中國中小企業(yè)融資現(xiàn)狀與政策分析

應(yīng)展宇[1]

20世紀(jì)90年代以來，中小企業(yè)在經(jīng)濟(jì)運行中的一些獨特功能，如充當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長引擎、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會以及優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等等為中國各界所認(rèn)可。中小企業(yè)發(fā)展問題在中國得到了前所未有的關(guān)注和重視。但由于中國當(dāng)前獨特的體制、機(jī)制和政策等因素制約，中小企業(yè)發(fā)展面臨著許多企業(yè)自身難以克服的經(jīng)濟(jì)、制度以及法律等方面的矛盾和問題。在這些難題中，作為一個世界性的難題，融資問題更是首當(dāng)其沖，成為舉國上下高度關(guān)注的一個問題。

一、中國中小企業(yè)融資：現(xiàn)狀、問題及成因

（一）中國中小企業(yè)融資結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀分析

為了對中國中小企業(yè)的融資困境有所了解，我們有必要對現(xiàn)有中小企業(yè)融資結(jié)構(gòu)有所了解?？紤]到目前中國正規(guī)金融統(tǒng)計中很少有按照企業(yè)規(guī)模與貸款分類的統(tǒng)計，因此我們只能在僅有一些總體統(tǒng)計上借助一些典型調(diào)查，對中國中小企業(yè)融資狀況做一大致描述。

1、總體數(shù)據(jù)

在中國現(xiàn)有正規(guī)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計中，僅有按照1988年標(biāo)準(zhǔn)對國有及規(guī)模（年銷售500萬）以上工業(yè)企業(yè)按實物產(chǎn)量反映的生產(chǎn)能力和固定資產(chǎn)原值進(jìn)行的大、中、小的分類。表1、圖1列示了不同規(guī)模企業(yè)的資金來源結(jié)構(gòu)狀況。

表1  1995-2002年不同規(guī)模國有及規(guī)模以上企業(yè)資金來源結(jié)構(gòu)       單位：%

資料來源：《中國統(tǒng)計年鑒》1996-2003，其中1995-1996統(tǒng)計口徑是全部獨立核算工業(yè)企業(yè)，1997-2002是國有及規(guī)模以上非國有工業(yè)企業(yè)。表中95-01列示的是7年的均值，而02列示的是2002年的數(shù)值。

圖1  1995-2002年中國中小企業(yè)資金結(jié)構(gòu)變動狀況

2、典型調(diào)查

（1）2003年，世界銀行國際金融公司曾對中國四川省3個城市中小企業(yè)的資金來源結(jié)構(gòu)狀況做過一項典型調(diào)查。結(jié)果如表2所示：

表2   2002年四川省3城市中小企業(yè)資金來源結(jié)構(gòu)狀況

資料來源：世界銀行國際金融公司中國項目開發(fā)中心。樣本為成都、綿陽、樂山三地按照超額隨機(jī)抽樣方法產(chǎn)生的601家中小企業(yè)，其中小企業(yè)461家，中型企業(yè)132家，行業(yè)分布為制造業(yè)234家，服務(wù)業(yè)79家，商業(yè)44家，建筑業(yè)26家，其他26家。調(diào)查截止時間為2002年12月31日。

（2）中國人民銀行上海分行對轄區(qū)內(nèi)浙江、福建兩省300戶中小企業(yè)的問卷調(diào)查顯示：到2002年9月底，①銀行貸款在企業(yè)外部融資來源中所占的比重達(dá)到了58%，且企業(yè)規(guī)模越大，銀行貸款占比越高；②約11%的企業(yè)有過內(nèi)部集資，約8%的企業(yè)利用過民間借貸，其中資產(chǎn)規(guī)模低于500萬的小企業(yè)，職工集資與民間借貸資金占16%；③短期資金40%源于供應(yīng)商或合資、合作伙伴的商業(yè)信用；④企業(yè)資本金主要來自內(nèi)部集資與非正規(guī)民間借貸，其中內(nèi)部集資占25%，民間借貸占14%，其余來自業(yè)主及主要創(chuàng)業(yè)者的內(nèi)部自籌資金。

（3）中國人民銀行武漢分行對轄區(qū)內(nèi)的贛鄂湘3省5市178家中小企業(yè)的問卷調(diào)查顯示：2001年1月至2002年8月，在國有及改制后集體所有制中小企業(yè)的凈增資金來源中：①各種借款占48%，其中向銀行借款占借款總額的94%，在企業(yè)全部債務(wù)中，銀行貸款占55%；②外部權(quán)益性融資僅占17%，依靠利潤補充資本金占5%；③內(nèi)部集資困難，僅占2%。

（4）1999年，國際金融公司對中國北京、成都、順德與溫州四個地區(qū)的600家私營企業(yè)融資結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)查。調(diào)查結(jié)果如表3所示：

表3 1999年中國北京、成都、順德、溫州四地私營企業(yè)融資結(jié)構(gòu)

資料來源: Neil Gregory, Stoyan Tenev, and Dileep M. Wagle, 2000, China‘s Emerging Private Enterprises: Prospects for the New Century (Washington: International Finance Corporation).

