引用格式：曾凡軍.政治錦標(biāo)賽體制下基層政府政策選擇性執(zhí)行及整體性治理救治[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào), 2013(3):5.DOI:10.3969/j.issn.1671-7155.2013.03.004.

[摘要]在當(dāng)今風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，政府有著與生俱來的風(fēng)險(xiǎn)偏好，與自身利益相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)源成為被關(guān)注的首選項(xiàng)?；鶎诱恼哌x擇性執(zhí)行就是將與自身利益相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)源作為首選項(xiàng)而演變成一種制度化的非正式行為，其組織基礎(chǔ)和制度環(huán)境在于政治錦標(biāo)賽體制。源于政治錦標(biāo)賽體制的政策選擇性執(zhí)行將導(dǎo)致政策制定和執(zhí)行的碎片化、部門碎片化、功能碎片化、服務(wù)裂解性等為特質(zhì)的碎片化政府的形成，其治理策略以整體性治理為理論工具，以公民需求最大化為導(dǎo)向，構(gòu)建協(xié)調(diào)與整合策略工具箱，建構(gòu)整體性責(zé)任機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基層整體性治理。

[關(guān)鍵詞]政治錦標(biāo)賽體制；選擇性執(zhí)行；整體性治理

在當(dāng)今風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，政府有著與生俱來的風(fēng)險(xiǎn)偏好，與自身利益相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)源成為被關(guān)注的首選項(xiàng)。中國(guó)現(xiàn)有的政治錦標(biāo)賽體制導(dǎo)致了制度化的非正式行為——基層政府的政策選擇性執(zhí)行的產(chǎn)生，政治錦標(biāo)賽體制成為了基層政府政策選擇性執(zhí)行的組織基礎(chǔ)和制度環(huán)境。換言之，政治錦標(biāo)賽體制和基層政府政策選擇性執(zhí)行之間存在一定的相關(guān)性或是某種必然的邏輯關(guān)系，這種選擇性執(zhí)行行為有著廣泛的合法性基礎(chǔ)與特定的制度邏輯，這種合法性基礎(chǔ)與制度邏輯就是政治錦標(biāo)賽體制。

一、基層治理怪象：政策選擇性執(zhí)行

在關(guān)注“政策休眠”時(shí)，可發(fā)現(xiàn)一個(gè)奇特現(xiàn)象，不少部門與個(gè)人在執(zhí)行政策時(shí)，并非完全跳出政策框架或擱置政策，而是對(duì)政策進(jìn)行理性選擇：符合部門或個(gè)人利益的政策予以執(zhí)行；易實(shí)施、要求嚴(yán)格的條款予以執(zhí)行；規(guī)定不明確且有自由裁量空間的政策，可能會(huì)在執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)與力度層面上進(jìn)行選擇；甚至將對(duì)自身有約束的政策予以擱置或置換。這種現(xiàn)象就是所謂的政策選擇性執(zhí)行，即政策執(zhí)行主體基于政策認(rèn)知、自身利益和價(jià)值觀等因素的影響而對(duì)政策內(nèi)容產(chǎn)生片面理解、有意曲解、故意肢解、目標(biāo)替代等，致使政策偏離既定目標(biāo)，政策執(zhí)行發(fā)生變形、走樣或失真及執(zhí)行績(jī)效低下，甚至政策執(zhí)行失效。

