《中華人民共和國民法典》第二編物權(quán)，第二分編所有權(quán)，第五章國家所有權(quán)和集體所有權(quán)、私人所有權(quán)，第二百五十條：“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國家所有，但是法律規(guī)定屬于集體所有的除外”。

本條是關(guān)于森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于國家所有的部分，即成為國家所有權(quán)客體的規(guī)定。

一、本條的歷史由來

《民法通則》第八十一條：“國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源，可以依法由全民所有制單位使用，也可以依法確定由集體所有制單位使用，國家保護(hù)它的使用、收益的權(quán)利；使用單位有管理、保護(hù)、合理利用的義務(wù)”。 “國家所有的礦藏，可以依法由全民所有制單位和集體所有制單位開采，也可以依法由公民采挖。國家保護(hù)合法的采礦權(quán)”。 “公民、集體依法對集體所有的或者國家所有由集體使用森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面的承包經(jīng)營權(quán)，受法律保護(hù)。承包雙方的權(quán)利和義務(wù)，依照法律由承包合同規(guī)定”。“國家所有的礦藏、水流，國家所有的和法律規(guī)定屬于集體所有的林地、山嶺、草原,荒地、灘涂不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓”。

最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國民法通則》若干問題的意見（試行）（１９８８年１月２６日最高人民法院審判委員會討論通過）９５．“公民和集體依法對集體所有的或者國家所有由集體使用的森林、土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等承包經(jīng)營的權(quán)利和義務(wù)，按承包合同的規(guī)定處理。承包人未經(jīng)發(fā)包人同意擅自轉(zhuǎn)包或者轉(zhuǎn)讓的無效”。９６.“因土地、山嶺、森林、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源的所有權(quán)或使用權(quán)發(fā)生權(quán)屬爭議的，應(yīng)當(dāng)由有關(guān)行政部門處理。對行政處理不服的，當(dāng)事人可以根據(jù)有關(guān)法律和行政法規(guī)的規(guī)定，向人民法院提起訴訟；因侵權(quán)糾紛起訴的，人民法院可以直接受理”。

《物權(quán)法》第四十八條：“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國家所有，但法律規(guī)定屬于集體所有的除外”。本條是對《物權(quán)法》第四十八條的繼承。

關(guān)于森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源的國家所有，最初是在憲法中予以規(guī)定的。

1954年《憲法》第六條規(guī)定：“國營經(jīng)濟(jì)是全民所有制的社會主義經(jīng)濟(jì)，是國民經(jīng)濟(jì)中的領(lǐng)導(dǎo)力量和國家實現(xiàn)社會主義改造的物質(zhì)基礎(chǔ)。國家保證優(yōu)先發(fā)展國營經(jīng)濟(jì)。礦藏，水流，由法律規(guī)定為國有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有?！?/span>

1982年《憲法》第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！?/span>

有學(xué)者認(rèn)為，計劃經(jīng)濟(jì)體制下，“54憲法”對自然資源國家所有的規(guī)定實際上是對國有自然資源的所有制性質(zhì)的規(guī)定。隨著市場化和國家法治的推進(jìn)，“82憲法”關(guān)于森林、山嶺等自然資源國家所有的原則規(guī)定是自然資源國家所有權(quán)法律化的初步體現(xiàn)。

《森林法》第十四條規(guī)定：“森林資源屬于國家所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的除外。國家所有的森林資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。國務(wù)院可以授權(quán)國務(wù)院自然資源主管部門統(tǒng)一履行國有森林資源所有者職責(zé)。”第十五條第一款規(guī)定：“林地和林地上的森林、林木的所有權(quán)、使用權(quán)，由不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一登記造冊，核發(fā)證書。國務(wù)院確定的國家重點(diǎn)林區(qū)(以下簡稱重點(diǎn)林區(qū))的森林、林木和林地，由國務(wù)院自然資源主管部門負(fù)責(zé)登記?！?/span>

《草原法》第九條規(guī)定：“草原屬于國家所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的除外。國家所有的草原，由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)。任何單位或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓草原?！?/span>

《草原法》第十條規(guī)定：“國家所有的草原，可以依法確定給全民所有制單位、集體經(jīng)濟(jì)組織等使用。使用草原的單位，應(yīng)當(dāng)履行保護(hù)、建設(shè)和合理利用草原的義務(wù)。”