3、中國中小企業(yè)融資狀況：基本判斷

借助于上述總體數(shù)據(jù)及典型調(diào)查，我們可大致勾勒一下中國中小企業(yè)融資的基本狀況：（1）中小企業(yè)融資渠道狹窄，其目前發(fā)展主要依靠自身內(nèi)部積累，即中小企業(yè)內(nèi)源融資比重過高，外源融資比重過低；[2]（2）銀行貸款是中小企業(yè)最重要的外部融資渠道，但銀行主要提供的是流動資金以及固定資產(chǎn)更新資金，而很少提供長期信貸；（3）親友借貸、職工內(nèi)部集資以及民間借貸等非正規(guī)金融在中小企業(yè)融資中發(fā)揮了重要作用，但由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及民間信用體系建設(shè)的差異，非正規(guī)金融在江浙、中西部地區(qū)發(fā)育程度差異極大；（4）中小企業(yè)普遍缺乏長期穩(wěn)定的資金來源——不僅權(quán)益資金的來源極為有限，而且很難獲得長期債務(wù)的支持；（5）資產(chǎn)規(guī)模是決定企業(yè)能否獲得銀行借貸以及長期債務(wù)資金的決定性因素。

（二）中國中小企業(yè)融資困境的成因

從中國中小企業(yè)融資現(xiàn)狀的分析可以看出，“融資難”已經(jīng)成了制約中國中小企業(yè)發(fā)展的嚴(yán)重“瓶頸”之一。[3]而這種狀況的形成主要是中小企業(yè)自身與金融體系特點相沖突的一般因素與源自中國體制轉(zhuǎn)規(guī)時期經(jīng)濟(jì)與金融發(fā)展不相適應(yīng)的特殊因素共同作用的結(jié)果：

1、一般原因

就一般因素而言，主要是與其他企業(yè)相比，銀行等外部投資者對中小企業(yè)的融資時必須考慮其四個特點：（1）經(jīng)營易受外部環(huán)境的影響，或者說企業(yè)存續(xù)的變數(shù)大、風(fēng)險大；（2）實物資產(chǎn)少且一般流動性差，負(fù)債能力極為有限；（3）類型多，資金需求一次性量小、頻率高，導(dǎo)致融資復(fù)雜性加大，融資的成本和代價高；（4）信息透明度極低，進(jìn)而與金融機(jī)構(gòu)之間的信息不對稱問題非常嚴(yán)重。顯然，這幾個特點直接決定了中小企業(yè)融資是一種極為特殊的金融活動，進(jìn)而中小企業(yè)融資難也就構(gòu)成了一個世界性的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。

就目前的中國而言，在這些問題中最大的障礙就是中小企業(yè)在申請貸款時無力提供必要的抵押品——鑒于在中國在內(nèi)的絕大部分發(fā)展中國家，不動產(chǎn)（real estate assets）幾乎是實踐中惟一被銀行等貸款機(jī)構(gòu)認(rèn)可的抵押物，而中國目前仍然實行土地國家所有與集體所有的制度，導(dǎo)致很多私有企業(yè)并不擁有可用做抵押的土地使用權(quán)或房屋建筑。

2、特殊原因

就特殊因素而言，主要是指的是在中國當(dāng)前這樣一個國有銀行主導(dǎo)的金融體系中：（1）由于中國的商業(yè)銀行體系，尤其是作為主體的四大國有商業(yè)銀行正處于轉(zhuǎn)型之中，遠(yuǎn)未真正實現(xiàn)市場化與商業(yè)化，為了防范金融風(fēng)險，國有商業(yè)銀行近年來實際上轉(zhuǎn)向了面向大企業(yè)、大城市的發(fā)展戰(zhàn)略，在貸款管理權(quán)限上收的同時撤并了大量原有機(jī)構(gòu)，客觀上導(dǎo)致了對分布在縣域的中小企業(yè)信貸服務(wù)的大量收縮；（2）由于資金來源以及自身經(jīng)營能力有限，加之市場定位不清，中國現(xiàn)有的股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行和城鄉(xiāng)信用社目前發(fā)展戰(zhàn)略的重點在于與國有商業(yè)銀行競爭，爭奪城市的大企業(yè)，客觀上減少了對中小企業(yè)的融資；（3）雖然近年來中國的利率市場化進(jìn)程有了實質(zhì)性的推進(jìn)，但總體上看，中國人民銀行對商業(yè)銀行的存貸款利率仍然擁有較為直接的控制權(quán)，進(jìn)而在目前的政策下，即使銀行的中小企業(yè)貸款利率有相當(dāng)幅度的上浮權(quán)利（過去是30%，現(xiàn)在是70%），但這種上浮在相當(dāng)程度上還無法彌補其風(fēng)險，只能通過設(shè)置“補償性余額”、收取違約延期支付費用等等彌補這種風(fēng)險。顯然，這些措施導(dǎo)致了額外的交易成本，且對中小企業(yè)而言帶有較大的歧視性；（4）中國銀行運做的市場化程度有限，中小企業(yè)在申請貸款時面臨的程序、過程極為煩瑣，耗時長久，造成中小企業(yè)獲得信貸融資隱性成本極高；（5）票據(jù)市場、應(yīng)收帳款融資、保理以及融資租賃等主要面向中小企業(yè)客戶的融資工具及其市場極為落后；（6）隨著國有中小企業(yè)大規(guī)模改制的推進(jìn)，中小企業(yè)逃廢銀行債務(wù)的現(xiàn)象愈演愈烈；（7）由于認(rèn)識上的障礙及金融監(jiān)管力量的薄弱，中國非正軌金融發(fā)展的環(huán)境極為嚴(yán)峻；（8）金融體制“雙軌變革”產(chǎn)生的所有制歧視，使得現(xiàn)有中小企業(yè)主體——大量的民營企業(yè)無法獲得應(yīng)有的融資支持。