作為代理人的基層政府在必須履行多重任務(wù)時(shí)，將完成任務(wù)的優(yōu)先次序進(jìn)行調(diào)換。由此，在多重委托代理關(guān)系中，委托代理的鏈條越長(zhǎng)，鏈條末端的代理人要完成的任務(wù)就越多，各種任務(wù)之間發(fā)生沖突的可能性也就越大[1]，政策選擇性執(zhí)行的可能性就越大。中央位于鏈條的最頂端，主要負(fù)責(zé)相關(guān)政策制定，基層政府則位于鏈條最末端，負(fù)責(zé)中央政策的執(zhí)行。地方政府身兼兩職，既是中央政策的執(zhí)行者，也是地方政策的制定者。不難發(fā)現(xiàn)，基層政府既要執(zhí)行中央政策，又要執(zhí)行地方政策，基層政府執(zhí)行的政策是中央和地方政策之疊加。依據(jù)公共選擇理論，無論是中央還是地方政府都是理性經(jīng)濟(jì)人，都希望基層政府將自身政策置于優(yōu)先位置。這也就導(dǎo)致作為理性經(jīng)濟(jì)人的基層政府在基層干部數(shù)量有限并需執(zhí)行來自中央和地方的“政策集合”時(shí)，基于自身利益對(duì)“政策集合”中的政策進(jìn)行理性選擇和排序。同時(shí)，各地方政府爭(zhēng)相基于自身利益考量而采取“目標(biāo)替代”方式追求與中央政府目標(biāo)不一致的具有明顯自我生存特征的地方目標(biāo)，這一目標(biāo)替代的非法性直接誘發(fā)了地方政府與基層政府非正式的共謀行為。如在面對(duì)“一票否決”的計(jì)生工作上，基層政府的工作目標(biāo)并非集中精力執(zhí)行政策，而是轉(zhuǎn)為“體制鉆營(yíng)”，采取數(shù)字造假、財(cái)政“空轉(zhuǎn)”和變通等方式應(yīng)付上級(jí)政府的檢查。長(zhǎng)此以往，基層政府的做假和變通等“制度性說謊”變得普遍化和常規(guī)化。

這是當(dāng)前基層政府實(shí)行的一種典型治理模式——選擇性治理，這種選擇性治理模式通過政策選擇性執(zhí)行得以施行。政策選擇性執(zhí)行可能導(dǎo)致公共政策的“非公共化”的結(jié)果，這種公共政策的“非公共化”集中反映了“國(guó)家權(quán)威正受到越來越大的威脅，這個(gè)威脅主要的不是來自于體制外的異己力量的挑戰(zhàn)，而是來自于體制內(nèi)部的權(quán)力持有者們對(duì)國(guó)家權(quán)威的分割和交易，國(guó)家權(quán)威正經(jīng)歷著一場(chǎng)碎裂化的過程”[2]。周雪光認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的進(jìn)程中，國(guó)家的權(quán)威進(jìn)行著另外一種市場(chǎng)化[3]。國(guó)家權(quán)威成為了資本化的權(quán)力和稀有的價(jià)值物，可在國(guó)家權(quán)威市場(chǎng)化過程中得以交換和使用，實(shí)現(xiàn)只有少數(shù)人分享的增值。中國(guó)官僚政治的層級(jí)體系和權(quán)力的功能化劃分相結(jié)合導(dǎo)致每一個(gè)單獨(dú)部門均有獨(dú)立的權(quán)威來源，且任一單獨(dú)部門都無法超過其他部門的權(quán)威。各個(gè)部門皆據(jù)自身利益制定部門政策或影響政府政策制定過程[2]。這些權(quán)力的功能化和利益的部門化導(dǎo)致了權(quán)力碎片化和部門碎片化現(xiàn)象的產(chǎn)生，表現(xiàn)出狹隘的視野、協(xié)調(diào)闕失、整合不足和各自為政狀態(tài)。那么，為何基層政府要進(jìn)行選擇性治理呢？

二、政治錦標(biāo)賽體制：基層政府政策選擇性執(zhí)行的深層根源

事實(shí)上，基層政府進(jìn)行選擇性治理的原因是多方面的，基層財(cái)力不足就是其中一個(gè)重要原因。的確，那些曾經(jīng)對(duì)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)收入依賴性較強(qiáng)的基層政府在取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后，失去了原有的財(cái)政收入，僅靠有限的上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付維持其正常運(yùn)行。這些有限的轉(zhuǎn)移支付僅能支付基層干部的基本工資，留給為百姓服務(wù)的財(cái)力就所剩無幾了。然而，就具有充足財(cái)力的基層政府而言，是否會(huì)因財(cái)力充足而自愿成為公共服務(wù)者呢？我們從調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，基層政府仍然踐行著選擇性治理邏輯，將政績(jī)作為首選項(xiàng)，那些公共服務(wù)項(xiàng)目卻被一而再地推延或擱置。顯然，分稅制和取消農(nóng)業(yè)稅后，基層政府財(cái)政自主性減少和財(cái)力空間被壓縮構(gòu)成了基層政府政策選擇性執(zhí)行的一個(gè)重要?jiǎng)右?，但基層政府?cái)力充裕與否并非是其進(jìn)行政策選擇性執(zhí)行的根本原因，那么根本原因又是什么呢？

