四　農(nóng)村基層組織建設(shè)

    農(nóng)村基層組織的設(shè)計在取得巨大成績的同時，也在新的形勢下面臨著新的問題。中國現(xiàn)行的村民自治制度是以20世紀80～90年代的鄉(xiāng)村性質(zhì)和村民性質(zhì)來確定的，村民自治的主要內(nèi)容是村民集體討論決定村落內(nèi)部的社會事務(wù)。然而，現(xiàn)在村莊的社會結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)環(huán)境和城鄉(xiāng)關(guān)系都發(fā)生了很大變化，其中最深刻的變化是從管理體制和資源配置上打破了城鄉(xiāng)分隔格局。新的形勢包括：農(nóng)民規(guī)模性地外出異地就業(yè)、國家財政對于農(nóng)村的加大投入、農(nóng)村基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施的改善、村民對于土地的市場化預(yù)期，以及村民內(nèi)部發(fā)生的本質(zhì)性分化———有的村民自己就是或者已經(jīng)成為外部勢力獲取村落利益的代理人。所有這些都使農(nóng)民和村莊基層組織之間的關(guān)系出現(xiàn)了新的特點。

    2007年，農(nóng)村之間分化明顯，村民內(nèi)部異質(zhì)性擴大，村民自治也面臨著新的問題。村委會選舉出現(xiàn)了前幾年很難見到的張力和沖突，主要是因為農(nóng)村土地巨大的潛在利益將各種社會勢力動員起來。一方面，基層民主給予了村民一定的權(quán)力，可增強其對村干部的問責，但同時削弱了地方財政能力，因此可能損害超出村莊范圍的公共品供應(yīng)?；鶎用裰鞯姆稚⑻匦砸部赡軙沟胤骄⒏菀拙鹑〈迩f的行政權(quán)力，掌控地方政治。這樣的基層民主在有利于村內(nèi)利益平衡，形成村莊暫時團結(jié)的同時，也可能會削弱村落外部更為重要、更加公平的公共品供應(yīng)，包括必要的司法介入和司法救濟。在國際社區(qū)發(fā)展的典型案例中，就有關(guān)于印度村莊選舉中如果窮人獲勝就會使資金更多地投向道路建設(shè)而非水利灌溉設(shè)施建設(shè)的記載，這是窮人取向政策的結(jié)果。因為道路建設(shè)為無地農(nóng)民提供了工作機會，而水利灌溉設(shè)施建設(shè)主要增加的是地主的生產(chǎn)能力。另一方面，現(xiàn)在村莊中的掌權(quán)者(有時候甚至只是掌握了村委會公章者)通常掌有全村土地的處置權(quán)，因而極有可能產(chǎn)生其他村民難以把握和預(yù)料的后果。以前，在村莊資源邊界穩(wěn)定且不可能變動的約束條件下，在村干部不可能脫離村莊獨立發(fā)展的條件下，村民民主選舉產(chǎn)生的村委會干部大都會對村民負責；但是，在村莊資源特別是土地資源有了市場預(yù)期、有了變動可能、村干部也可以脫離村莊獨立尋求發(fā)展的條件下，那些由村民選舉出來并給予充分信任的村干部，就有可能經(jīng)不住誘惑而出賣村民利益和村莊利益。

    例如：2007年，北京昌平區(qū)崔村鎮(zhèn)南莊營村新一屆村委會將“拒不移交”村委會公章的前任村主任訴至法院，就與村莊變更土地租賃合同有關(guān)。另有河南省郟縣某地違規(guī)征地，村民小組長把4畝農(nóng)地轉(zhuǎn)賣給了他人，近200萬元征地款被劃在村小組長一人名下。雖然關(guān)于非法賣地的責任已經(jīng)有法可依，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號)第14條規(guī)定：在征地過程中，要維護農(nóng)民集體土地所有權(quán)和農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)益。在征地依法報批前，要將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被征地農(nóng)民；對擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶確認；確有必要的，國土資源部門應(yīng)當依照有關(guān)規(guī)定組織聽證。要將被征地農(nóng)民知情、確認的有關(guān)材料作為征地報批的必備材料。第14條還規(guī)定，要加快建立和完善征地補償安置爭議的協(xié)調(diào)和裁決機制，維護被征地農(nóng)民和用地者的合法權(quán)益。經(jīng)批準的征地事項，除特殊情況外，應(yīng)予以公示。但是，郟縣城關(guān)鎮(zhèn)東中心街第六居民組村民卻在土地被征用一年后才知情。事前沒有被告知，事后無人給予補償，更不用說公示了。這兩個例子已成為2007年農(nóng)村內(nèi)部沖突頻繁和鄉(xiāng)村基層組織功能被質(zhì)疑的典型樣本。遺憾的是，雖然對于村民自治選舉中國已有明確的法律規(guī)定，但在司法程序上卻還存在諸多不完善之處。