二、中國現(xiàn)行中小企業(yè)融資促進(jìn)政策的執(zhí)行狀況

20世紀(jì)90年代中期開始，為了一定程度上緩和中小企業(yè)融資難的狀況，中國政府采取了一系列旨在促進(jìn)、支持中小企業(yè)融資的政策安排。這些政策的實施雖取得了一定效果，但由于到目前為止中國中小企業(yè)融資體系和資金扶持政策尚處于起步階段，加之中國常見的政策多變且政出多門所導(dǎo)致融資渠道和政策體系建設(shè)完整性和系統(tǒng)性的缺乏以及政府扶持政策的作用對象針對性或重點的模糊，中國中小企業(yè)的融資“瓶頸”問題依舊非常嚴(yán)重。

（一）中小企業(yè)（銀行）信貸

增強銀行的中小企業(yè)信貸發(fā)放動機(jī)，增加中小企業(yè)銀行融資的可得性是中國目前最主要的政策取向。為了實現(xiàn)這一目的，中國政府采取了雙重措施：一方面是大力推進(jìn)現(xiàn)有中國商業(yè)銀行內(nèi)部機(jī)構(gòu)以及業(yè)務(wù)變革，另一方面則是建設(shè)、強化信用擔(dān)保體系，為中小企業(yè)信貸的擴(kuò)張構(gòu)建一個政策性外部支撐體系。

1、針對銀行體系的中小企業(yè)信貸促進(jìn)政策

在中國現(xiàn)有的金融機(jī)構(gòu)體系中，雖然也存在一些中小金融機(jī)構(gòu)，如股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、城市信用社以及農(nóng)村信用社等等，在中小企業(yè)發(fā)展中起到了一定作用，但要么象股份制商業(yè)銀行那樣定位失當(dāng)，盲目與國有大商業(yè)銀行爭奪大客戶，要么象城市商業(yè)銀行、城市信用社那樣由于歷史、體制轉(zhuǎn)軌以及管理上的原因，目前不僅不良資產(chǎn)比例極高，且很少真正實現(xiàn)了經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)換，均無法在中小企業(yè)發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。正是基于此，為支持中小企業(yè)發(fā)展，中國人民銀行近年來采取了一系列有針對性的具體措施——在1998年6月的《加強對中小企業(yè)信貸服務(wù)的通知》中，人民銀行就要求各商業(yè)銀行成立了中小企業(yè)信貸部，并先后三次提高中小企業(yè)貸款利率上浮的幅度以增強銀行貸款的風(fēng)險管理能力（2004年1月1日起可在基準(zhǔn)貸款利率上上浮70%），鼓勵銀行開展中小企業(yè)信貸工作。

應(yīng)該說，這些政策取得了一定的效果——截至2003年6月末，中國中小企業(yè)貸款余額6.1萬億元，占全部企業(yè)貸款余額的51.7%，同比提高0.7個百分點；中小企業(yè)新增貸款6558億元，占全部企業(yè)新增貸款的56.8%，比同期大型企業(yè)新增貸款占比高出28.2個百分點。但問題是，對于中小企業(yè)而言，這種以大國有銀行為主體的融資制度安排存在巨大的信息與交易成本，費用高昂，進(jìn)而這種帶有一定政策性支持的銀行信貸的發(fā)放對象目前主要仍是一些達(dá)到一定資產(chǎn)規(guī)模并有較高信用等級的中小企業(yè)，無法真正覆蓋整個中小企業(yè)群體。

2、構(gòu)建中小企業(yè)信用擔(dān)保體系

構(gòu)建并逐步規(guī)范、完善中國中小企業(yè)信用擔(dān)保體系是近年來中國政府在解決中小企業(yè)融資難問題上的主要著力點。

（1）概況。從1999年試點開始到現(xiàn)在，中國已有30個省、自治區(qū)、直轄市開展省級或市級中小企業(yè)信用擔(dān)保體系試點，初步構(gòu)建了一個覆蓋全國的中小企業(yè)信用擔(dān)保體系——截止2002年12月底，全國共有擔(dān)保公司848家（其中完全由政府出資或由政府參與出資的擔(dān)保機(jī)構(gòu)占70%以上），注冊資金183.72億元，可用擔(dān)保資金242.33億元。如就全國中小企業(yè)信用擔(dān)保體系試點來看，截止2003年12月，列入試點范圍的擔(dān)保機(jī)構(gòu)總數(shù)也達(dá)到了377家，其中城市中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)與省級中小企業(yè)信用再擔(dān)保機(jī)構(gòu)123家，商業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)和互助擔(dān)保機(jī)構(gòu)256家。