基層政府政策選擇性執(zhí)行的直接動(dòng)因和根本原因在于以“目標(biāo)責(zé)任制”為核心的政治錦標(biāo)賽體制。在政治錦標(biāo)賽體制中實(shí)行的是目標(biāo)管理模式和“下管一級(jí)”的管理方式，從而使上級(jí)政府擁有了絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位與政治權(quán)力，導(dǎo)致資源“自上而下”縱向流動(dòng)，基層政府的博弈能力遭到削弱和資源依賴度進(jìn)一步提升，基層治理自主性與完整性遭到扭曲。與此同時(shí)，深陷“鎖住效應(yīng)”的基層干部，為了自身利益與通往權(quán)力之路不受影響，只能迎合上級(jí)政府的壓力型考核機(jī)制，對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行理性選擇。

1. 政治錦標(biāo)賽體制下的目標(biāo)管理模式迫使基層政府進(jìn)行政策選擇性執(zhí)行

在現(xiàn)行的政治錦標(biāo)賽體制下，各級(jí)政府踐行著目標(biāo)管理模式，將政治經(jīng)濟(jì)任務(wù)進(jìn)行量化分解、層層發(fā)包，官員政績(jī)、榮辱升遷與各項(xiàng)指標(biāo)相“捆綁”?；鶎诱幱谡五\標(biāo)賽體制的最末端，承受著上級(jí)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、行政和同行競(jìng)爭(zhēng)的多重重壓，為了在“政治錦標(biāo)賽”中獲勝，避免經(jīng)濟(jì)、行政處罰和“一票否決”，加之分稅制改革后地方財(cái)力空間壓縮和治理任務(wù)未減反增現(xiàn)象的客觀存在，基層政府踐行著“唯上不唯民”的思維，在公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和公共服務(wù)的供給上進(jìn)行著理性選擇，傾向于上級(jí)指標(biāo)量化的“考評(píng)性”產(chǎn)品而非服務(wù)性公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，遠(yuǎn)離基層百姓的利益訴求，動(dòng)用行政權(quán)力調(diào)動(dòng)所有人力資源通過足夠的“正、負(fù)激勵(lì)”，以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)的“零地價(jià)”等政策優(yōu)惠進(jìn)行與民爭(zhēng)利的“招商引資”，奉行公司化的競(jìng)爭(zhēng)邏輯，充當(dāng)“分包商”的角色，逐漸演變成了“官方企業(yè)家”和“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”，基層政府與部分企業(yè)（如煤礦等）實(shí)行“異化合作”，結(jié)成較為穩(wěn)定的利益共同體，形成基于“雙邊壟斷”的“金權(quán)政治”，使中央權(quán)威在基層的政策選擇性執(zhí)行過程中被逐漸軟化，促使“強(qiáng)政府”的“軟政權(quán)化癥狀”的產(chǎn)生。

2. 政治錦標(biāo)賽體制下地方政府通過“下管一級(jí)”和“干部交流”制度引導(dǎo)基層干部將地方政策優(yōu)先執(zhí)行

在中央與地方利益存在沖突時(shí)，地方政府將通過“下管一級(jí)”和“干部交流”的干部管理制度來影響或引導(dǎo)基層干部將地方政策置于優(yōu)先位置并貫徹執(zhí)行。在“下管一級(jí)”制度中，地方政府擁有任命基層干部的獨(dú)立權(quán)力，任命的依據(jù)是基層干部執(zhí)行地方政策的情況。為減少地方保護(hù)主義，地方政府實(shí)行每隔3-6年的“干部交流”制度，但與中央政府相比，地方政府擁有著調(diào)配基層領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的權(quán)力，可以任意安排，從而形成了基層干部向上負(fù)責(zé)的取向。與此同時(shí)，地方政府也會(huì)不約而同地與基層政府一同施行“共謀”策略，非常藝術(shù)地掩蓋基層政府未有效執(zhí)行中央政策的真實(shí)信息，夸大基層政府執(zhí)行中央政策的能力缺陷。這樣，地方政府就習(xí)慣性地引導(dǎo)著基層政府和干部進(jìn)行政策選擇性執(zhí)行，并通過目標(biāo)責(zé)任書、“下管一級(jí)”和“干部交流”等方式予以制度化。這種職責(zé)同構(gòu)的壓力型體制具有指標(biāo)量化、目標(biāo)清晰、責(zé)任明確和效率極高的天然優(yōu)勢(shì)，在某種程度上解決了委托代理難題。這種體制一旦和“經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦主義”相結(jié)合，必然會(huì)提高資本的談判地位。基層政府為了取悅和吸引更多優(yōu)質(zhì)資本，加大政策選擇性執(zhí)行的沖動(dòng)和傾向，棄社會(huì)福利、百姓利益和生態(tài)環(huán)境，甚至不惜犧牲地方稅收和資源，與民爭(zhēng)利，開展全民招商引資。正如詹姆斯·威爾遜(James.Wilson)所提出的“劣幣'驅(qū)逐’良幣”現(xiàn)象，民生、公共服務(wù)和環(huán)境保護(hù)等均付諸闕如。

