以適應(yīng)最新的政治、經(jīng)濟(jì)變化，這需要多方面的智慧和有力的行動。

二、外交關(guān)系協(xié)會的構(gòu)成。

1921 年，外交關(guān)系協(xié)會成立。它的發(fā)起人是威爾遜總統(tǒng)最為看重的政策顧問，愛德華·豪斯上校。這個協(xié)會從一開始就得到了美國眾多頂級財團(tuán)的青睞，洛克菲勒、卡內(nèi)基和福特等基金會都是它的資助人。早期擔(dān)任協(xié)會理事的是一些具有國際頭腦的華盛頓和華爾街領(lǐng)導(dǎo)人，其中包括當(dāng)時的國務(wù)卿伊萊休·魯特（著名律師，曾擔(dān)任過羅斯福政府的陸軍部長，1912年諾貝爾和平獎獲得者），約翰·戴維斯（著名律師，1924年民主黨總統(tǒng)候選人，曾任威爾遜政府的司法部副部長）和保羅· 克雷瓦思（著名克雷瓦思—斯韋因—穆爾法律事務(wù)所的創(chuàng)辦人）等。而后來它的大批會員幾乎囊括了美國各個時期在外交方面有影響的重量級人物（見附錄1）。

外交關(guān)系協(xié)會一般設(shè)有25個理事職位和若干“名譽理事”，從理事構(gòu)成情況看，絕大部分的理事都是美國金融界和知名大企業(yè)的董事長、總裁或董事，其他個別理事則直接來自大學(xué)。這一背景決定了協(xié)會的各項決策必然首先反映華爾街和大企業(yè)的聲音。同時，協(xié)會也廣泛吸納各屆政府內(nèi)的重要官員作為會員。據(jù)統(tǒng)計，肯尼迪政府第一批任命的83名官員中，又62名是協(xié)會成員。而在里根政府中，包括副總統(tǒng)布什在內(nèi)，共有14人具有社會團(tuán)體成員身份，其中9人都是對外關(guān)系協(xié)會的會員，他們的職務(wù)分別是：副總統(tǒng)，國務(wù)卿，財政部長，國防部長，司法部長，商務(wù)部長，中央情報局局長，國家安全事務(wù)顧問，以及經(jīng)濟(jì)顧問委員會主席。

協(xié)會章程規(guī)定，住在紐約和華盛頓的本地個人會員不得超過700人，非本地會員也是700人。從中可以看出，協(xié)會的目的實際上就是成為一個政治—經(jīng)濟(jì)核心權(quán)力圈子的俱樂部。無論是共和黨執(zhí)政，還是民主黨上臺，協(xié)會都可以運用自己現(xiàn)成的平臺和影響力，使政界和商界持續(xù)保持良性互動，并對他們施加一定影響。用協(xié)會自己的話來說，就是成為“大學(xué)還有公共和私人領(lǐng)域高級別人物充分溝通和交流的獨特的論壇”。

從二戰(zhàn)后的歷史看，隨著福特基金、卡內(nèi)基基金的非家族化，洛克菲勒家族逐漸成為協(xié)會的主導(dǎo)者。過去50年里美國最著名的外交戰(zhàn)略家基辛格就是在該家族的支持下成為尼克松的國家安全事務(wù)助理及尼克松和福特政府的國務(wù)卿。通過這種方式，洛克菲勒家族及其它大財團(tuán)得以將自己的意志非常直接且有效地融合在國家的外交政策中。

三、外交關(guān)系協(xié)會的運作。

與美國其他政策研究組織或智囊機(jī)構(gòu)相似，外交關(guān)系協(xié)會同樣會通過一批專業(yè)的學(xué)者和研究人員，對與國家安全有關(guān)的外交政策問題進(jìn)行研究、分析。研究結(jié)束后，協(xié)會就在會員中、會員與政府高級官員間召開交流活動，以期對政策制定者產(chǎn)生影響。

不過，與其他所有機(jī)構(gòu)有所不同的是，協(xié)會并非僅以間接提出報告的方式實現(xiàn)自己的影響。事實上，協(xié)會一直都在政府核心尋找或培植自己的直接代言人。

在美國政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置中，國務(wù)卿原則上是總統(tǒng)在外交政策方面的主要顧問，而他和助理國務(wù)卿則一般被視為政府的對外發(fā)言人。因此，從附錄1中可以看出，這個職位一直是協(xié)會主要影響對象。另外，由于在杜魯門時代，出現(xiàn)了另一個與總統(tǒng)關(guān)系更為直接的外交政策顧問機(jī)構(gòu)，國家安全委員會（National Security Council，簡稱NSC），所以協(xié)會在某些時候也會通過控制NSC的領(lǐng)導(dǎo)者——國家安全事務(wù)助理——來影響決策者（如基辛格和布熱津斯基）。