（2）基本架構(gòu)與實踐模式

①基本架構(gòu)

——性質(zhì)：中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)為政府間接支持中小企業(yè)發(fā)展的政策性扶持機(jī)構(gòu)，屬非金融機(jī)構(gòu)，不得從事金融業(yè)務(wù)和財政信用，不以盈利為主要目的；

——體系結(jié)構(gòu)：“一體兩翼”，其中“一體”指城市、省、國家三級中小企業(yè)信用擔(dān)保體系，主要提供再擔(dān)保服務(wù)，僅有城市中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)還從事一些授信擔(dān)保業(yè)務(wù)；而“兩翼”指在城鄉(xiāng)社區(qū)中以中小企業(yè)為服務(wù)對象的互助擔(dān)保機(jī)構(gòu)與商業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，作為中小企業(yè)信用擔(dān)保體系的基礎(chǔ)，這些機(jī)構(gòu)直接從事中小企業(yè)擔(dān)保業(yè)務(wù)。

——資金來源：主要包括政府預(yù)算撥付、國有土地及資產(chǎn)劃撥、民間投資和社會募集、會員入股或風(fēng)險保證金、國內(nèi)外捐贈等。

——風(fēng)險控制與責(zé)任分擔(dān)：采取協(xié)定放大倍數(shù)、資信評估、會員資格、企業(yè)和經(jīng)營者反擔(dān)保、設(shè)定代償率、實施強制再擔(dān)保、依法追償?shù)确绞竭M(jìn)行風(fēng)險控制。采取擔(dān)保人與債權(quán)人、擔(dān)保人與再擔(dān)保人、擔(dān)保人與被擔(dān)保人協(xié)定責(zé)任比例等方式共擔(dān)風(fēng)險。

②實踐模式。主要包括信用擔(dān)保、互助擔(dān)保和商業(yè)擔(dān)保三種。[4]

（3）實施效果。中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的成立與發(fā)展，為促進(jìn)中小企業(yè)利用銀行融資起到了一定積極作用——截止2002年12月，中國擔(dān)保機(jī)構(gòu)在保企業(yè)戶數(shù)為21640戶，在保資金總額達(dá)到304.83億元。

（4）缺陷。就中國中小企業(yè)信用擔(dān)保體系的發(fā)展現(xiàn)狀而言，其制度設(shè)計與運行中的不足極為明顯，不僅總體上實力過小、能力不足[5]，且在結(jié)構(gòu)、經(jīng)營和功能上存在較為突出的三重缺陷[6]，嚴(yán)重制約了其應(yīng)有功能的發(fā)揮。

（二）票據(jù)市場

中國《票據(jù)法》的頒布實施之后，1998年以來中國人民銀行相繼出臺鼓勵商業(yè)匯票發(fā)展的政策以來，中國票據(jù)市場業(yè)務(wù)經(jīng)歷了從國有商業(yè)銀行到中小銀行，重點行業(yè)、企業(yè)向中小企業(yè)、個體私營企業(yè)輻射和傳導(dǎo)的發(fā)展過程，市場交易主體日趨廣泛，票據(jù)流通范圍逐年擴(kuò)大，商業(yè)匯票實現(xiàn)了由結(jié)算工具向融資工具的演進(jìn)。

由于票據(jù)融資方式具有適應(yīng)中小企業(yè)資金需求流動性強、金額小、周期短、頻率高的特點，在降低融資成本的同時一定程度上抵消了中小企業(yè)信貸抑制，所以其發(fā)展客觀上極大緩解了中小企業(yè)的融資難問題。[7]但另一方面，考慮到：1）銀行承兌匯票業(yè)務(wù)總量控制指標(biāo)限制以及對中小金融機(jī)構(gòu)在票據(jù)業(yè)務(wù)準(zhǔn)入上的限制；2）再貼現(xiàn)利率過高；3）管理制度的變動；4）缺乏統(tǒng)一的信用評估體系，金融機(jī)構(gòu)難以取得中小企業(yè)真實財務(wù)信息；5）缺乏統(tǒng)一的票據(jù)交易信息披露和報價系統(tǒng)，票據(jù)市場分割的狀況得不到根本解決等因素的限制，中國票據(jù)市場的發(fā)展表現(xiàn)極不平穩(wěn)，起伏很大，極大地限制了其在中小企業(yè)融資支持中的作用。

（三）創(chuàng)業(yè)投資公司（或基金）

20世紀(jì)70年代以來美國等發(fā)達(dá)國家的實踐證明，創(chuàng)業(yè)投資是中小企業(yè)尤其是高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展的孵化器和催化劑，成為新經(jīng)濟(jì)的主要推動力。在借鑒美國這樣一種融資模式的基礎(chǔ)上，1996年前后開始中國中央地方各級政府進(jìn)行了多種形式的創(chuàng)業(yè)投資公司嘗試。目前，我國有各類非銀行風(fēng)險投資機(jī)構(gòu)80多家，融資能力達(dá)36億元?，F(xiàn)有符合科技部、中國科學(xué)院有關(guān)部門認(rèn)定的高新技術(shù)（中?。┢髽I(yè)可按條件申報科技創(chuàng)新基金項目獲得銀行配套融資。國家財政每年撥款10億元，貼息貸款20億元，支持中小企業(yè)的科技創(chuàng)新。