3. 政治錦標(biāo)賽體制使基層政府面臨行政事務(wù)遞增與治理資源遞減的矛盾

處于政策“輸出”終端的基層政府深陷行政壓力層層遞增的“漏斗效應(yīng)”和優(yōu)質(zhì)治理資源被上級(jí)層層抽取的“抽油煙機(jī)效應(yīng)”。面臨著行政事務(wù)遞增與治理資源遞減的矛盾，作為理性經(jīng)濟(jì)人的基層政府為了在政治晉升錦標(biāo)賽中戰(zhàn)勝對(duì)手而向治理對(duì)象采取尋租和掠奪性行為，這種就是美國(guó)學(xué)者施萊弗和維什尼提出的“掠奪之手”模型，通過“掠奪之手”模型來解決治理資源遞減的困境，與此同時(shí)，面對(duì)行政事務(wù)遞增的現(xiàn)狀，要想將所有事務(wù)都按質(zhì)按量地完成是不現(xiàn)實(shí)的，這就使得基層政府必須對(duì)上級(jí)政策進(jìn)行選擇性執(zhí)行。可見，這種政治錦標(biāo)賽體制的存在為基層政府的政策選擇性執(zhí)行提供了賴以生存的土壤，成為了基層政府的政策選擇性執(zhí)行的組織基礎(chǔ)與體制環(huán)境。因而，在政治錦標(biāo)賽體制下基層政府的政策選擇性執(zhí)行成為了一種必然性行為。誠(chéng)然，這種以政績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的必然性行為具有高效性特質(zhì)，但這種高效性背后隱藏著巨大的破壞性，在執(zhí)行自利性政策的同時(shí)也消解了非自利性政策，長(zhǎng)此以往，導(dǎo)致政策執(zhí)行碎片化、責(zé)任碎片化、功能碎片化等現(xiàn)象的產(chǎn)生，致使基層政府“狹隘的服務(wù)視野、政策目標(biāo)與手段相互沖突、資源運(yùn)作重復(fù)浪費(fèi)、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置出現(xiàn)重疊、公共服務(wù)分布于各部門間，具有明顯的分散性和不連貫性，無法從整體上提供公民所需求的服務(wù)”[4]，最終形成了在政治上具有獨(dú)立利益的基層碎片化政府。那么，面對(duì)基層的政策選擇性執(zhí)行、基層碎片化政府和基層穩(wěn)定等深層次問題和矛盾的存在，中國(guó)基層治理該如何轉(zhuǎn)向，又有怎樣的治理范式可以選擇呢？

三、基層政府政策選擇性執(zhí)行的救治策略：整體性治理

本研究將援引當(dāng)前西方時(shí)興的整體性治理理論及其分析框架，對(duì)政治錦標(biāo)賽體制下基層政府的政策選擇性執(zhí)行和基層碎片化政府進(jìn)行整體性救治，構(gòu)建基層整體性服務(wù)型政府。

整體性治理理論緣起于20世紀(jì)90年代末期，是在政府治理過程中不斷對(duì)新公共管理模式下政府服務(wù)裂解性和政府管理碎片化進(jìn)行反思與修正基礎(chǔ)上逐漸形成的全新的政府治理模式[5]，是對(duì)傳統(tǒng)公共行政和新公共管理運(yùn)動(dòng)所導(dǎo)致的狹隘視野、部門主義和各自為政現(xiàn)象及碎片化體制的戰(zhàn)略性回應(yīng)，是傳統(tǒng)協(xié)同理論與整體主義思維方式的復(fù)興，得到了OECD 多個(gè)國(guó)家的共識(shí)與借鑒，“這不僅僅是一種工具理性意義上的治理模式變遷，更是一種治理理念的重塑，能極大地深化和提升政府治理的理論內(nèi)涵和實(shí)踐意旨”[5]。