《草原法》第十一條規(guī)定：“依法確定給全民所有制單位、集體經(jīng)濟(jì)組織等使用的國家所有的草原，由縣級以上人民政府登記，核發(fā)使用權(quán)證，確認(rèn)草原使用權(quán)。未確定使用權(quán)的國家所有的草原，由縣級以上人民政府登記造冊，并負(fù)責(zé)保護(hù)管理。集體所有的草原，由縣級人民政府登記，核發(fā)所有權(quán)證，確認(rèn)草原所有權(quán)。依法改變草原權(quán)屬的，應(yīng)當(dāng)辦理草原權(quán)屬變更登記手續(xù)。”

《草原法》第十三條規(guī)定：“集體所有的草原或者依法確定給集體經(jīng)濟(jì)組織使用的國家所有的草原，可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的家庭或者聯(lián)戶承包經(jīng)營。在草原承包經(jīng)營期內(nèi)，不得對承包經(jīng)營者使用的草原進(jìn)行調(diào)整；個別確需適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村(牧)民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村(牧)民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級人民政府草原行政主管部門批準(zhǔn)。集體所有的草原或者依法確定給集體經(jīng)濟(jì)組織使用的國家所有的草原由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村(牧)民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村(牧)民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)?！?/span>

將自然資源國家所有權(quán)正式作為民法所有權(quán)納入民法體系，始于1986年的《民法通則》?！睹穹ㄍ▌t》第八十一條上述規(guī)定明確了承包人轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓的條件，但未對森林、山嶺等自然資源的國家所有權(quán)作進(jìn)一步解釋。2007年施行的《物權(quán)法》第四十八條才作出了明確規(guī)定。

在民法典編纂過程中，《民法典各分編(草案)》第四十五條吸收了《物權(quán)法》第四十八條的規(guī)定。《民法典物權(quán)編(草案)》(二審稿)第四十五條的但書部分，以“但是”一詞替代“但”字，具體表述為，“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國家所有，但是法律規(guī)定屬于集體所有的除外”。從“但”到“但是”,雖然只有一字之差，且法條內(nèi)容并無實質(zhì)改變，但是可使法條更加正式嚴(yán)謹(jǐn)。最終被《民法典》第二百五十條所采納，形成本條規(guī)定。

二、制定本條規(guī)范目的或功能

本條旨在對森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源的歸屬進(jìn)行規(guī)定。

在物權(quán)法立法過程中，本條是否應(yīng)當(dāng)規(guī)定存在較大爭議。有學(xué)者認(rèn)為，以所有制性質(zhì)類型區(qū)分所有權(quán)并無任何實益，市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律要求對合法財產(chǎn)進(jìn)行一體保護(hù)，就所有權(quán)規(guī)范事項統(tǒng)一加以規(guī)定。有學(xué)者認(rèn)為，本條與《憲法》第九條第一款極為相似，基本屬于照抄法條，并無實質(zhì)意義。

但是，憲法與民法功能不同，憲法在于限制國家權(quán)力，民法在于為私人自由行為提供保障。物權(quán)制度的立法目的是維護(hù)國家基本經(jīng)濟(jì)制度，維護(hù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序，明確物的歸屬，發(fā)揮物的效用，保護(hù)權(quán)利人的物權(quán)?！睹穹ǖ洹肺餀?quán)編關(guān)于所有權(quán)的規(guī)定，解決的是私法上的財產(chǎn)歸屬問題。

根據(jù)《憲法》第九條的規(guī)定，森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源找到了憲法上的所有權(quán)歸屬，而將憲法上自然資源國家所有權(quán)轉(zhuǎn)化為民法上自然資源所有權(quán)，可為自然資源用益物權(quán)的生成提供母權(quán)基礎(chǔ)，能夠更好發(fā)揮自然資源的效用，實現(xiàn)物盡其用的目的。同時，民法上自然資源所有權(quán)負(fù)有社會義務(wù)，權(quán)利人行使權(quán)利需考量社會公共利益，這對進(jìn)一步保護(hù)國有自然資源，合理開發(fā)與利用自然資源，具有重要意義。

本法條為不完全法條，只規(guī)定了“構(gòu)成要件”部分，沒有規(guī)定“法律效果”部分。其中“但是法律規(guī)定屬于集體所有的除外”屬于限制性規(guī)定，與前半部分一起顯現(xiàn)出我國森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源的所有權(quán)格局，即森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源以國家所有為原則、集體所有為例外。本法條不足以構(gòu)成一個行為規(guī)范和裁判規(guī)范均具備的完全法條。作為一種說明性的不完全法條，它并不包含司法裁判規(guī)則，不能獨(dú)立產(chǎn)生法效果，“只有與其他法條相結(jié)合，才能開展共創(chuàng)設(shè)法效果的力量”。