四、外交關(guān)系協(xié)會的成功之道。

與其他同類性質(zhì)的組織相比，外交關(guān)系協(xié)會的成功之處主要有以下幾個方面：

1. 擁有大批處于權(quán)力核心的高層次會員。由于這些會員本身就是政府高級官員或企業(yè)負(fù)責(zé)人，所以協(xié)會對相關(guān)課題的選擇和把握都有很強(qiáng)的針對性。它的研究基本涵蓋了與美國國家安全有關(guān)的方方面面，并總能成為美國對當(dāng)時重大國際問題的權(quán)威看法（如“遏制政策”和“文明沖突論”）。

2.跳出黨派之爭。布魯金斯學(xué)會是美國另一個比較有影響的政策咨詢機(jī)構(gòu)，但由于它與民主黨的關(guān)系比較密切，因此也就在無形中限制了自己的影響力。而NSC雖然對總統(tǒng)解除很多，但卻更容易受到國家安全事務(wù)助理、總統(tǒng)等直接領(lǐng)導(dǎo)者個人的影響。而協(xié)會始終能夠站在美國兩黨競爭和總統(tǒng)更替的格局之外，擺脫了政治局勢變幻對自身的影響，從而體現(xiàn)出穩(wěn)定和超脫的風(fēng)格。

3.建議具有很強(qiáng)的可操作性。從性質(zhì)上講，協(xié)會的建議基本上都是政策性的，行政部門容易對其進(jìn)行實施。這個特點也是其他很多政策咨詢組織的報告所無法做到的。由于對決策制定者需要的清楚了解，協(xié)會及其代言人的建議基本都會被采納。這樣，便又進(jìn)一步增強(qiáng)了建議提出人的影響力。

4. 組織民間化。在美國政府這樣一個龐大的官僚機(jī)構(gòu)體系中，瑣碎的事物常常會不自覺地扼殺一流的思想和精英人物，降低政策討論、制定和實施的效率，對人事選拔造成掣肘。這種科層制的體系只適合對一個國家實施常規(guī)管理，但卻無法對突發(fā)性的問題做出及時且正確的反映。更重要的是，大批長期從事事務(wù)性工作的政務(wù)官員，往往對問題缺乏全面了解和宏觀判斷。這對重大決策的制定是絕對不利的。

就這樣，通過美國式的競選制度，組織民間政策咨詢團(tuán)體及對決策者主要顧問的選擇和控制，美國社會財富最高統(tǒng)治階層得以長期穩(wěn)定地通過各種政府政策，把自己的利益不斷合法化（外交關(guān)系協(xié)會的主要研究成果見附錄2，美國財富壟斷情況見附錄3）?；蛘呖梢赃@樣說，這一階層始終都有這樣一種觀念：他們就代表了美國的利益——即使不是全部，至少也是其中最重要的部分。

結(jié)語

每一種政治制度內(nèi)容的變化都必須與時代發(fā)展相適應(yīng)。由于這些變化一般都是通過國家政策的制訂和執(zhí)行表現(xiàn)出來，因此，政策的制訂者和執(zhí)行者，人，便是問題的核心。外交關(guān)系協(xié)會，以及之后陸續(xù)成立的一些政策規(guī)劃組織，如布魯金斯學(xué)會，經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會等，就是通過把真正控制國家各層面運作的代表人物聚集在一起，以民間的姿態(tài)，規(guī)范的方式，打通政界（包括法律界）、大學(xué)和企業(yè)界的障礙，使這些資源擁有者直接進(jìn)行對話和交流，進(jìn)而使每一項重大政策的出臺（無論是國內(nèi)還是國際，無論是國家安全還是勞工問題），都能夠在最大程度上符合整個國家的長期利益。因此，雖然來自不同領(lǐng)域、不同行業(yè)的代表人物所控制的資源不同，利益多樣，雖然美國是一個實行兩黨制和三權(quán)分立制度的大國，但國家的基本方向卻始終能夠保持穩(wěn)定，這不能不說是對各種資源進(jìn)行有效整合，對權(quán)力加以充分協(xié)調(diào)，對利益實行合理分配的最終結(jié)果。

附錄1：外交關(guān)系協(xié)會部分會員名單

亨利·史汀生（小羅斯福政府的國務(wù)卿和太平洋戰(zhàn)爭期間的陸軍部長）；

迪安·艾奇遜（杜魯門政府的國務(wù)卿）

約翰·福斯特·杜勒斯（艾森豪威爾政府的國務(wù)卿）；

喬治·凱南（馬歇爾計劃的具體設(shè)計者，對蘇遏制政策的最早提出者）；

迪安·臘斯克（肯尼迪和約翰遜政府的國務(wù)卿，馬歇爾的參謀人員，杜魯門政府的助理國務(wù)卿）；

艾夫里爾·哈里曼（肯尼迪政府負(fù)責(zé)政治事務(wù)的副國務(wù)卿，自小羅斯福時代起，歷任美國駐蘇、駐英大使，商務(wù)部長，杜魯門的特別顧問）；