但問題是，雖然近年來創(chuàng)業(yè)（基金）投資在中國有了長足的發(fā)展[8]，由于：1）現(xiàn)有創(chuàng)業(yè)投資公司多為政府主導(dǎo)，相對行政力量而言市場的作用無法完全體現(xiàn)；2）規(guī)模小，資金實力極為有限；3）專業(yè)人才極缺；4）缺乏明確、系統(tǒng)的投資稅收抵免等優(yōu)惠政策支持；5）缺乏中小企業(yè)市場與產(chǎn)權(quán)交易市場的外部支持，導(dǎo)致投資“退出”機(jī)制不暢等因素的制約，中國目前的風(fēng)險投資制度仍然停留于起步階段，無法在中小企業(yè)融資中發(fā)揮更大的作用。

（四）規(guī)范非正規(guī)金融

合伙投資、互助基金、民間（商業(yè)）信用等各種非正規(guī)金融是解決中國現(xiàn)有中小企業(yè)融資的一個重要途徑。但由于認(rèn)識上的障礙及金融監(jiān)管力量的薄弱，在整頓金融秩序、防范金融風(fēng)險的基本出發(fā)點下，近年來中國人民銀行對各種民間非正規(guī)金融的存在與發(fā)展問題出臺和許多全國統(tǒng)一的規(guī)范政策，在取締了很多現(xiàn)行法規(guī)下不規(guī)范的民間金融活動的同時，也嘗試把很多民間金融納入現(xiàn)有的正規(guī)金融體系。[9]鑒于現(xiàn)有正規(guī)金融體系在中小企業(yè)融資問題上還存在相當(dāng)程度的所有制歧視、規(guī)模歧視，加上產(chǎn)權(quán)不清、不良資產(chǎn)包袱嚴(yán)重以及經(jīng)營不力等因素的困擾，這些措施實際上限制了非正規(guī)金融對中小企業(yè)的支持力度。

三、中國中小企業(yè)融資促進(jìn)政策的演變過程與總體評價

（一）政策制定的演變過程

雖然改革開放伊始，以中小企業(yè)為主體的非國有經(jīng)濟(jì)快速增長就已在充當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長引擎、增加就業(yè)以及優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面顯示出了巨大的潛力，但由于中國經(jīng)濟(jì)長期保持較快的增長勢頭，中小企業(yè)融資問題一直沒有得到政府當(dāng)局的足夠關(guān)注，只有中國人民銀行一個部門在促進(jìn)中小企業(yè)信貸發(fā)放以及發(fā)展票據(jù)融資等問題上出臺了一些輔助性的促進(jìn)政策，收效甚微。1997年東南亞金融危機(jī)爆發(fā)。雖然危機(jī)并沒有對中國造成象東南亞各國那樣的沖擊，但在出口以及投資心理上產(chǎn)生了巨大負(fù)面效應(yīng)，需求不足、通貨緊縮成為困擾中國經(jīng)濟(jì)的最大難題，直接對就業(yè)帶來了巨大壓力。在這種背景下，作為市場經(jīng)濟(jì)中最具活力的一個企業(yè)群體，中小企業(yè)的發(fā)展就成為事關(guān)中國經(jīng)濟(jì)全局的一個焦點，從而中小企業(yè)融資難的解決也就成為中國政府當(dāng)局最為關(guān)注的經(jīng)濟(jì)問題之一——原國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會中中小企業(yè)司的設(shè)立，就可以視做當(dāng)時中國政府關(guān)注中小企業(yè)發(fā)展問題的一個重要信號。

1998-99年間，國家經(jīng)貿(mào)委根據(jù)國務(wù)院的有關(guān)指示，在廣泛征求財政、銀行、保險、工商界和省市經(jīng)貿(mào)委、中小企業(yè)以及專家學(xué)者等方面的意見，總結(jié)各地試點并吸收日本、加拿大、美國等國家實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，得到一個結(jié)論，即只有培育、發(fā)展、完善中小企業(yè)信用擔(dān)保體系，才能有效解決中國中小企業(yè)普遍的融資難問題。因此，中國最初促進(jìn)中小企業(yè)融資的政策努力就主要體現(xiàn)在中小企業(yè)信用擔(dān)保體系的構(gòu)建上，圍繞著這一問題，中國有關(guān)部門出臺了一系列政策措施：1999年6月14日，《關(guān)于建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系試點的指導(dǎo)意見》發(fā)布；1999年7月12日，黨中央、國務(wù)院決定加快建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系；1999年7月22日，國家經(jīng)貿(mào)委召開全國中小企業(yè)信用擔(dān)保體系試點工作會議，貫徹落實中央要求并作出具體部署；1999年11月15日中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出要求，加快建立和完善中小企業(yè)信用擔(dān)保體系；1999年12月2日，國家經(jīng)貿(mào)委召開全國中小企業(yè)融資工作座談會，貫徹中央經(jīng)濟(jì)工作會議和全國經(jīng)貿(mào)工作會議精神，重點就中小企業(yè)信用再擔(dān)保、直接和間接融資等工作部署。同時，中國人民銀行下發(fā)《關(guān)于加強和改善對小企業(yè)金融服務(wù)的指導(dǎo)意見》，對商業(yè)銀行配合建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系提出要求等等。