三、本條規(guī)范的具體內(nèi)容

（一）、森林等自然資源國家所有權(quán)主體

本條對森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源的歸屬進(jìn)行了明確規(guī)定，即只能屬于國家所有和集體所有，從所有權(quán)主體的角度講，個人不能成為森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源的所有權(quán)主體。這與我國社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度相適應(yīng)。

當(dāng)然，也有學(xué)者認(rèn)為，森林等自然資源國家所有權(quán)主體將自然人排除在外，缺少法理基礎(chǔ)，也與自然資源之上承載的民眾利益不符。森林等自然資源絕大部分屬于國家所有，集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源以例外的方式由法律進(jìn)行規(guī)定。

本條中“國家”一詞如何理解一直是學(xué)術(shù)界爭論的焦點(diǎn)，關(guān)于自然資源國家所有權(quán)的主體，存在全民說、國家說、政府說等理論紛爭。

其一，“全民說”認(rèn)為，根據(jù)《憲法》第九條，國家所有，即全民所有，國家所有權(quán)的真正主體是“全體人民”，國家實際上只是代表全民行使財產(chǎn)等所有權(quán)，而這些權(quán)力的行使必須服從全民的利益和意志。社會主義國家所有權(quán)與資本主義國家所有權(quán)本質(zhì)上是不同的，我國實行生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動集體所有制，全民所有制決定了國家所有權(quán)的主體的全民性。

其二，“國家說”認(rèn)為，盡管《憲法》規(guī)定自然資源屬于國家所有即全民所有，但“全民”并非嚴(yán)格意義上的法律概念，無法成為所有權(quán)主體，自然資源國家所有權(quán)的主體只能是“國家”。在“國家”作為國家所有權(quán)主體前提下，《民法典》第二百四十六條第二款規(guī)定“國有財產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)”，表明“國家”作為國家所有權(quán)主體是一個抽象的法律人格行使其所有權(quán)，參與到民事關(guān)系之中，需要具體化一定的意思機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)，由此國務(wù)院和各級政府代表國家(全民)行使國家所有權(quán)，它們是全民通過民主程序選擇的利益行使主體。在歷史和現(xiàn)實中，國家均可成為財產(chǎn)所有權(quán)的主體，我國是人民當(dāng)家作主的社會主義國家，由國家作為全民財產(chǎn)的所有權(quán)主體，最能代表全民的意志和利益，“國家說”符合國家所有權(quán)立法。

其三，“政府說”認(rèn)為，“國家”與“全民”一樣都是抽象而不確定的概念，都不可以作為國家所有權(quán)的主體，而真正的主體是行使國家所有權(quán)的政府?！皯?yīng)該把國家所有權(quán)分解為各級政府所有權(quán)，這樣不僅可以避免國家所有權(quán)主體虛化的現(xiàn)象，而且減少了代理環(huán)節(jié)，使得政府的責(zé)任更加明確，從而各級政府在投資生產(chǎn)時勢必更加謹(jǐn)慎，自我約束性更強(qiáng)?！?/p>

從《民法典》對自然資源國家所有權(quán)的立法確認(rèn)看，本條中的“國家”指的是民法上的國家，具有獨(dú)立的法律人格，能夠獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。承認(rèn)國家的民事主體地位，是其他民事主體代表國家行使所有權(quán)的前提和基礎(chǔ)。

我國社會主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，作為國家所有權(quán)客體的生產(chǎn)資料應(yīng)最終歸屬于全民，國家所有權(quán)必須服從于服務(wù)全民、為全民共享這一制度性的根本要求。在生產(chǎn)關(guān)系層面，國家所有權(quán)的主體是全民，即全民是真正的主體，但在法律層面，由于“全民”不是一個法律主體，而是法律主體的集合，因此在法律層面“國家”作為一個整體，代表“全民”成為國家所有權(quán)的法律主體。

國家具有多重含義，可以是國際法意義上的主權(quán)國家、公權(quán)意義上的政府，也可以是民法上的主體。私法制度中國家所有權(quán)的主體“國家”,是國家所有權(quán)在民法上的主體，是具有法律人格的國家，在民法上是一個具體和確定的概念。國家法人回到私法領(lǐng)域中，以私法形式履行其目標(biāo)及任務(wù)，在這種情況下，國家與其他私法人在權(quán)利上是平等的。