1.公民需求最大化實(shí)現(xiàn)

整體性治理強(qiáng)調(diào)公民身份的體現(xiàn)，追求公民整體性需求最大化實(shí)現(xiàn)，即“將個(gè)人的生活事件列為政府治理的優(yōu)先考慮項(xiàng)目，將'政府組織’的研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到'個(gè)人問題’的解決上”[6]，從而“以解決人民的生活問題為政府運(yùn)作的核心”[6]。從而，在我國(guó)政府治理理念上，由傳統(tǒng)政府導(dǎo)向、績(jī)效導(dǎo)向向公民需求導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，將解決公民需求作為政府治理的首選項(xiàng)，在追求績(jī)效價(jià)值的同時(shí)注重公民權(quán)利、人民主權(quán)和公共利益等價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，給公民社會(huì)更多的成長(zhǎng)空間，培育公民參與的意識(shí)，充分體現(xiàn)政府治理的公共性本質(zhì)，從根本上確保公民在公共政策制定和執(zhí)行過程中的參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

2.建構(gòu)協(xié)調(diào)與整合策略工具箱

整體性治理理論認(rèn)為，“整體性治理所反對(duì)的非專業(yè)化，其敵人是碎片化，而整合的反面也不是分化，而是碎片化（Fragmentation）”[7]?；诨鶎诱邎?zhí)行選擇性和碎片化的普遍存在，整體性治理的策略就是構(gòu)建協(xié)調(diào)和整合“策略工具箱”，它主要包括三個(gè)層次。第一層次就是協(xié)調(diào)層面，即組織間協(xié)調(diào)，其“策略工具箱”包括“整體性考慮、對(duì)話和共同性規(guī)劃”三項(xiàng)策略工具[7]（1）“整體性考慮”的協(xié)調(diào)方式，即在基層治理中，基層政府要顧及到基層戰(zhàn)略發(fā)展與其他基層政府、部門和公民之間的相互影響；（2）“對(duì)話”的協(xié)調(diào)方式，即基層政府需強(qiáng)調(diào)府際和部門間的信息交換與共享；（3）“共同性的規(guī)劃”的協(xié)調(diào)方式，即基層政府更多的是采取臨時(shí)的共同規(guī)劃或相互合作。通過組織間協(xié)調(diào)能化解政治錦標(biāo)賽體制下基層政府的各自為政、信息碎片化、功能碎片化、政策選擇性執(zhí)行和“為晉升而競(jìng)爭(zhēng)”等現(xiàn)象，拓展政治晉升通道，破解基層干部陷入的“鎖住效應(yīng)”，實(shí)現(xiàn)政府整體性治理。

第二層次就是整合層面，即組織間的聯(lián)盟，其“策略工具箱”包括“聯(lián)合性運(yùn)作、聯(lián)合性項(xiàng)目和衛(wèi)星化組合”[7]三項(xiàng)策略工具：（1）在“聯(lián)合性運(yùn)作”層面，需加強(qiáng)府際或部門間臨時(shí)性合作與協(xié)同治理，即“任務(wù)型合作”；（2）在“聯(lián)合性項(xiàng)目”層面，需建構(gòu)府際或部門間戰(zhàn)略聯(lián)合性框架、進(jìn)行長(zhǎng)期聯(lián)合性工作，在“利益同構(gòu)”基礎(chǔ)上建立有效的溝通機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制和利益共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)合作治理與公共服務(wù)供給最大化；（3）在“衛(wèi)星組合”層面，建立府際或部門間的分散化實(shí)體。通過一系列的整合策略，即組織間的聯(lián)盟，從根本上扭轉(zhuǎn)政治錦標(biāo)賽體制所導(dǎo)致的地方保護(hù)主義、專業(yè)化、工具主義和政績(jī)競(jìng)賽傾向，破解政策執(zhí)行碎片化、“蜂窩狀經(jīng)濟(jì)”及公共服務(wù)遞送的碎裂化和非連續(xù)化，為公民提供連續(xù)性、整體性而非分離的公共服務(wù)。

