近年來，隨著行政協(xié)議在公共管理與服務(wù)領(lǐng)域的廣泛運(yùn)用，行政協(xié)議案件數(shù)量也逐漸增多。行政協(xié)議案件與傳統(tǒng)行政訴訟案件在審判理念和方式上存在較大不同，可依據(jù)的實(shí)體規(guī)范相對較少，在裁判標(biāo)準(zhǔn)上也不盡統(tǒng)一。

江蘇高院行政庭在對相關(guān)法律、司法解釋梳理的基礎(chǔ)上，參考最高人民法院類案裁判標(biāo)準(zhǔn)，以問答形式對現(xiàn)階段行政協(xié)議案件中存在的相關(guān)問題予以回應(yīng)。

一、關(guān)于行政協(xié)議效力的審查依據(jù)

問：在行政協(xié)議訴訟案件中，人民法院如何審查判斷行政協(xié)議是否有效？行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)章以及規(guī)范性文件能否作為審查判斷行政協(xié)議效力的依據(jù)？

答：《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第27條規(guī)定：“人民法院審理行政協(xié)議案件，應(yīng)當(dāng)適用行政訴訟法的規(guī)定；行政訴訟法沒有規(guī)定的，參照適用民事訴訟法的規(guī)定。人民法院審理行政協(xié)議案件，可以參照適用民事法律規(guī)范關(guān)于民事合同的相關(guān)規(guī)定?！备鶕?jù)該條規(guī)定，行政協(xié)議案件被明確為行政案件，通過行政訴訟途徑解決后，人民法院審理行政協(xié)議案件首先要適用行政訴訟法的規(guī)定對協(xié)議效力進(jìn)行審查判斷；在行政訴訟法沒有規(guī)定的情形下，可以參照適用民事法律規(guī)范。立法機(jī)關(guān)也認(rèn)為，人民法院審理行政協(xié)議類爭議，在實(shí)體法方面，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用有關(guān)法律、法規(guī)或者規(guī)章的特別規(guī)定；沒有特別規(guī)定的，才可以適用民事法律規(guī)范關(guān)于民事合同的相關(guān)規(guī)定。因此，人民法院在審查判斷行政協(xié)議是否有效時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先依照法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)進(jìn)行審查判斷；在沒有法律法規(guī)的前提下，應(yīng)當(dāng)參照適用規(guī)章、參考相關(guān)的行政規(guī)范性文件，只要不違反上位法的明確規(guī)定，均可以作為審查判斷行政機(jī)關(guān)訂立行政協(xié)議是否具有職權(quán)、訂立程序是否合法等依據(jù)。只有在行政法律規(guī)范沒有特別規(guī)定的情況下，人民法院才可以參照適用民事法律規(guī)范有關(guān)合同效力的相關(guān)規(guī)定。

在行政協(xié)議訴訟中，人民法院不能完全按照民事法律規(guī)范對合同效力的審查判斷方式，對行政協(xié)議的效力進(jìn)行審查。在行政協(xié)議的效力判斷依據(jù)上，之所以將地方性法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件作為依據(jù)，主要是為了保障國家利益、社會公共利益的實(shí)現(xiàn)以及監(jiān)督依法行政的需要。同時(shí)，原告雖然起訴要求撤銷、解除行政協(xié)議或者對行政機(jī)關(guān)履行行政協(xié)議以及單方變更解除行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院也應(yīng)首先對行政協(xié)議是否合法有效作出審查判斷。

二、關(guān)于征收補(bǔ)償協(xié)議的簽訂主體

問：在國有土地上房屋征收補(bǔ)償中，因婚姻、繼承、房屋交易等原因?qū)е卤徽魇辗课葑C載的所有權(quán)人與實(shí)際產(chǎn)權(quán)人不一致時(shí)，征收部門與證載的所有權(quán)人簽訂征收補(bǔ)償安置協(xié)議的，該征收補(bǔ)償協(xié)議是否有效？