“民法范疇的國家所有權(quán)”即為民法所有權(quán)，在于實現(xiàn)物盡其用，并防范私主體對權(quán)利的侵害。森林等自然資源的民法上所有權(quán)與憲法上所有權(quán)兩種類型的所有權(quán)并行不悖。

（二）、自然資源作為國家所有權(quán)客體的范圍

自然資源的范圍關(guān)涉自然資源利益能否公平分配，并且對落實自然資源資產(chǎn)所有權(quán)以及自然資源的開發(fā)利用有著直接的重要影響。

《憲法》第九條第一款與本條文前半部分“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國家所有”中使用“等”字，而在“屬于集體所有”部分，并未使用“等”。一個法條前后使用語詞的不同，反映出“等”字的理解是界定自然資源國家所有權(quán)客體范圍的關(guān)鍵。雖然《憲法》第九條未明確授權(quán)委托立法機(jī)關(guān)對國有自然資源范圍進(jìn)行界定，但自然資源所有權(quán)關(guān)涉公民基本權(quán)利，依據(jù)《立法法》第八條，由法律規(guī)定，才能真正體現(xiàn)廣大人民的意志與根本利益。而且，憲法上的自然資源國家所有條款是一種制度性保障條款，只是要求立法者就自然資源利用建構(gòu)完善的法律制度體系，以保障國民公平地享有對自然資源的各項權(quán)益，并不能界定國有自然資源的范圍。

界定自然資源國家所有權(quán)客體的范圍，應(yīng)當(dāng)正確理解本條文中“等”字的含義。雖然“等”字本身具有開放含義，但從體系解釋角度來看，根據(jù)《民法典》第二百四十六條第一款的規(guī)定，國家所有的財產(chǎn)由法律規(guī)定，國有自然資源的范圍也應(yīng)以法律的明確規(guī)定為界定標(biāo)準(zhǔn)，遵循法律保留原則。即哪些自然資源應(yīng)屬于國家所有，需要經(jīng)由全民的代表機(jī)關(guān)審慎決策后作出明確界定。

四、其他問題

自然資源國家所有權(quán)在《民法典》物權(quán)編的確認(rèn)，標(biāo)志著自然資源國家所有權(quán)完成了從憲法上所有權(quán)向民法上所有權(quán)的轉(zhuǎn)化。但是，憲法規(guī)定是否妥適地具體化為物權(quán)規(guī)范，民法上自然資源國家所有權(quán)的行使，如何實現(xiàn)憲法所欲達(dá)致的公共性目的，值得思考。畢竟，自然資源與傳統(tǒng)的物有明顯差異，自然資源之上承載著經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會等多重價值。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，國家所有權(quán)行使的直接目的是國有財產(chǎn)的有效利用。

但是，作為國有財產(chǎn)的自然資源不能一概而論。自然資源承載的價值具有多元性，決定了自然資源國家所有權(quán)行使目的的多重性，不僅要注重經(jīng)濟(jì)收益，對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與公共利益的考量也同等甚至更為重要。如此才能保證民眾對自然資源享有機(jī)會的平等性，促進(jìn)社會可持續(xù)發(fā)展。

實踐中遇到有關(guān)隕石所有權(quán)的歸屬問題。我們認(rèn)為，具有重要科研價值的隕石應(yīng)屬于自然資源，歸國家所有。具體理由如下：

第一，參照相關(guān)部門規(guī)章的規(guī)定，可以認(rèn)定具有重大科研價值的隕石屬于國家所有。依據(jù)《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》第七條第三項的規(guī)定，“具有重大科學(xué)研究和觀賞價值的巖溶、丹霞、黃土、雅丹、花崗巖奇峰、石英砂巖峰林、火山、冰川、隕石、鳴沙、海岸等奇特地質(zhì)景觀”，作為地質(zhì)遺跡應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)。而依據(jù)該規(guī)定第四條，“被保護(hù)的地質(zhì)遺跡是國家的寶貴財富，任何單位和個人不得破壞、挖掘、買賣或以其他形式轉(zhuǎn)讓。”據(jù)此可知，具有重大科學(xué)研究和觀賞價值的隕石是國家的寶貴財富。在目前法律沒有明文規(guī)定的情況下，此部門規(guī)章應(yīng)當(dāng)作為確定隕石歸屬的重要參照依據(jù)。