第三層次是組織結(jié)構(gòu)的整合——“逐漸緊密與相互涉入(increasing closeness and mutual invol-vement)”，其“策略工具箱”包括“策略聯(lián)盟、同盟和合并”三項(xiàng)策略工具[8]：（1）構(gòu)建府際和部門間的“策略聯(lián)盟”，就某些民眾所關(guān)注的議題，如公共服務(wù)、社會(huì)福利等，進(jìn)行長(zhǎng)期性的共同規(guī)劃與合作，這些議題需要至少與一個(gè)以上參與策略聯(lián)盟的主體的任務(wù)相關(guān)；（2）實(shí)現(xiàn)府際和部門間“同盟”，即兼具形式上的行政統(tǒng)一與明確的自主性和身份的“競(jìng)爭(zhēng)性聯(lián)邦主義”；（3）實(shí)行府際和部門間“合并、整合”，這種整合并非形式上的行政統(tǒng)一，而是對(duì)碎片化組織架構(gòu)和型態(tài)進(jìn)行“層級(jí)整合、功能整合及公私部門整合”，綜合設(shè)置政府部門與機(jī)構(gòu)，使各機(jī)構(gòu)、部門或組織“相互溶解并創(chuàng)造單一主體及身份的全新結(jié)構(gòu)”[8]，以“傘狀”結(jié)構(gòu)代替?zhèn)鹘y(tǒng)的功能碎片化結(jié)構(gòu)，超越組織間壁壘和界限，合理劃分財(cái)權(quán)和事權(quán)，實(shí)行大部門式治理，化解政策選擇性執(zhí)行中的“集體行動(dòng)困境”和“囚徒非合作博弈”，破解“職責(zé)同構(gòu)”的治理結(jié)構(gòu)和“命令控制型”結(jié)構(gòu)，構(gòu)建整體性的基層治理模式，實(shí)現(xiàn)政府整體性運(yùn)作和公共服務(wù)的整體性供給。

3.整合責(zé)任，構(gòu)建整體性責(zé)任機(jī)制

整體性治理理論提出了“整體性治理的責(zé)任概念和做法”，并認(rèn)為“整體性治理中最關(guān)鍵的是責(zé)任”。整體性治理將公共管理中的整體性和簡(jiǎn)單協(xié)同相區(qū)分開來，并強(qiáng)調(diào)一種獨(dú)特的責(zé)任感形式和對(duì)責(zé)任的關(guān)注，強(qiáng)調(diào)“整體性責(zé)任最核心的問題——通過結(jié)果的部分加以問責(zé)”[7]，在整體性治理理論看來，“整體性責(zé)任機(jī)制”包括“管理”、“法律”和“憲政”等三個(gè)層面。在管理層面上主要是通過審計(jì)制度、支出控制、預(yù)算規(guī)劃、績(jī)效測(cè)量和政治監(jiān)督等對(duì)基層政府的政策執(zhí)行的結(jié)果進(jìn)行問責(zé)；在法律層面上主要是通過行政的法律監(jiān)督、司法審查和民事法律對(duì)基層政府的行政行為及其結(jié)果等進(jìn)行審查和問責(zé)；在憲政層面上主要是通過評(píng)估民選官員對(duì)于立法機(jī)構(gòu)和選民的責(zé)任、回應(yīng)力、滿意度、忠誠(chéng)度等層面對(duì)基層政府及其行政人員進(jìn)行問責(zé)，甚至提出辭呈或下臺(tái)。目前，中央和地方之間圍繞著權(quán)力、資源和責(zé)任進(jìn)行著激烈博弈。在政治錦標(biāo)賽體制下，基層干部的任免權(quán)集中于上級(jí)政府，基層選舉流于形式，上級(jí)政府以量化的政績(jī)指標(biāo)為考核圭臬對(duì)基層政府的行為進(jìn)行評(píng)估，導(dǎo)致基層政府和官員出現(xiàn)責(zé)任定位錯(cuò)誤，實(shí)行向上而非向的逆向問責(zé)體系，這種逆向問責(zé)體系對(duì)基層政府產(chǎn)生了較為強(qiáng)烈的逆向激勵(lì)，其激勵(lì)的來源并非是公民需求和公共利益，而是自身利益和自上而下的行政壓力，從而這種自上而下的基層權(quán)威授予體制割裂了基層權(quán)威與基層社會(huì)利益之間的聯(lián)系結(jié)構(gòu)，這一以檢查考核為核心的逆向問責(zé)體系與基層政府運(yùn)行過程失去了必要的內(nèi)在聯(lián)系。鑒于此，有必要藉由整體性治理理論從管理、法律和憲政三個(gè)層次對(duì)政府整體性責(zé)任機(jī)制進(jìn)行建構(gòu)，在問責(zé)方式上實(shí)行結(jié)果導(dǎo)向，在責(zé)任流向上由單向的向上問責(zé)機(jī)制向雙向的向上和向下問責(zé)機(jī)制轉(zhuǎn)變，進(jìn)而從根本上對(duì)當(dāng)前的政府責(zé)任碎片化型態(tài)進(jìn)行整體性救治。