    目前，城市郊區(qū)農(nóng)村的小產(chǎn)權(quán)房問題也需要重視。小產(chǎn)權(quán)房是在沒有將農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)為國有的情況下進行的商品房開發(fā)建設(shè)，其不合法性是肯定的?，F(xiàn)在的問題是對于這個既成事實缺乏一個負責任的行政執(zhí)法部門來管理。小產(chǎn)權(quán)房的管理至少涉及國土資源部門、建設(shè)部門，甚至還有農(nóng)業(yè)部門和國家相關(guān)立法、執(zhí)法部門。在“拿地”的環(huán)節(jié)，國土資源部門有職責干預(yù)；在銷售環(huán)節(jié)，建設(shè)部門有責任對這種非法建筑物的出售進行干預(yù)。然而目前的情況卻是行政部門觀望、專家意見不一。因此，迫切需要立法部門給一個明確答復(fù)，以免在持續(xù)的觀望和爭論中導(dǎo)致大規(guī)模集體行為和與法律抗衡的不良后果。據(jù)報道，廣東省已經(jīng)開始試點在農(nóng)村集體所有的土地上進行房地產(chǎn)開發(fā)。如果這樣的試點能夠推廣，就需要在現(xiàn)行的土地管理制度上進行相應(yīng)的修改。

    關(guān)于農(nóng)民組織問題，不能簡單地說組織起來就一定有利于農(nóng)民發(fā)展。重要的問題在于是誰、通過什么形式將農(nóng)民組織起來。2007年9月末，黑龍江肇東市有養(yǎng)牛戶因不滿當?shù)佚堫^企業(yè)低價收奶行為，在欲把鮮奶賣給出價高的外地企業(yè)遭到阻攔后，一怒之下將自己的9噸鮮牛奶倒進了壕溝。當?shù)氐?#8220;公司＋農(nóng)戶”模式已在一定程度上導(dǎo)致了內(nèi)部市場壟斷，奶農(nóng)變“長工”，奶賤奶貴都傷農(nóng)。奶業(yè)“公司＋農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)模式雖有一定的積極作用，但其同時催生的壟斷卻是使奶業(yè)蘊含深層危機的根源所在。企業(yè)是有組織的，農(nóng)民卻是松散的，松散的農(nóng)戶根本無法與企業(yè)平等對話。企業(yè)追求的是利潤最大化，與奶農(nóng)形不成利益共同體，這對奶業(yè)發(fā)展極為不利。當前奶業(yè)這種公司“控制”農(nóng)戶的方式，在農(nóng)村糧食產(chǎn)業(yè)以及農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)及肉蛋產(chǎn)業(yè)中同樣大量存在，農(nóng)民的合理利潤空間受到擠壓，這是農(nóng)民增產(chǎn)不增收的重要原因之一。因此，談農(nóng)民組織問題時，一定要強調(diào)應(yīng)加強以農(nóng)民為主體的獨立的中介組織建設(shè)，讓中介組織來代表農(nóng)民的利益，維護農(nóng)民的利益，保障農(nóng)民的利益。

五　結(jié)　　論

    中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展還處于艱難的爬坡階段，不斷面臨新的情況、新的矛盾和新的挑戰(zhàn)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村又好又快發(fā)展，我們面臨的任務(wù)還非常艱巨。對中國“三農(nóng)”問題進行超前性研究十分必要。