2000年8月24日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于鼓勵和促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干政策意見》，對中國中小企業(yè)信用擔(dān)保體系的基本架構(gòu)與實踐模式做出了具體規(guī)定，正式標(biāo)志著中國中小企業(yè)信用擔(dān)保體系進(jìn)入制度建設(shè)與機(jī)構(gòu)和體系完善建設(shè)階段。2000年12月，經(jīng)貿(mào)委發(fā)布《建立全國中小企業(yè)信用擔(dān)保體系有關(guān)問題的通知》，就全國信用擔(dān)保體系構(gòu)建的一些具體問題做出了規(guī)定。此后，通過規(guī)范原有信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)與新建兩條途徑，中小企業(yè)信用擔(dān)保體系在中國各省、市、自治區(qū)得到了較快的發(fā)展，已形成了一個覆蓋全國的信用擔(dān)保體系。此外，為了加強擔(dān)保機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)管理，防止出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p失，2001年3月，財政部頒發(fā)了《中小企業(yè)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險管理暫行辦法》。

在經(jīng)貿(mào)委等政府部門著力構(gòu)建中國中小企業(yè)信用擔(dān)保體系的同時，隨著以美國為代表的“新經(jīng)濟(jì)”的崛起，為美國信息、生物工程、通訊產(chǎn)業(yè)等高技術(shù)企業(yè)的融資、治理提供全方面支撐的全新金融體制——風(fēng)險投資制度與以NASDAQ為代表的創(chuàng)業(yè)板——在1997年前后吸引了中國許多人士的關(guān)注。在當(dāng)時很多中國學(xué)者的眼中，風(fēng)險投資與創(chuàng)業(yè)板市場的建設(shè)直接關(guān)系到中國未來的國家產(chǎn)業(yè)競爭力以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，從而創(chuàng)業(yè)板市場勢在必行。

由于中國風(fēng)險投資體系的構(gòu)建一直主要是以各級地方政府為主體，而不是如美國那樣私人起主導(dǎo)作用，所以目前并沒有全國性的與風(fēng)險投資相關(guān)的政策，只有各地政府應(yīng)地制宜，在創(chuàng)業(yè)投資公司的稅收、資金來源上有一些小范圍、多形式的支持政策。但創(chuàng)業(yè)板市場的建設(shè)，由于事關(guān)中國整個正軌金融體制的變革，則截然不同——作為中國“分業(yè)監(jiān)管”制度下證券主管部門，中國證監(jiān)會從1998年開始，就對中國創(chuàng)業(yè)板（最初定名為“高新技術(shù)板市場”）的創(chuàng)建方案進(jìn)行了反復(fù)醞釀，對市場的發(fā)行、上市、交易、信息披露和監(jiān)管等制度安排形成了較為系統(tǒng)的設(shè)想，一度準(zhǔn)備2000年末或2001年初左右在深圳證券交易所推出。[10]但遺憾的是，由于當(dāng)時中國主板市場運行極不穩(wěn)定，出于控制風(fēng)險、防止金融體系崩潰的考慮，創(chuàng)業(yè)板市場在中國的推出一再推遲。到2001年5月，“國有股減持”試點的失敗以及由此所導(dǎo)致的主板市場長達(dá)兩年的近乎崩潰的疲軟走勢，意味著當(dāng)時中國創(chuàng)業(yè)板市場的推出已無絲毫可能性。2003年11月左右，伴隨著中國主板市場走勢的回升，推出中國創(chuàng)業(yè)板市場問題再度提高國人面前。中共16屆三中全會文件中提出的“建立多層次資本市場體系，完善資本市場結(jié)構(gòu)，豐富資本市場產(chǎn)品。規(guī)范和發(fā)展主板市場，推進(jìn)風(fēng)險投資和創(chuàng)業(yè)板市場建設(shè)”的目標(biāo)表述，為中國創(chuàng)業(yè)板的推出定下了基調(diào)?？梢灶A(yù)見，中國不久就可能在深圳推出“中小企業(yè)板快”市場，而這一市場將在為中國中小企業(yè)權(quán)益性融資提供可能的同時，客觀上也為風(fēng)險投資制度的發(fā)展提供了制度支持。

此外，如果說1998年以來的上述這些政策對于中國中小企業(yè)融資難問題的緩解都僅僅只有局部意義的話，那么，2002年6月《中小企業(yè)促進(jìn)法》的頒布及其實施則為中國中小企業(yè)確定了基本指導(dǎo)方向，對中小企業(yè)融資體系的完善以及中小企業(yè)的發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。