第二，在法無明文規(guī)定的前提下，依據(jù)體系解釋的方法，宜認(rèn)定具有重要科研價值的隕石屬于自然資源的范疇，歸屬國家所有。

一方面，依據(jù)《辭?！穼ψ匀毁Y源的定義，其是指天然存在并具有利用價值的自然物。因此，自然資源應(yīng)當(dāng)是一個開放性的概念，除既有法律和社會觀念明確確認(rèn)的種類外，不應(yīng)排除新的自然物納入自然資源范圍內(nèi)。從這一角度講，隕石通常具有較高的科研價值，且具有稀缺性，將其列入自然資源的范疇似無不妥。

另一方面，我國《憲法》第九條規(guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有。本條進(jìn)一步規(guī)定，森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國家所有，但法律規(guī)定屬于集體所有的除外。在《民法典》并未明確界定自然資源含義的背景下，采取“等外”解釋的方法，在體系上要以“等內(nèi)”的內(nèi)容作為參照?！睹穹ǖ洹繁緱l“等內(nèi)”的內(nèi)容是“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂”，“等外”的內(nèi)容有必要與這些類型大致相當(dāng)，即作為《民法典》本條規(guī)定的典型形態(tài)是森林、山嶺、草原、荒地、灘涂，它們都是重要的自然資源，而非價值較小的自然資源。

隕石雖然屬于自然資源，但要?dú)w屬到《民法典》本條所規(guī)定的“自然資源”范疇，就必須具有重要的科研價值。至于是否重要，則需要在審判實踐中根據(jù)案件具體情況征詢有關(guān)部門意見來予以認(rèn)定。

第三，從價值導(dǎo)向和利益衡量上講，也有必要將具有重要科研價值的隕石確定為國家所有。

對具有重要科研價值的隕石，將其歸屬于國家所有，有利于國家的科研活動，有利于探索未知的世界，實現(xiàn)人類的福祉。如果適用先占規(guī)則將其歸屬于個人所有，則可能影響相關(guān)科研活動的進(jìn)行。將具有重要科研價值的隕石作為自然資源屬于國家所有，并不是要過度擴(kuò)張國有的范圍，而是在一定程度上考慮到了對隕石的充分和有效利用。通常而言，隕石屬于高度稀有的自然資源，具有很高的科研價值。針對隕石的科研成果很可能帶來重要的公共福利。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)上看，法律之所以確認(rèn)和保護(hù)財產(chǎn)權(quán)，在很大程度上是為了激勵財產(chǎn)權(quán)人去創(chuàng)造社會財富。但對于隕石這樣的自然資源，其通常是因為偶發(fā)因素產(chǎn)生并被人們所發(fā)現(xiàn)的。換句話說，這類自然資源并不需要人們付出巨大的成本去創(chuàng)造和發(fā)掘。因此，法律沒有必要通過賦予發(fā)現(xiàn)人所有權(quán)來激勵隕石財富的創(chuàng)造。當(dāng)然，有必要依法給予隕石發(fā)現(xiàn)人一定的獎勵，這也與《民法通則》第七十九條第一款規(guī)定對于埋藏物、隱藏物的發(fā)現(xiàn)者給予表揚(yáng)或者物質(zhì)獎勵的基本精神是一致的。

第四，沒有必要將沒有重要科研價值的隕石都規(guī)定為國家所有。

從本條及下一條關(guān)于野生動植物資源的規(guī)定來看，自然資源屬于國家所有，要么是因為此類自然資源具有重要的價值，要么是出于保護(hù)特定的野生動植物資源的需要，并非所有的自然資源都屬于國家所有。例如，野生動植物資源歸于國家所有，但這并不意味著路邊的野花、野草都?xì)w屬于國家所有，只有列入國家相關(guān)法律保護(hù)范圍的動植物資源，才歸屬于國家所有。隕石也屬于一種自然資源，在確定隕石的法律歸屬時，原則上也應(yīng)參照上述規(guī)則。從實際情況來看，隕石的類型多種多樣，并非所有的隕石都具有重要的科研價值，小塊的隕石可能不具有重要的科研價值和其他價值，有的地方甚至已經(jīng)出現(xiàn)了隕石市場，從而為這些小塊隕石的交易提供場所。因此，對于那些沒有科研價值的隕石，從《民法典》保護(hù)私權(quán)的理念角度出發(fā)，也沒有必要將其歸屬于國家所有。