亨利·基辛格（尼克松政府與福特政府的國務(wù)卿，尼克松政府的國家安全顧問）；

塞勒斯·萬斯（卡特政府的國務(wù)卿）；

布熱津斯基（卡特政府的國家安全顧問）；

亞歷山大·黑格（里根政府的國務(wù)卿）；

喬治·凱南（里根政府的中央情報局局長）

喬治·布什（美國前總統(tǒng)，里根政府的副總統(tǒng)，）

附錄2：外交關(guān)系協(xié)會的部分重要成果

1.二十年代：提出凱洛格公約。

2.三十年代：加強(qiáng)美國反對日本在太平洋擴(kuò)張的立場。

3.四十年代和五十年代：設(shè)計了聯(lián)合國憲章的主要部分；提出對前蘇聯(lián)的“遏制政策”；制定“馬歇爾計劃”；為建立北大西洋公約組織的協(xié)議奠定了基礎(chǔ)。

4.六十年代和七十年代：支持越戰(zhàn)，并為1973年美國撤出越南的談判確立基本立場。

5.七十年代：對卡特政府的“人權(quán)外交”和限制國際軍火銷售作出規(guī)劃。

6.七十年代和八十年代：對美蘇關(guān)系進(jìn)行重新估計并參與設(shè)計有關(guān)戰(zhàn)略計劃（如“星球大戰(zhàn)”計劃，“和平演變”計劃等）。

7.九十年代：利用“新自由主義”思潮對東歐和中國進(jìn)行影響；率先強(qiáng)調(diào)“文明沖突論”。

8.

附錄3：美國財富壟斷情況的變化。

20年代末，經(jīng)過了近10年的兼并浪潮后，美國200家最大的公司控制了全國近一半的財富。而50年后，也就是在1980年，100家大公司就控制了美國全部工業(yè)資產(chǎn)的55%。另外，

交通運輸和公用事業(yè)方面，最大的50家公司控制了全國航空、鐵路、電訊、電力和煤氣業(yè)資產(chǎn)的2/3；

金融業(yè)方面，50家最大的商業(yè)銀行控制了全部銀行資產(chǎn)的61%；

保險業(yè)方面，前50個公司控制了75%（其中有兩家就控制了近25%）；

而控制這些企業(yè)的董事，有相當(dāng)一部分都是各基金會的成員，或者同時是類似于外交關(guān)系協(xié)會一類的民間組織的理事或會員。

附錄4：大變革時代的中國

如果說1997年中國成功躲過了金融危機(jī)的影響是因為當(dāng)時我們還處于一個相對隔離的環(huán)境，那么，WTO就象那個古老的中東咒語，無論是城內(nèi)的人還是城外的人，都可以站在這片土地上高喊：“中國，開門吧！”可是，半個多世紀(jì)以來的教條思想象美國的孤立主義一樣揮之不去，而20年幸運發(fā)展所帶來的些許財富又已充分激發(fā)起了人類享樂和逃避的天性。一部分人就此成為金錢的奴隸，任其擺布；而另一部分則固守既有的權(quán)力，只希望它能盡可能地滿足自己有暫生命中的無限欲望。

但這畢竟是一個民族命運面臨徹底改變的關(guān)鍵時刻，同時又是一個世界運轉(zhuǎn)發(fā)生巨大變化的“漫長”年代，怎樣才能使一國之內(nèi)的自由以及在此基礎(chǔ)上生成的財富成為國家在國際舞臺上談判的籌碼？怎樣才能通過制定國際叢林游戲規(guī)則保護(hù)和發(fā)展獨立而民主的國內(nèi)社會并保護(hù)這個平臺？面對類似的問題，一個世紀(jì)前的西奧多·羅斯福和伍德羅·威爾遜給出了他們的答案——縱觀過去一百年里的美國，穿著威爾遜留下的外衣，揮舞著這位學(xué)者總統(tǒng)的旗幟，但它的身軀和力量，卻分明屬于一臉粗野與蠻橫的羅斯福。

什么是中國的理想？什么是中國的力量？什么是中國的利益？

這份簡評完成于北京時間2003年3月20日，也就是美國政府向伊拉克正式發(fā)起攻擊的那一天。一位朋友評論說，潘多拉的匣子從此被打開了。

上一次世界體系的劇烈變動剛剛過去半個世紀(jì)，1991年前蘇聯(lián)的解體代表著那個長波的結(jié)束。而2001年“911”事件的發(fā)生，則預(yù)示著新一輪世界體系劇烈變動的開始。

只是，我們不得不深深地為一個國家（或者整個區(qū)域）而感到憂慮：中國（大中華區(qū)），你準(zhǔn)備好了嗎？