（二）總體評價

在我們看來，對于當(dāng)時的中國政府而言，把構(gòu)建中小企業(yè)信用擔(dān)保體系作為解決中小企業(yè)融資問題的政策突破口是一種較現(xiàn)實而又有些無奈的決策——1998-99年前后，東南亞金融危機(jī)的沖擊及其負(fù)面效應(yīng)還在持續(xù)，導(dǎo)致金融安全問題在中國政府得到前所未有的關(guān)注。為了解決四大國有商業(yè)銀行巨大的不良資產(chǎn)，當(dāng)時的中國政府可以說嘗試了幾乎可以選擇的各種“藥方”，如國有商業(yè)銀行的股份制改造；發(fā)行金融債券補充銀行資本金；強化資產(chǎn)負(fù)債比例監(jiān)管；試行貸款“五級”分類；設(shè)立四家資產(chǎn)管理公司，剝離上萬億不良資產(chǎn)等等。這些旨在實現(xiàn)金融穩(wěn)定的“藥方”加上為刺激內(nèi)需實施的以“發(fā)行國債、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”為核心的積極財政政策幾乎把當(dāng)時財政可用資金運用殆盡，從而中央財政根本沒有力量構(gòu)建一個完整而有效的政策性中小企業(yè)融資體系。正是在這種背景下，以無須大量資金投入的信用擔(dān)保體系為突破口，帶動中小企業(yè)商業(yè)性信貸的擴(kuò)張自然也就成為中央政府首選政策。

但政策的現(xiàn)實性并不意味著政策的有效?？陀^地說，中國最初信用擔(dān)保體系的制度設(shè)計本身存在很多缺陷，加上中國長期計劃經(jīng)濟(jì)思維導(dǎo)致的“政府主導(dǎo)”與“行政干預(yù)”理念以及利率市場化的缺位，這一帶有濃厚政策性色彩的融資促進(jìn)政策在實施過程中，事實上對發(fā)放貸款的銀行施加了一種“政策性負(fù)擔(dān)”，進(jìn)而導(dǎo)致銀行不愿承擔(dān)風(fēng)險，而又全部轉(zhuǎn)嫁到國家上。從實施效果來看，雖不能說完全失敗，但300億的現(xiàn)有擔(dān)保資金、1.3倍資本金的擔(dān)保運用規(guī)模以及0.01%左右的中小企業(yè)覆蓋面都意味著這項政策并沒有實現(xiàn)政策的初衷。

如果說信用擔(dān)保體系建設(shè)還較為客觀的話，那么，在中國四大國有商業(yè)銀行仍高度壟斷信貸市場的前提下，1998年以來中國人民銀行不通過嘗試發(fā)展中小民營金融機(jī)構(gòu)，而試圖借助中小企業(yè)信貸部與利率上浮來刺激銀行發(fā)放中小企業(yè)信貸這一政策就有些顯得更加脫離實際了——在我們看來，由于信息和交易成本上的問題，這種依托大銀行解決中小企業(yè)融資的模式不僅從理論上就意味著極高的融資費用與成本，進(jìn)而適用的中小企業(yè)極為有限，而且從實踐來看，世界上也沒有任何其他國家把其作為一種優(yōu)先選擇。此外，現(xiàn)有的利率上浮安排由于信息不對稱導(dǎo)致的逆向選擇與道德風(fēng)險問題的存在，其資源配置優(yōu)化效應(yīng)理論上也較為有限（Stiglitz和Weiss，1981）。中國實踐也證明了這一點（大量中小企業(yè)目前仍被排斥在正規(guī)銀行體系之外）。

在我們看來，由于中國金融體系發(fā)展的落后，導(dǎo)致現(xiàn)行中小企業(yè)融資制度總體上顯得較為分散，且從政策制定上看，表現(xiàn)出“單兵突進(jìn)”特點，缺乏系統(tǒng)、全局觀，有些“削足適履”的意味。其實，中小企業(yè)融資體系在各國的構(gòu)建都是一個系統(tǒng)工程——這主要是因為對中小企業(yè)而言，不但其面臨的不同融資渠道之間存在互補與替代的復(fù)雜關(guān)系，而且隨著企業(yè)的成長周期及其融資能力的變化，其選擇融資渠道也有較大差異，所以對于政府當(dāng)局而言，就只有適應(yīng)這一進(jìn)程，構(gòu)建一個漸進(jìn)的中小企業(yè)融資體系，才有可能真正解決其面臨的融資困境。就目前的中國而言，引入民間資本、發(fā)展中小金融機(jī)構(gòu)可能是最為關(guān)鍵的一個步驟（林毅夫，2001，2002）。而這需要在政府的政策轉(zhuǎn)變及其導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，通過法規(guī)和監(jiān)管體系的完善與變革逐步實現(xiàn)。但從目前來看，中國的這一進(jìn)程還處于起步時期，可謂任重而道遠(yuǎn)。

四、未來政策制定的基本原則與政策支持體系的完善

（一）基本原則

中國現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境（尤其是中央財政的預(yù)算約束），決定了政府無法直接向中小企業(yè)提供過多資金，引導(dǎo)、促進(jìn)民間資金向中小企業(yè)的有效配置將是政策設(shè)計的主導(dǎo)思路。在中國政府或其他有關(guān)國際機(jī)構(gòu)試圖制定各種政策介入解決中國中小企業(yè)融資問題之前，我們認(rèn)為其在政策制定與實施過程中應(yīng)體現(xiàn)以下幾個原則：