四、結(jié)語與展望

政治錦標(biāo)賽體制的基本假設(shè)在于面臨著下級(jí)政府抵制、違抗上級(jí)政府的風(fēng)險(xiǎn)以及上級(jí)政府對(duì)基層政府的信任缺失，這也是我國(guó)政治錦標(biāo)賽體制產(chǎn)生和得以長(zhǎng)期維系的重要根源。而政治錦標(biāo)賽體制直接導(dǎo)致了一種“負(fù)外部效應(yīng)”——政策選擇性執(zhí)行——的產(chǎn)生。由此可見，政治錦標(biāo)賽體制與基層政府的政策選擇性執(zhí)行之間存在著一定的因果關(guān)系，換言之，政策選擇性執(zhí)行是政治錦標(biāo)賽體制的必然產(chǎn)物。而二者之間還存在著一些重要紐帶，如目標(biāo)責(zé)任制、政績(jī)、政治晉升錦標(biāo)賽等，其中政績(jī)就是關(guān)鍵性紐帶。政治錦標(biāo)賽體制將政績(jī)以指標(biāo)形式下達(dá)和分解到基層政府，基層政府通過政策選擇性執(zhí)行的方式實(shí)現(xiàn)政績(jī)最大化，以謀求政治晉升。深陷“鎖住效應(yīng)”的基層干部將對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行選擇，在中央政策和上級(jí)政策之間，首選上級(jí)政策予以執(zhí)行，對(duì)中央政策則“象征性執(zhí)行”，因?yàn)樯霞?jí)政府直接決定基層政府官員的升遷和獎(jiǎng)懲，形成了“唯近不唯遠(yuǎn)”的問責(zé)模式；在與政績(jī)相關(guān)的政策和與民生相關(guān)的政策之間，首選與政績(jī)相關(guān)的政策加以執(zhí)行，塑造了“唯上不唯下”的問責(zé)模式。這是一種典型的政績(jī)?nèi)∠蚝蜁x升取向的治理理念，與公民取向和公民需求取向大相徑庭。同時(shí)，這些取向滋生了政績(jī)至上、“成本收益計(jì)算”與“手段和目的計(jì)算”的工具理性主義，導(dǎo)致協(xié)同缺失、協(xié)調(diào)不暢、溝通失靈等流弊，產(chǎn)生部門碎片化、政策碎片化、信息孤島和地方保護(hù)主義等，“搭便車”的機(jī)會(huì)主義行為盛行，規(guī)避責(zé)任、逆向選擇等現(xiàn)象日益嚴(yán)重，道德風(fēng)險(xiǎn)與日俱增，“集體行動(dòng)”陷入非理性的困境，無法實(shí)現(xiàn)“帕累托”最優(yōu)，這些現(xiàn)象的存在歸因于公民導(dǎo)向理念的缺失，整體性考慮、對(duì)話和共同性規(guī)劃的缺乏，傳統(tǒng)官僚制仍然根深蒂固，權(quán)力碎片化、責(zé)任碎片化和權(quán)力結(jié)構(gòu)裂解化更為嚴(yán)重，這也就催生了整體性治理理論的出現(xiàn)。當(dāng)前，亟需將整體性治理引入基層治理中，強(qiáng)調(diào)公民導(dǎo)向，以滿足公民的整體訴求為主導(dǎo)理念，“以解決民眾的生活問題為政府運(yùn)作的核心”，構(gòu)建基層協(xié)調(diào)和整合的“策略工具箱”，加強(qiáng)基層組織間協(xié)調(diào)、組織間聯(lián)盟和組織結(jié)構(gòu)的整合，實(shí)行基層“一站式”的“單一窗口”服務(wù)，實(shí)現(xiàn)基層政府組織、部門和機(jī)構(gòu)的整體性運(yùn)作和公共服務(wù)的整體性供給，向公眾提供“無縫隙而非分離”的服務(wù)，并型塑整體性問責(zé)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基層整體性治理。