答：《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第25條第1款規(guī)定：“房屋征收部門與被征收人依照本條例的規(guī)定，就補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額和支付期限、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點(diǎn)和面積、搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置費(fèi)或者周轉(zhuǎn)用房、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項(xiàng)，訂立補(bǔ)償協(xié)議。”該條中規(guī)定的被征收人一般來說就是不動產(chǎn)權(quán)屬證書中記載的所有權(quán)人。但在實(shí)踐中，被征收房屋客觀上存在權(quán)屬爭議，在征收補(bǔ)償協(xié)商期限內(nèi)相關(guān)權(quán)利主體不能通過協(xié)商、仲裁、訴訟等方式明確房屋產(chǎn)權(quán)的，以及被征收房屋所有權(quán)人因死亡或者婚姻、繼承、房屋交易等原因，導(dǎo)致被征收房屋證載的所有權(quán)人與實(shí)際產(chǎn)權(quán)人不一致時(shí)，征收部門應(yīng)當(dāng)與誰簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議才符合法律規(guī)定的情形，存在較大分歧。我們認(rèn)為，如果利害關(guān)系人在簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議前就已經(jīng)向征收部門明確告知被征收房屋存在權(quán)屬爭議或者與實(shí)際所有權(quán)人不一致，并且提供了相關(guān)證據(jù)，征收部門未經(jīng)調(diào)查核實(shí)仍直接與證載的房屋所有權(quán)人或者實(shí)際居住人簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該補(bǔ)償協(xié)議遺漏或錯列被征收人，人民法院應(yīng)判決撤銷征收補(bǔ)償協(xié)議。如果征收部門在簽訂協(xié)議之前已經(jīng)盡到了充分的權(quán)屬調(diào)查、告知或者公告等義務(wù)，征收部門與被征收房屋的證載所有權(quán)人簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議，且該協(xié)議本身并無不當(dāng)?shù)模嗣穹ㄔ阂话銓﹃P(guān)系人的訴訟請求不予支持，同時(shí)應(yīng)當(dāng)告知其可以另行通過民事途徑救濟(jì)權(quán)益。對于被征收房屋產(chǎn)權(quán)不明確或者存在權(quán)屬爭議，且在征收補(bǔ)償協(xié)商期限內(nèi)又無法解決爭議的，為兼顧被征收人的合法權(quán)益和房屋征收工作的順利進(jìn)行，征收部門可以依照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第26條規(guī)定，依法作出征收補(bǔ)償決定，在房屋征收范圍內(nèi)予以公告，并對征收補(bǔ)償款或者產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋予以提存。

三、關(guān)于行政協(xié)議案件期限的區(qū)分適用

問：在行政協(xié)議案件中，如何審查判斷原告提起的行政訴訟應(yīng)當(dāng)適用起訴期限還是訴訟時(shí)效的規(guī)定？

答：《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第25條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行行政協(xié)議提起訴訟的，訴訟時(shí)效參照民事法律規(guī)范確定；對行政機(jī)關(guān)變更、解除行政協(xié)議等行政行為提起訴訟的，起訴期限依照行政訴訟法及其司法解釋確定。”根據(jù)該條規(guī)定，行政協(xié)議訴訟案件適用起訴期限還是訴訟時(shí)效制度，采取的是“兩分法”，即原告起訴的是行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行行政協(xié)議，適用民事訴訟中的訴訟時(shí)效制度；原告起訴的是行政機(jī)關(guān)單方變更、解除行政協(xié)議等行政行為，適用行政訴訟中的起訴期限制度。我們認(rèn)為，在適用訴訟時(shí)效和起訴期限制度時(shí)還需要注意以下五個方面：

（1）原告對行政協(xié)議訂立爭議提起行政訴訟的，一般應(yīng)當(dāng)參照適用訴訟時(shí)效制度。

（2）行政機(jī)關(guān)行使的變更、解除權(quán)，如果是基于行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議制度中享有的行政優(yōu)益權(quán)而作出的單方行政行為，原告對此提起行政訴訟的，應(yīng)當(dāng)適用起訴期限制度；行政機(jī)關(guān)如果是基于行政協(xié)議的明確約定行使變更、解除權(quán)，原告對此提起行政訴訟的，應(yīng)當(dāng)適用訴訟時(shí)效制度。（3）無效行政行為的根本特征是自始無效。原告對2015年5月1日之后訂立的行政協(xié)議起訴主張無效，且提供了相應(yīng)證據(jù)的，人民法院既不適用起訴期限制度，也不適用訴訟時(shí)效制度，應(yīng)當(dāng)直接進(jìn)入實(shí)體審查。如果最終認(rèn)定行政協(xié)議并非無效情形，且原告經(jīng)釋明后拒絕變更訴訟請求的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請求。

（4）訴訟時(shí)效和起訴期限制度對行政協(xié)議案件的裁判結(jié)果具有不同的影響。因訴訟時(shí)效屬于當(dāng)事人主張的抗辯事由之一，對應(yīng)當(dāng)適用訴訟時(shí)效的行政協(xié)議案件，人民法院不能主動審查原告的起訴是否超過訴訟時(shí)效。

（5）原告起訴請求撤銷、解除行政協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)適用《民法典》第199條規(guī)定的除斥期間制度。原告未在《民法典》第152條規(guī)定的期限內(nèi)行使協(xié)議撤銷權(quán)或者在未在協(xié)議約定的期限內(nèi)行使解除權(quán)的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決駁回其訴訟請求。