1、多樣性原則。由于中國地域廣闊，區(qū)域經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展環(huán)境差異極大，所以各地中小企業(yè)不僅現(xiàn)有融資渠道存在很大的不同，其融資困境成因也不盡相同。因此，為了取得理想的支持效果，應(yīng)采取多種方式，因地制宜，區(qū)別對待。

2、機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，特別是本地銀行主導(dǎo)原則。雖然近十幾年來中國資本市場有所發(fā)展，但中國金融體系最大特征仍是“銀行主導(dǎo)”。這就決定了中國對中小企業(yè)的資金政策支持主要將通過中介機(jī)構(gòu)實現(xiàn)?？紤]到信息與交易成本等決定的“關(guān)系型融資”特點，中小企業(yè)融資困境的最終解決必須依賴本地金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)，所以政府在設(shè)計扶持方案時，必須堅持“優(yōu)先發(fā)展本地機(jī)構(gòu)”這一基本原則。

3、商業(yè)化原則。由于對于中小企業(yè)的發(fā)展而言，其融資是一種完全市場化的理性選擇活動，所以政府在設(shè)計扶持方案時，必須堅持“商業(yè)化融資”這一基本原則，而不應(yīng)把其政策化（即把扶持措施作為一種面向中小企業(yè)或相關(guān)機(jī)構(gòu)的財政性政策支持）。

4、整體性原則。由于中小企業(yè)融資問題的解決是一項系統(tǒng)工程，所以政府在設(shè)計扶持方案時，必須堅持“著眼中國本地金融機(jī)構(gòu)整體發(fā)展”這一基本原則，才有可能真正幫助中國最終解決這一問題。

（二）政策支撐體系的完善

當(dāng)然，從制度角度著眼，中國中小企業(yè)融資體系的構(gòu)建與完善并不僅僅在于出臺一些旨在促進(jìn)中小企業(yè)融資的政策，而需要以市場化為基本原則導(dǎo)向，對中國金融體系的許多傳統(tǒng)領(lǐng)域進(jìn)行深刻變革，構(gòu)建一個有利的外部環(huán)境，即政策支撐體系：

——利率市場化。進(jìn)一步的利率自由化是中小企業(yè)獲得銀行貸款的一個必要條件。從目前來看，雖然這一措施的實施對企業(yè)借款成本并沒有太大影響——因為前已提及，通過保留補償性余額等方式，其目前的實際利率已經(jīng)高于中國人民銀行規(guī)定的法定利率水平，但通過利率市場化，把隱性成本顯性化，客觀上有助于增加銀行貸款的透明度，減少制度性風(fēng)險，進(jìn)而增強銀行向各類中小企業(yè)發(fā)放貸款的積極性。

——金融監(jiān)管體系的變革，尤其是金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入體制的變革。在加入WTO之后開放的大背景下，中國面向外國金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的已經(jīng)有較為明確的時間表，但金融機(jī)構(gòu)的對內(nèi)開放，即允許國內(nèi)民營私人資本介入金融機(jī)構(gòu)，尤其是本地中小金融機(jī)構(gòu)的問題卻一直沒有得到有關(guān)當(dāng)局較為明確的表示。鑒于本地中小金融機(jī)構(gòu)在解決中小企業(yè)融資問題上的獨特作用，這一點需有關(guān)當(dāng)局在考慮其他因素，構(gòu)建一個較嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與審慎監(jiān)管的基礎(chǔ)上盡早出臺相關(guān)的制度規(guī)定。此外，監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)通過各種措施，鼓勵銀行或一些非銀行金融機(jī)構(gòu)從事租賃、保付代理等業(yè)務(wù)。

——銀行經(jīng)營體制市場化。在大力推進(jìn)國有商業(yè)銀行股份制改革的背景下，中國銀行監(jiān)督管理委員會應(yīng)該有序地逐步放松對銀行業(yè)務(wù)的約束以及其現(xiàn)有的經(jīng)營管理體制，允許銀行通過手續(xù)費收取等中間業(yè)務(wù)獲得新的利潤增長點。這主要是因為中小企業(yè)信息不透明程度很高，銀行在確定是否可以發(fā)放貸款之前必須進(jìn)行非常細(xì)致，進(jìn)而成本高昂的信息征集與處理活動。而對這部分支出，要求中小企業(yè)支付費用是非常合理的。

——資本市場的制度性、市場化變革。這一點一方面涉及現(xiàn)有中國主板市場的一些上市制度、信息披露制度等的變革，為中小企業(yè)公開上市創(chuàng)造條件，另一方面則主要表現(xiàn)為發(fā)展中國目前仍處于萌芽狀態(tài)的私募股權(quán)市場（產(chǎn)業(yè)投資基金或創(chuàng)業(yè)基金）與中小企業(yè)板，通過立法明確基金的法人地位、基金經(jīng)理的使用、托管人的資格和投資者的利益保護(hù)等等以及制定稅收減免等各種優(yōu)惠政策為私募股權(quán)市場在中國的發(fā)展創(chuàng)造一個較為有利的外部保障。

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