    (1)在惠農(nóng)政策全面實施的今天，更要認識到全面提高農(nóng)村勞動者素質(zhì)的重要性，為推進新農(nóng)村建設(shè)提供強大的人才智力支持。建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，最終要靠有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民。大力提高農(nóng)民綜合素質(zhì)，一方面，要提高在家務(wù)農(nóng)農(nóng)民的種田水平，另一方面，要提高外出務(wù)工農(nóng)民的就業(yè)能力。中國有2.4億多農(nóng)戶，戶均經(jīng)營規(guī)模只有0.5公頃左右。在市場經(jīng)濟條件下，小規(guī)模的家庭經(jīng)營獲取信息難，采用新技術(shù)新裝備不經(jīng)濟，交易成本高。積極發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，有利于提高中國農(nóng)民的市場競爭力，促進生產(chǎn)發(fā)展，帶動農(nóng)民增收，在推動鄉(xiāng)風(fēng)文明、改變村容村貌、健全民主管理制度等方面也會發(fā)揮重要作用。

    (2)中國農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化等公共事業(yè)長期發(fā)展滯后，公共服務(wù)嚴重不足，這是農(nóng)村發(fā)展中最薄弱的環(huán)節(jié)，也是農(nóng)民反映最強烈的問題。要改善這一狀況，應(yīng)繼續(xù)加大財政投入，切實提高農(nóng)村公共服務(wù)人員的能力。一方面，要加大對現(xiàn)有農(nóng)村公共服務(wù)人員的培訓(xùn)，對農(nóng)村基層干部、農(nóng)村教師、鄉(xiāng)村醫(yī)生、基層農(nóng)技推廣人員等定期開展在崗培訓(xùn)或輪崗培訓(xùn)，增強其服務(wù)技能。另一方面，要加快建立城市人才對農(nóng)村的支持制度，注重教育、衛(wèi)生資源在城鄉(xiāng)之間的合理配置。

    (3)要特別注意農(nóng)村內(nèi)部的區(qū)域性分化和村民內(nèi)部的異質(zhì)性分化。東部和中部農(nóng)村發(fā)展的差距在擴大，有工業(yè)開發(fā)和城市建設(shè)所需稀缺資源的村莊以及已經(jīng)形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)小范圍內(nèi)具有發(fā)展極意義的村莊產(chǎn)生的極化效應(yīng)，也會抑制周邊村莊的發(fā)展。因此，不能要求所有的村莊都躍進，也需要根據(jù)發(fā)展能力和發(fā)展條件建立一批宜居的村莊，要強調(diào)適度發(fā)展，強調(diào)提高村民生活質(zhì)量和幸福感。

    (4)現(xiàn)在的農(nóng)民承受著市場化和開放社會的雙重風(fēng)險，農(nóng)民的邊界、權(quán)益和保護正在成為發(fā)展中凸顯出來的重要問題。一方面，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不確定性和風(fēng)險依然存在；另一方面，農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險和不確定性也在突出地顯示出來。這使得對與民工流動相聯(lián)系的鄉(xiāng)村中年失業(yè)現(xiàn)象的認識具有重要的政策含義，今后在分析城市化趨勢時，必須對農(nóng)民工“青年進城—中年回鄉(xiāng)”所產(chǎn)生的社會后果做通盤考慮。

    對于只是在青春期被雇用的農(nóng)民工來說，他/她有權(quán)利要求從生命周期的角度確定其合理的工資水平。如果全國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是青年密集型的，而中國人口的預(yù)期壽命又高于退休年齡，那么，職工全生命周期的工資中，就應(yīng)該包括其中年失業(yè)時本人與撫養(yǎng)人口的生活費用。在中年就業(yè)得不到保障的前提下，農(nóng)民工中年失業(yè)期間自己與撫養(yǎng)人口的生活費用就應(yīng)該包括在其青年就業(yè)時的工資內(nèi)。對農(nóng)民工來說，在比較容易就業(yè)的青年階段與有養(yǎng)老保險的老年階段之間，存在著長達20年的高失業(yè)風(fēng)險的中年階段。政府在解決民工問題時，應(yīng)該對這種情況有清醒的認識。從長遠來看，政府應(yīng)該通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展主要使用技術(shù)工人的技工密集型制造業(yè)，同時配套發(fā)展中等職業(yè)教育，使得鄉(xiāng)村新成長的勞動力具備在城市里工作到退休的能力。在近期內(nèi)，政府應(yīng)該通過職業(yè)培訓(xùn)，增強中年農(nóng)民工的求職能力；同時，作為保障農(nóng)民工生活的最后手段，應(yīng)把中年失業(yè)農(nóng)民工納入各地最低生活保障范圍之內(nèi)。